南京市城市轨道交通建设融资模式评价与探讨.docx

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南京市城市轨道交通建设融资模式评价与探讨

南京市城市轨道交通建设融资模式评价与探讨

南京市城市车n道交逦

建l-r'l,融赛模式评价与探讨

蔡成凤蔡乾广

摘要:

在综述国内地铁现行筹融资模式的基础上,介绍并分析了南京

地铁现行筹融资模式,肯定其贡献的同时也提出其存在"时间差",易

受政策影响以及外援力量不足的3个特性,结合南京市经济发展现状及

前景,综合考虑地铁投资的周期性,融资方式两大原则,提出了南京地

铁未来融资模式发展建议,包括优化资金还贷模式,合理引导土地运作

投放量,深化轨道交通建设与周边土地综合开发机制,深入研究土地融

资收益分配机制,最后提出了融资模式发展愿景.

关键词:

地铁;融资模式;探讨

目前,中国内地共有36座城市

向国家主管部门上报了城市轨道交

通建设发展规划,其中有28座城市

得到了国家批准,在获批城市中,

计划至20l5年前后建设96条轨道交

通线路,建设线路总长2500多km,

总投资超过10ooo4L元,中国的城市

轨道交通将成为中国"十二五"期

间基础建设投资的热点之一.作为

准公共产品,其投资大,回收慢,

国内目前已运营地铁线路基本呈亏

损状态（港铁除外）,线路的建设

资金投入更是处于严重不足状态,

地方财政短时间内难以负担,这已

成为行业之共性,如何走出一条行之

有效的建设融资道路是各届政府以及

地铁建设部门面临的一大难题.以

下对南京地铁现行建设融资模式进

行分析评价,提出地铁建设融资模

式选择须把握的相关原则,探讨南

京市未来建设融资发展方向.

1国内现行地铁建设融资模式

1.1政府财政投资

该模式出现在国内地铁建设早

期,如北京地铁l,2号线,南京地

铁1号线等,指政府通过财政支出支

持地铁建设,含前期项目资本金筹

集和后期建设还本付息,地铁公司

则负责地铁规划设计,项目建设及

后期的运营管理.此种模式依托政

府财政信用,融资速度快,操作简

便,成功的可靠性高,但是政府财

政负担较重,没有充分利用外资.

南京地铁1号线当时建设总投资85亿

元,全部由市政府财政负担.除项

目资本金外,还须支付长期贷款57

亿元,自2006年起25年内,政府平

均每年还本付息约5亿元左右,市财

政压力较大.

蔡成风:

南京地铁房地产开发分公司,工程师,江苏南京21O019

1_2企业运作投资

该模式主要是通过政府授权国

有大公司进行公司化运作,结合银

行贷款实现地铁建设资金筹集,由

企业进行地铁的建设,运营,开发

以及后期的还本付息,如北京地铁5

号线,l3号线,上海地铁2号线,南

京地铁2号线等.此种模式打破了完

全由政府财政投资建设的局面,但

仍未能充分利用外来资本.此外,

该模式受到政府信用程度以及宏观

政策的限制,造成政府负债,远期

还本付息压力大.

1.3政企合作投资

该模式主要是政府通过与企

业,社会团体等合作进行地铁建

设.其代表性模式包括BT（建

设移交）,BOT（建设一运营一

移交）以及pPp（政府与民间合

作）.实践证明,BT模式实现了投

资多元化,减轻了政府财政压力,

但由于建设与运营脱节,不能保障

建成后的工程质量;BOT模式在北

京,上海,沈阳,重庆,成都,广

州,深圳等地进行尝试,虽然解决

了政府一次性投资大的难题,但由

于融资成本相对较高,工程建设管

理成本高,使得实施效果不甚理想;

ppp模式在北京地铁4号线中得到了

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应用,它充分调动民营资本的参与,

提高了效率,降低_r风险,但由于相

关法律,法规不健全,不完善,使得

PPP模式的应用受到了一定的限制.

综上所述,轨道交通建设融资

模式的采用,受限于不同城市的不

同发展时段,财力水平,相关政策

配套和市场环境等因素,需因地制

宜,充分论证,灵活应用.

2南京市轨道交通现行融资模

式分析

南京地铁自2000年l2月正式开

建第一条地铁线路起至今,运营总

程已达85km.南京地铁既有线路

建设造价约为3.924L元/kIll,创造

了国内地铁建设造价新低.但由于

地铁准公共产品的特性,其建设运

营仍处于亏损状况,回收期长.故

未来的南京地铁建设融资运作仍面

临着诸多课题.

2.1南京地铁运营线路融资模式

地铁l号线南延线和2号线总投

资约25o4L元,因需要投入的城建项

目诸多,市财政短期已无力承担.

参照香港的"地铁+物业"发展模

式,南京地铁亟待走出土地筹融资

的新路子.经过认真调研,思考,

提出了以下筹融资措施.

（1）项目资本金由市财政,各

区拆迁款和上盖物业土地变现净收

益等几部分组成.

（2）建设资金通过市政府划定

的专项储备土地先期向银行贷款,后

期通过逐步运作上市实现还本付息.

（3）以南京市土地储备中心地

铁分中心作为融资运作平台,目前

已收储了青龙片区,南大浦口等储

备土地,并成功运作上市了所街兴

隆陶瓷城,集庆路1号,南木,南大

一

期,南延线停车场等地块,累计

土地出让总收益（含成本）达到了

50多亿元.为地铁建设还本付息作

出了重要贡献.此外,为缓解"时

间差"上的资金压力,地铁2号线河

西三站三区间引入BT模式,在其后

的南延线和2号线东延线建设中将轨

道,车辆以外的设备采用PPP模式引

进,确保了线路建设如期建成.

2.2现行融资模式评价

具有自身特色的南京地铁现行

融资模式虽然有力缓解了政府财政

压力,但因为后期银行的还贷还是

由土地出让净收益和政府财政补贴

来完成,其他地铁资源开发收益目

前还未形成规模,尚不能对地铁建

设还本付息起到支撑性作用.截至

20l1年底,南京地铁现行土地筹融

资模式正式运作已有5年多时间,其

取得的成果是喜人的,但现行筹融

资模式具有以下几点不足之处.

（1）具有"时间差".由于南

京市区范围内基本无存量建设用

地,储备土地都是位于偏远地区,

且大多为集体农用地,土地原始价

值不高.为将这些土地变现上市,

需要完成土地收储谈判,征地拆

迁,文物勘探以及道路基础设施配

套等一系列手续,办理周期较长,

待储备土地上市时基本是年末或者

已是土地市场不景气之时,从而错

过上市融资的最佳时间.进而后期

土地增值部分却成为了财务成本.

（2）易受政策影响.近几年地

价中的前期征地拆迁成本大幅度

上升,土地市场表现过热,政策调

控收紧,使得通过土地增值收益实

现融资目标变得困难.随着新一轮

城市和国土规划的修编,资源保护

理念加强,"农业耕地转为建设用

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地"（以下简称"农转用"）指标一一亩

难求,建设规划容积率审批日益严

格,这也加大了土地运作的难度.

stk#t,,以固定资产或者储备地为抵

押向国有银行进行贷款申请时,受

宏观政策控制较严.

（3）外援力量不足.十地资源

在运作中常牵涉到不同行政区的不同

政府相关部门.区一级（特别是非主

城区外的区）政府部门对于地铁建设

带来的外部正效应以及长期效益不甚

重视,对于融资土地的手续办理积极

性不高,甚至部分抱有对立态度.缺

少实施部门的有力援助,使得土地融

资工作常常事倍功半,有时甚至步履

维艰.

综上所述,现行土地筹融资模

式对于地铁建设做出了重要贡献,

但是由于相关政策配套,部门复杂

以及利益分配机制等因素使得现行

融资模式需要进一步深化完善.

3南京地铁未来规划建设线路

融资模式探讨

今后几年将是南京市轨道交通

建设的高峰,预计轨道交通投入将

达到1000亿元,尚不含已运营线路

的还本付息和设备折旧等.创新融

资模式,实现融资方式的多元化已

势在必行.

3.1基本原则

（1）考虑投资的周期性.由于

地铁建设具有一定的周期,投资额

度也具有一定的时效陛,因此,一次}生

投资或中间断档投资都是不可取的,须

做好建设投资的周密计划安排,进而安

排好融资计划并付诸实施.

（2）融资方式的针对性.各个

城市市情不一一,不能统一照搬别家

的模式.如北京,深圳等地对城市

基础设施特许经营管理方面有相关

的条例规定,故其可以实践BOT

模式,而南京市目前相关法律法规

配套尚不健全,而地铁建设在即,

PPP/BOT等协议文本编制和谈判前

期准备工作耗时过长,投资成本过

大,故此类模式要谨慎采用.

3_2模式发展相关建议

（1）优化资金还贷模式合理弓I

导土地运作投放量.在银行贷款方

面需根据项目资本金短期贷款及项

目建设资金的特性来合理确定是采

用等额本金法,最大还款能力法亦

或是二者的综合计算出每年的资金

需求量,通过优化资金还贷模式引

导年度土地运作量,进而合理安排

农转用指标申请以及征地拆迁前期

工作,同时积极寻求政府相关政策

支持,进而高效,合理,及时地将

土地运作上市,实施收益返还进度

跟踪,进而为轨道交通建设提供源

源不断的资金.

（2）深化轨道交通建设与周边

土地综合开发机制.目前土地融资

主要还局限于地面层的开发利用,

但对拥有持续,大客流的轨道交通

站点来说,地铁站点地上,地下空

间的利用和周边物业的开发利用同

样重要.轨道交通站点周边开发今

后应从加大地下物业开发的力度,

拓展站点周边用地范围以及打造地

铁小镇等方面人手.

（3）深入研究土地融资收益分

配机制.南京市轨道交通含城市轨

道（主要在城区）和都市圈快速轨

道（主要在郊县）两种.城市轨道

土地融资收益目前原则上由市政府

统一管理分配,以轨道交通基金形

式注入项目资本金.都市圈快速轨

道土地融资收益目前则尚未明确.

按照"谁投资,谁受益"的原则,

土地出让增值收益扣除成本及刚性

计提后理应反馈于轨道交通建设主

体,这样更利于提升轨道建设企业

的积极性.结合已建线路的土地融

资工作效果来看,今后可尝试轨道

交通企业与区县联合开发储备土

地,利益分成模式,这不仅有利于

调动地方上的积极性,减少与各职

能部门间沟通的矛盾,也有利于轨

道交通建设的顺利推进.

4模式发展愿景

随着已运营线路周边配套条件

日益成熟,上盖物业开发及地下空

间的利用将进一步加强,预计近

期土地上市变现仍然是南京地铁

建设融资的主力军;中期资源开发

和土地变现二者合力成为建设还本

付息的重要支撑;远期在地铁年度

运营管理收益实现持续盈余的情

况下,参照港铁及上海地铁,以

集团公司形式择机上市募集资金,

进而为项目发展提供更强有力的支

撑.同时进一步做大做强地铁实

业经济,为地铁建设提供源源不

断的动力.

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收稿日期2011-06-06

责任编辑凌晨

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