浅谈构筑食品安全保障体系.docx

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浅谈构筑食品安全保障体系

浅谈构筑食品安全保障体系

摘要：

频发的食品安全事件给我们敲响了警钟，我国食品安全现状不容乐观并呈现出新的特点，其带来的危害也是多方面的。

法律制度不健全、监管体制有缺陷、信用体系缺失、企业内部激励管理不完善、社会舆论监督不力是食品问题产生的主要原因。

发达国家和国际组织先进的管理理念和经验为我们提供了较好的借鉴。

应该从以上的薄弱环节中寻找对策，整合现有的监管制度重新构筑我国食品安全保障体系。

关键词：

食品安全监管体制食品召回信用体系保障体系

一背景

俗话说“民以食为天，食以安为先”，食品的数量关系着人类的存亡，而食品质量与安全关系到人类健康、社会稳定和经济发展。

近年来，我国食品安全事件屡屡发生，如上海“染色馒头”、湖北“毒生姜”、辽宁毒豆芽、重庆毒花椒、安徽阜阳奶粉、上海瘦肉精、河北红心鸭蛋、多宝鱼检出禁用兽药、三鹿奶粉“三聚氰胺”、地沟油、双汇瘦肉精、饮料添加塑化剂等[1]，不断挑战着人民群众的想象力和心理底线，也一次次的将各级政府、监管部门以及相关企业行业推上风口浪尖，成为社会舆论、媒体、群众口诛笔伐的对象。

食品安全事件的频发暴露出我国食品安全监管领域存在着体系不完整、内容不全面、监管不力以及要素重复等问题。

随着金融风暴、社会和人口结构以及食品加工方式和消费模式的变化、食品供应源和污染源更多更复杂，食品安全越来越趋向于国际化。

“运动型”政府治理模式、“矩阵型”社会管理模式、“马后炮”式执法模式已经难以适应我国食品安全监管发展的需要了，同时，政府、企业、消费者三者相互博弈，使得食品安全监管工程更趋复杂，影响因素多，监管难度大，形势严峻，任重道远。

二中国食品安全的现状和特点、影响和危害

1、中国食品安全的现状和特点

目前我国食品质量安全面临的形势非常严峻,其主要特点可以概括为：

（１）事故频发、波及面广。

进入21世纪后，中国食品安全领域频频出现大案要案，但食品安全问题并未能从根本上得到解决。

而且，城市化以及市场流通的日益加快为食品安全危害的广泛蔓延创造了必要条件。

早先局部的食品安全问题呈现出向全国扩展之势（从安徽“大头娃”到“三鹿”事件）。

影响和波及面的日益增大对食品安全紧急情况的控制带来新的挑战。

（2）涉及领域广泛、环节众多。

从种养加工、营销流通到餐饮消费各个环节的各类食品无一例外存在安全隐患。

严重危及人体健康和生命安全。

首先，农产品安全问题仍为突出，主要表现为农残超标、抗生素滥用、重金属污染严重等。

其次，加工食品使用劣质原料、添加有毒物质和滥用添加剂。

如用“地沟油”制造油炸食品、用病死畜禽加工熟肉制品、面粉中超限量添加增白剂“过氧化苯甲酰”、在腌菜中超标使用苯甲酸、在饮料中超标使用化学合成的色素、甜味剂等。

另外，值得注意的是，微生物病原体食品安全问题无处不在，从生产源头到消费终端各个阶段和环节无处不存在安全隐患：

如禽流感（HPAIH5N1）、疯牛病、口蹄疫等在养殖环节，如禽肉中沙门氏菌、贝类中付溶血弧菌等在生产环节；又如一次性餐盒中垃圾塑料、矿蜡、禁用增塑剂问题在包装环节。

（3）违法行为的隐蔽性、流动性越来越高。

近几年的典型食品安全案例中违法行为大都采取了比较隐蔽、难以迅速分辨的违法方式，其中尤以违规使用非法添加剂情形最为突出。

如瘦肉精、苏丹红Ⅳ号、“日落黄”、三聚氰胺等，都是在生产、加工、运输、储存等环节向食品及食品源中添加的可能致害物。

这种方式大大增加了检测和破获难度。

消费者也难以通过一般的分辨方式将不安全食品拒于家门之外。

而且违法行为的流动性也为逃避法律制裁提供了便利。

尽管我国已对食品的生产、销售制定了相应的法律法规，但由于监管不力，尤其是在乡镇、小城市及大中城市的城乡结合部，一些无照企业、个体工商户及黑作坊游离于监管之外，成为制假售假的集散地，导致目前的食品安全事件屡见不鲜的又一重要原因。

2、中国食品安全的影响及危害

频发的食品安全事故给人民的生命健康和安全造成极大的危害，严重地影响了社会安定与市场秩序，损害了我国的国际声誉和形象[2]。

具体说来，我国频发的食品安全事件产生的危害是多方面的：

其不仅危及公众的身体及生命健康（引发各种疾病和身体伤害）、败坏社会风气（助长弄虚作假、导致诚信危机）、扰乱市场秩序（导致不公平以至恶性竞争）并影响食品产业健康发展（产业萎缩失去竞争能力或畸形发展）、引发民众恐慌和社会安定（消费信心丧失和社会动荡），而且还严重贬损国际形象、阻碍国际交往和国际贸易的发展。

总结来说，对于国内，由于公众对于食品安全极不信任，对食品行业产生多米诺骨牌效应，公众的福利大幅下滑，继而导致对政府执政能力的不信任，政府的公信力下降，最终导致社会矛盾的加剧；对于国外，由于食品安全问题致使“中国制造”的国家形象遭到破坏，我国食品出口面临困境，严重影响我国的经济的发展。

三中国当前食品安全监管体制现状和存在问题

根据食品安全法规定，当前我国的食品安全监管实行部门分段监管和综合协调相结合的体制。

   1．在国务院层面，实行国务院食品安全委员会及其办公室指挥协调下的分段监管和综合协调相结合体制。

卫生部依据食品安全法，承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故，批准新资源食品、食品添加剂、相关产品新品种、进口无国家标准的食品及相关产品，制定既是食品又是药品的物质目录。

农业部负责农产品质量安全监管，包括开展风险监测评估、参与制定相关标准、发布有关农产品质量安全状况信息等。

目前，在国务院食品安全委员会领导下，卫生部会同相关部门已经建立食品安全部际协调工作机制，以全国食品安全整顿工作办公室和问题乳粉专案联合工作组为平台，采取了部门会商、联合发文、应急集中办公、现场督办、邀请地方汇报等手段，建立了牵头组织协调、及时分析研判形势、提出工作思路和措施、由各部门依法依职责抓好落实的工作模式，形成了部门之间、中央与地方之间较为协调、顺畅的工作机制，从制度机制上防止推诿扯皮，形成监管合力。

   2．在地方政府层面，实行地方政府负总责下的部门分段监管和综合协调相结合体制。

县级以上地方人民政府依据食品安全法，统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核;加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全监督管理工作提供保障；建立健全食品安全监督管理部门的协调配合机制，整合、完善食品安全信息网络，实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享；依照食品安全法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。

有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。

我国目前的食品安全监管制度一方面有着它的合理性，另一方面也存在着诸多问题。

主要表现在：

   1、监管机构设置过多，产生利益冲突。

我国的食品安全监管工作分属于农业、商务、卫生、质检、环保、工商、法制、计划和财政等部门。

各个部门间是一种平等、沟通、协助的关系，且各部门又多扮演着各自部门利益的捍卫者和规则制定者或参与制定者，最终执行者等多重角色。

并没有像西方市场经济发达国家有独立于各利益集团之外的具有更高权力的部门进行统一的领导。

加之由于我国长期实行计划经济所造成的特有国情，就会出现各个部门内部以及各个部门之间的利益冲突。

另外每个部门只分管食品从生产、交易到最终进入公众口中的一段，以期达到各个部门的职能衔接保证食品安全的最初制度设计理念。

但这样就形成了“多头分散，齐抓共管”和“多头有责，无人负责”的局面，严重影响了监督执法的权威性。

职责不清、政出多门、相互矛盾、管理重叠和管理缺位的现象十分突出。

这种情况常常导致管理活动的重复、法律实施的不稳定、管理活动缺乏一致性和管理盲区的出现等，还可能导致公共健康目标和贸易便利化及产业发展之间出现矛盾。

在另一个方面，各个职能机构多设立下属机构，例如，农业、卫生、质检等部门在地方存在省、市、县甚至乡镇的相关职能部门，只有新近成立的食品与药品监督管理局暂时在地方上没有相关职能部门。

这些部门与其下属的相关职能部门之间的关系总体上可以分为两种：

一种是分级管理，一种是垂直管理。

具体说来，农业、卫生、商务、环保、工商、财政等部门是实行分级管理；质检总局的商检系统属于垂直管理，而其他部门为分级管理。

法制系统较为复杂，是一种糅合二者的管理体制。

在垂直管理体制中下级相关职能部门只需向上级部门负责，而在我国的分级管理体制中则要求下级相关职能部门既要向同级政府负责，又要向上级部门负责。

下级相关职能部门既产生并植根于地方，必然是地方利益集团的一份子。

这样在相关的食品安全监管工作中，下级部门处于其自身利益需求必然维护地方利益，难免与中央、整体的利益相冲突，造成地方保护主义的泛滥，难以全面真正的贯彻落实食品安全监管工作。

2、执法过程缺乏法律规范性和连续性

目前，我国的多项法律执行过程中暴露出的最主要问题之一，就是运动式执法[3]。

食品安全监管工作，也难于幸免，很多执法活动是一阵风，日常的工作很是松懈，且难免流于形式。

并且，社会影响、辐射范围较小食品安全问题多采用压制而不是解决问题的方式来“维稳”。

这样缺乏法律规范性和连续性的执法活动就无法起到本来的震慑与解决问题的功效。

我国的食品安全监管工作多是在大的食品安全问题暴露出来，且难以压制的情况下，才由相关职能部门采取发文件，一阵风式的临时的行政性方式来解决，这样必定难以解决实质问题。

3、食品安全监管相关职能部门廉政建设不足

食品安全监管相关职能部门在我国腐败问题相当严重的今天，亦难以独善。

食品安全监管部门和企业、市场、消费者有着某些微妙的联系，如果政府的监管活动被企业所利用，以维护其已有的优势地位，抑或用以排挤其他竞争对手，抑或圈定势力范围，这样企业的寻租行为就产生了。

我国相关法制建设不健全，廉政体系问题突出，为企业的寻租行为创造了条件，同时也为政府相关职能部门的权力寻租行为创造了条件，这必然会严重影响我国的食品安全，损害政府的公信力，使政策法规的合法性合理性下降。

4、食品行业内部自我监督激励机制不足

我国政策、法律、法规对于企业的自我监督的激励机制设计不合理，最终多流于形式或被某些利益集团所利用。

在第三方认证方面，各认证单位其来源合法性、独立性多受质疑，滥用各种认证名词，没有统一标准，这样造成第三方认证没有公信力可言，实难起到其作用。

5、社会监督力量不足

社会舆论的监督主要表现在两个方面，一是社会媒体舆论的监督，一是公众舆论监督。

我国媒体的新闻自由受制于各种利益集团的牵制，再加上媒体自身的各种方面的局限，使得新闻媒体对于食品安全问题的监督远远逊于国外同行的表现。

这样在舆论上公众的知情权就被剥夺了，使本来透明度就不高的食品安全问题更加不被公众知悉。

另一方面，食品安全问题在公众方面一般的表现是长远隐形的利益侵害，少有直接侵权的发生的，即便是有直接侵权的发生其侵权损失往往也是小数额，分散的。

加之食品安全侵权问题的解决机制的局限，对于普通消费者来说，于法律内外的解决方式都难以获得应有赔偿，即便获得赔偿，其收益与支出也不成正比，往往入不敷出。

所以，广大公众对于食品安全问题的监督积极性不高，公众监督也成为空谈。

6、社会信用体系建设的缺失

在发达国家，由于经济发展水平较高和社会信用体系健全，加上法律完善，处罚严厉，几乎没有人为造假制劣的现象，食品生产企业规模较大，操作规范，食品安全监管的任务就是控制微生物污染和食品工程新技术所带来的食品安全问题。

而在我国，由于市场经济体制建立时间不长，全社会的法制观念和诚信意识不强，