以土地流转为突破口推动荷塘城乡统筹改革.docx
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以土地流转为突破口推动荷塘城乡统筹改革
以土地流转为突破口推动荷塘
城乡统筹改革
农业是安天下的产业,土地是农民最基本的生产资料。
当前,面对农村劳动力大量转移和相对禁锢的土地政策,土地这个最基本的生产资料却遭遇“两难”:
一方面是“老人农业”、粗放经营,相当部分农民对一向视为“命根子”的土地“弃之不愿、用之无心”;另一方面是土地难以顺畅流转,农业现代化、集约化、规模化经营举步维艰。
土地要素,怎样才能得到激活?
城乡统筹,突破口究竟在哪里?
创新农村土地流转制度,推进农村土地大规模流转是主要途径。
——土地流转,有力地促进了农村劳动力有效转移。
广大外出务工农民通过农村土地的转让、转包、出租、入股等诸多形式,明晰了土地承包权的用益物权,解决了农民对土地“弃之不愿、用之无心”的后顾之忧,有力地推进了农村劳动力的有效流转。
——土地和劳动的有效流动,共同助推农业产业化和规模化经营。
实践证明,土地流转既是农村经济自身发展的必然结果,也是农民变市民、实现城乡统筹发展的迫切需要。
一、荷塘区土地流转现状
全区有一乡一镇三个带村街道办事处、共39个村、477个村民小组,农村人口5.2万,耕地3.84万亩,林地8.5万亩,菜地0.9万亩。
2008年全区农业总产值为37698.9万元,农业增加值为24298.3万元,农民人均纯收入达7867.8元。
截止目前,全区土地流转面积已达16054亩,占全区农业用地的10%,其中耕地流转面积5827亩,林地流转面积8078.3亩,水面流转面积727亩,荒地流转面积1422.7亩,土地流转涉及总农户数2429户,其中蔬菜规模种植大户12个,面积达673亩,其中50亩以上大户3个。
其他蔬菜经济作物20亩以上规模种植大户5个,种植面积610亩。
全区营林大户1个,营林面积达2000亩。
二、存在的问题及原因
1、土地流转有形式但缺规模。
我区农村作为城郊地区,人多田少,在农村家庭联产承包制下,土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间存在矛盾。
2、土地流转有期盼但存顾虑。
主要表现为一些农户和部分土地承包业主对推进土地流转还存在“四怕”:
一是部份农民怕土地转包出去后,自己丧失了土地经营权,没有了生活的最低“保障线”,虽然目前部分农民外出务工有就业,但是农民工社会保障体制不健全,外出务工农民没保障,不放心,不敢长时间流转土地,甚至部分农民外出打工后,宁愿土地荒芜也不愿转包出去。
二是部分业主怕政策不稳,原来实行30年的承包制度,因时间短,想租地的不敢租,不敢流转,政府收回土地承包租赁权,不敢大胆投入。
三是部分业主怕市场前景不佳,承包无效益,不敢大规模搞开发。
四是作为城市近郊部分农民抛荒现象较多,但又怕土地流转后随着城市化加快,国家征收,自己得不到建设费、补偿费用,因而不愿意流转。
3、土地流转有市场但缺引导。
我区土地流转基本都是农民自发形成的,目前还缺乏有效的市场机制,还没有形成市场化运行的土地流转机制,缺少土地流转中介服务组织,土地流转对象与范围选择余地小,流转形式比较单一,往往出现农户有转出土地意向,却找不到合适的受让方,而需要土地的人又找不到有承包地的出让者,流转信息传播渠道不畅,影响了土地流转的发展。
4、土地流转有扩大但难稳定。
由于粮价、征地、效益等不确定因素,全区面上转包期均较短,这种情况易产生短期行为,不利于大户增加投入,作长期经营的打算,不利于土地的可持续利用,也不利于农村经济的稳定和可持续发展。
5、土地流转较随意难规范。
全区农户之间私下协商转包面积达0.3万亩,占比较大,还不包括季节性流转。
农户之间口头协商随意性较大,协议条款不齐全,双方权利义务不明确,造成不少大户不敢搞长期性、固定性的投入,粗放经营,效益低下,即使搞了投入,转包期满后已投入的固定资产处理较难,易产生矛盾。
这些问题的存在,将使流转双方的权益得不到有效保障,影响土地流转工作的顺利推进。
三、加快土地流转对策建议
按照环境引投资、投资兴产业、产业促流转、流转生财富的思路,改善投资环境,挖掘土地潜能,用土地创造财富,解决钱从哪里来的问题,做好规划设计,发展壮大产业,以产业带动就业,解决人往哪里去的问题。
按照符合城乡总体规划,依法、自愿、有偿、有序,政府引导、分类指导、市场运作、公平分配、强化监管,因地制宜、以人为本、让利于民的原则,以村或社自愿组建的股份制公司为流转主体,在明晰集体资产产权后,要完成股份制改造和股份固化到人或户;流转土地价格不得低于政府公布的当年指导价,并按照统一流转程序和办法(统一合同、管理制度)实施,区、镇、村设立集体土地流转机构,负责土地流转环节的监督检查,制定收益分配方案及监管制度。
(一)具体措施
1、城市周边地区和工业化快速扩展地区的村采取房地产开发模式
农村基础设施差,土地利用效率不高的一个重要原因是居住过于分散。
如果考虑在不改变土地性质的前提下,通过土地置换,将农村居民集中居住,至少有三大好处。
其一,有利于集中修建基础设施,改善居住环境;其二,有利于集约利用土地,提高土地利用率;其三,有利于培养农民适应城市居住习惯,为下一步的身份转变奠定基础。
用农村宅基地来换城市住房在实践中在其他地方已有先例,可以按照“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点要求,拿出原农村宅基地的20%左右,集中兴建新型农村社区,可以腾出80%左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地,用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。
根据我区情况,宅基地换房要达到四个目的:
一要保证农村居民住房面积达到城市居民平均水平,二要尽量使农民不花钱就能住上标准较高小区房,三要调动镇村的积极性,四要保证更多的土地用于城市开发建设。
可考虑将原农村宅基地的30%左右集中兴建农村社区,农民只需交出宅基地不花钱直接入住,按4的容积率计算,即使全部农民都愿进入,都能保证人均住房面积近30平方米,达到目前城市居民住房面积水平。
授权镇村进行农村社区的建设,并另给镇村40%左右的土地开发量,并尽量减免土地出让金,保证资金能够平衡。
其余30%左右的土地,由政府收回用于开发建设。
我们可以计算一下,新建住宅成本价每平方米约900元,只要开发商品房价格达到1800元,则农民不花钱,资金也能够平衡且有一定利润,镇村还能得到一定收入,增强基层经济实力。
这里要强调,农民以宅基地换小区房一定要自愿。
如不要现房,也可直接由政府给予宅基地及农房的补偿,宅基地由政府收回。
2、城郊地区的村采取土地集约、规模经营发展都市农业模式
虽然我区城市化进程不断加快,城市规模不断扩大,但农业、农村还将在一定时间内存在。
即使农村人口全部城市化,仍然会有部分土地只能发展农业。
因此,考虑将农业用地通过流转,进行规模经营,发展生态型、观光型、体验型都市农业。
第一,积极寻求土地流转和规模经营载体。
一是立足本地人才,大力培育各类种养大户,为土地流转和发展规模经营的提供人才载体;二是用亲情和热情回引人才,创造外出成功人士回乡兴业的条件,为土地流转和发展规模经营找到项目载体;三是将可以流转土地的区位优势、水源保证、适宜开发的项目、优惠条件等通过媒体和项目包装等方式面向社会招商,扩大土地流转和规模经营的社会载体;四是巩固和发展农企合作,依托龙头企业发展规模经营,寻求土地流转和规模经营的有效载体。
第二,“小单元、多模式”推进土地流转和规模经营。
在坚持“依法、自愿、有偿”的原则下,对土地流转采取“多模式”的方法推进;在流转的土地一时不具备较大规模集中的情况下,对流转土地的集中和规模经营可采取“小单元”(50亩左右)的方式稳步推进。
一是对“小单元”规模的土地流转和经营采取有偿转让为主的方式;二是对较大规模的土地流转和规模经营可采取租赁和入股分红为主的方式;三是对因规模经营需要而又未能流转出来的土地采取置换的方式;四是对因有意向性产业化项目而流转出来的土地在项目尚未启动前,采取大户承包的方式。
通过上述方式,达到土地流得出来、转得出去和有利于规模经营发展的目的。
第三,采取规范化促进土地流转和规模经营。
一是做到土地流转合法化,无论是采取何种方式流转土地,都必须事先经镇土地流转中心对被流转的土地是否“依法、自愿、有偿”和经营业主是否具有经营资质进行审查,然后签订流转合同,达到被流转的农户放心、经营业主安心的目的;二是做到土地流转有序化,从规模经营发展的角度谋划和实施土地流转,合理确定流转土地的区域布局和用途。
为发展产业化建设奠定用地基础。
第四,采取激励措施加快土地流转和规模经营。
一是对规模化经营的本地农户和外来投资经营业主给予一定的经济补助予以扶持,对规模经营在50亩以上至100亩的,每亩补助50元、100亩以上至200亩的每亩补助100元、200亩以上的每亩补助250元,连续补贴三年以利于项目启动建设;二是对土地流转和发展规模经营好的村给予奖励,以集中成片流转和集中成片经营的规模在50亩以上的为获奖的起点单元,凡达到200亩以上的村奖1000元、300亩以上的村奖1400元、400亩以上的村奖1800元、达到500亩的村奖2000元、500亩以上的村在此基础上再适当增加奖励标准。
同时,可以结合新农村建设的相关政策,促进土地流转。
(二)、保障措施
1、加快制定覆盖全区城乡的规划。
在规划中,要将城乡作为一个整体通盘考虑,科学布局,合理定位。
要通过规划,整合农村建设用地。
对全区现有农村集体建设用地(包括宅基地、院坝用地),重新组合,进行置换。
按经济发展的快慢,配置建设用地。
2、加大财政扶持力度。
要根据本区的条件和产业发展、规模经营的重点,建立扶持机制。
每年在有关土地收入中安排一定额度,用于鼓励流转农村土地、壮大规模经营主体、培育重点产业和发展龙头企业。
3、进一步优化基础设施条件。
要进一步加大水利、交通、能源和土地开发整理建设力度,增加对农业基础设施的投入,对已形成规模经营的地方,要优先立项,不断改善和优化基础设施条件。
4、努力完善社会保障。
积极探索建立有效的农村社会保障机制。
加快开展农村养老保险制度的改革试点,稳步推进,逐步扩大参保覆盖的范围。
对迁入城镇定居,有稳定职业和固定住所的农民,开展农民以土地承包权换城镇社会保障方面的探索,促进农村规模经营发展和农村人口向城镇有序转移。
5、完善服务体系和加强规范管理。
尽快建立区、镇的土地承包和流转信息系统,构建完善的流转信息网络。
农业部门要承担起土地流转指导、服务、管理的职责,进一步做好纠纷调处和仲裁工作。
镇农业服务中心要增挂农村土地流转服务中心牌子,在现有工作人员中调剂解决工作力量,有条件的村也可设立服务站,切实做好对农民和各规模经营主体的服务工作。
区和镇两级要建立农村土地流转登记管理制度。
鼓励和支持社会中介组织参与农村土地流转服务。
社会中介服务组织和经纪人参与农村土地流转服务的,参照有关政策予以支持。
要加强对土地流转的规范管理。
以委托方式流转的,应由承包方出具土地流转委托书。
达成流转意向,进行流转时,应按照全市统一制订的流转合同规范文本签订书面流转合同,明确流转双方的权利、义务和违约责任等。
工作中要注重对法律、政策的把握,尊重农民的意愿,防止侵犯农民的合法权益。
目前荷塘区仙庾岭一带已有一定流转基础,仙庾农家休闲也已打响品牌,可以在该地区先行试点,目前我区已计划在该地区实施“荷塘月色“项目,推进土地流转健康快速展开。
该项目选址在仙庾镇仙庾村、香草塘村、黄陂田村、董家冲村、蝶屏村,明照乡青草坝村和茶园村,涉及两个乡镇、七个自然村,总人口8682人,户数2234户,劳动力4766人,耕地5542亩,林地6070亩,总占地面积约23.83平方公里。
基本在茶马线、S211线和董仙路这一环道沿线,紧邻上瑞高速,交通十分便利。
区域内有仙庾新农村建设示范村,农家休闲、花卉种植,黄陂田村特色养殖(与正大公司合作的养鸡基地),蝶屏村的花木种植基地等特色农业产业优势。
根据初步测算,从仙庾村村部沿董仙路上S211至分路口,沿茶马线回到仙庾村部为15公里,沿线村民房屋约400栋。
涉及七个村的基本情况
单位:
户、人、亩
单位
农户数
人口数
劳动力
耕地面积
林地面积
区域面积
(平方公里)
董家冲村
221
883
485
499
450
1.55
黄陂田村
293
1234
810
851
550
3.65
香草塘村
206
840
316
462
2000
3.09
仙庾村
378
1472
730
929
210
3.32
蝶屏村
435
1734
845
1266
2200
3.99
茶园村
459
1610
980
1015
560
3.57
青草坝村
242
909
600
520
100
4.66
合计
我区目前已在做的工作
一是正在制定一套操作性强的详细规划方案。
请有农业观光休闲专业经验的设计团队进行详细的摸底调查,做出符合我区实际情况,独具特色,操作性强的高品位的详细规划方案,且在实施过程中严格按规划操作。
二是正在创造一个好的项目运行机制
按照“政府主导、社会参与、多元投入、市场运作”的原则,充分调动企业和农户的积极性、创造性,鼓励各类资本广泛参与“荷塘月色”项目的打造,政府在基础设施、宣传、包装筹划、规划设计、社会保障、农民就业培训等方面进行全方位的投入。
在财政、税收、信贷上向该区域倾斜,其次是吸引社会资金介入,按照政府合作经营,先行投入再溢价退出的方式,引进大企业入驻,第三是集体资产参与,村集体通过将集体土地、山塘、山地、坡地等资产出租,按照“三个不变”的原则(土地利用总体规划不变,农村集体土地使用性质不变,农民集体土地承包权不变)规范土地整理,充分挖掘土地整理的内涵和潜力,对农村建设用地和非耕地资源进行有效整合,通过拆院并院,宅基地整理,集中修建农民新居,实现土地集中经营的规模利用。
三是正在计划组建一个好的项目建设团队
因该项目是一项涉及方方面面复杂的系统工程,应举全区乃至全市之力强力推进,在争取省、市的大力支持的前提下,建议重新调整行政区划,将该区域内的七个自然村从现乡、镇中剥离出来,成立管委会或相应的组织领导管理机构,由具备专业知识、团结、务实、敬业精神强的人员组成强有力的工作团队,来经营和打造“荷塘月色”项目,使之真正形成品牌。
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