水行政执法文书制作与归档.docx
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水行政执法文书制作与归档
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水行政执法文书制作与归档
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水行政执法文书制作与归档
一、水行政执法文书的概念、特点及作用
(一)概念
在讲水行政执法文书之前,我先向大家介绍一下法律文书的概念。
法律文书是指一切在法律上有效的或具有法律意义的文件、文书、公文的总称。
法律文书包括规范性法律文书和非规范性法律文书。
规范性法律文书是由国家机关制定的,要求人们普遍遵守的行为准则的文书,它是法律规范的表现形式,具有普遍约束力,它包括宪法、法律、法规,其中包括国家立法、地方立法。
所谓非规范性法律文书是指国家司法、行政等机关在其职权范围内制作的有关办理刑事、民事、经济纠纷等案件和非诉讼事件的各种文书。
它不是普遍的行为规范,而仅是对某一案件所涉及的当事人的法律规范,因而只对特定的案件当事人有效,是一种法律事实,是适用法律的结果。
非规范性法律文书按其性质可分:
一是由公民、法人或其他组织制作的,用于向特定国家机关提出特定请求的法律文书,比如行政许可申请书。
二是国家行政机关在其职权范围内制作的,对特定的人和事具有法律约束力,属于公文性质的文书,如行政处罚决定书。
水行政执法文书是水行政执法主体应用水法律、法规和规范性文件,处理水事违法案件过程中制作的具有法律效力或法律意义的文书。
它包涵以下几层含义:
一是水行政执法文书的制作主体是水行政主体。
这里的水行政主体不仅仅是指各级水行政主管部门,还包括法律、法规授权的组织,例如流域机构、我们厅属管理单位。
二是执法文书的适用范围是在具体的水行政执法活动中。
这里的水行政执法活动范围很广,既包括行政处罚,又包括行政许可、行政强制、行政征收、行政给付、行政确认等。
三是水行政执法文书的制作遵循国家法律法规规定的文书格式和要求;这方面《行政处罚法》专门对行政处罚文书有规定。
四是水行政执法文书必须具有法律效力或法律意义。
法律效力和法律意义是两个不同的概念。
具有法律效力,一定具有法律意义;反之,只具有法律意义,却并不一定具有法律效力。
如行政处罚决定书,具有法律效力,亦即具有法律意义上的约束力,受国家法律规范强制性作用的指引;而听证申请书,送达回证等等,则只具有一定法律意义即提出或证明某种要求的法律意义。
(二)分类
1、按用途分为内部文书和外部文书。
内部文书是指在水行政执法活动过程中执法机关制作的在行政机关内部运转的书面文件,如立案审批表、案件处理意见书、听证会报告书、结案报告等。
而外部文书是指水行政执法机关在具体执法活动中制作的涉及到当事人权利、义务关系或调查、取证过程中有行政机关以外的人员、组织参与的文书,如询问笔录、行政处罚决定书、勘验检查笔录等。
2、按形式可分为填空式文书、表格式文书、笔录式文书和文字叙述式文书。
2006年省水政监察总队制定了《全省水行政执法文书样式》,一共规定了9类42种水行政执法文书,其形式主要有:
填空式文书、表格式文书、笔录式文书和文字叙述式文书。
填空式执法文书是事先就印制好的文书,只将空白处根据实际情况填写而成,包括表格式文书,主要形式就是填空,如行政处罚(当场)决定书、立案审批表、抽样取证凭证、鉴定意见书、证据登记保存清单、案件处理意见书、违法行为处理通知书、行政处罚听证会通知书、行政处罚听证会报告书、处罚文书送达回证、行政处罚结案报告、案件移送函、强制执行申请书等。
文字叙述式文书,又称书写式执法文书主要是以有叙有议为内容的文书,主要有普通程序中适用的行政处罚决定书,执法机关制作的行罚决定书,要根据规定的格式,拟出文稿后,由执法机关负责人审核后,经过打印校对而成。
目前,我们正在全省水利系统全面推行说理式水行政处罚决定书,对文字的叙述提出了更高的要求。
笔录式执法文书事先只印笔录头部,其余均为横格,使用时只记录问答内容,如询问笔录、勘验检查笔录。
3、按性质可分为行政处罚文书、行政许可文书等。
今天我们主要是探讨行政处罚文书,对行政许可证明文书等涉及较少。
(三)特点
1、制作程序合法。
即必须按法律法规规定的文种、时限、步骤、方法等要求来制作。
如《水行政处罚实施办法》第三十一条规定:
“水行政处罚机关在作出水行政处罚决定之前,应当口头或者书面告知当事人给予水行政处罚的事实、理由、依据和拟作出的水行政处罚决定,并告知当事人依法享有的权利。
当事人有权进行陈述和申辩。
水行政处罚机关应当充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。
”按照这条规定,制作《水行政处罚事先告知书》是为了告诉当事人的权利,否则,程序不合法,当事人可以申请撤销处罚决定。
再比如《行政处罚法》第42条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。
2、内容体现法律规定。
水行政执法文书内容所反映和体现的是国家法律法规规定,具体地体现实体法律规范所确定的权利义务关系和程序法律规范所规定的行为人享有权利、履行义务的方式、方法、步骤等。
行政处罚决定书是根据行政相对人的违法事实、违法情节、社会危害性,并具体地适用相关法律、法规规定,处以行政制裁的具体法律适用过程。
因此,执法文书是形式,是外壳,法律规范才是内容,是内核。
3、执法文书形式规范化。
水行政执法文书是一种高度程式化的书面文件,其形式结构、内容要素都要有严格要求。
一是结构固定。
每种执法文书的结构都分为首部、正文、尾部等三个部分,对每一部分都有各自的要求。
首部一般应写明以下内容:
水行政执法机关名称、执法文书种类名称、文书编号、当事人的身份事项等等;正文主要包括案件事实、理由和处理结果;尾部一般应由水行政执法机关及其工作人员署名、盖章、文书制作的时间等。
有的执法文书还有附项,如鉴定意见、行政处罚结案报告。
有的执法文书尽管在形式上没有严格地划分为以上三个部分,但其具体内容仍与上述三部分内容存在内在联系,如水行政处罚基本文书格式皆以表格形式存在,有的文书就很难区分首部、正文、尾部,因为整个文书都是一张简明的、内容固定的表格,但是每一部分所要填写的具体事项,虽有繁简,仍可归类于上述三个部分。
二是事项固定。
不同种类的执法文书具体事项有不同的规定和要求,并且固定不变,甚至有的事项的每一个要素数量不能任意增减,顺序不能随意颠倒。
例如,当事人的身份事项一栏,对自然人,一般要求写明姓名、性别、年龄、民族、籍贯、职业、住址;对法人或其他组织,则要求写明单位名称、法定代表人或单位负责人、住址等事项。
三是用语固定。
如行政处罚决定书中交待救济权利,均书写为“如不服本处罚决定的,可在接到本决定书之日起六十日内向上级主管部门或者同级人民政府申请复议;也可在接到本决定书之日起三个月内直接向人民法院提起行政诉讼当事人逾期不申请复议或起诉,也不履行义务的,本机关将申请人民法院强制执行或依法强制执行。
4、语言表达力求准确。
执法文书在语言文字的运用上,必须严格要求,不能模棱两可,似是而非,任意夸大或缩小事实真相。
它要求用词准确、精炼、言简意赅、通俗易懂,不能用方言土语俚语,不用冷僻古奥难懂词语,不得随意简化汉字,不得有错别字;遣词造句要规范,句子结构完整,不得随意简省;文风鲜明朴实,平易严肃;专业术语准确、完整;标点正确等等。
5、具有法律上的确定力。
执法文书一经制作完毕并送达到当事人,非经法定程序不得变更或撤销。
执法文书是行政机关具体适用法律的书面表现形式,一旦发生法律效力,就不得以其他文书代替,其执行就具有国家强制力为保证。
如果要改变或撤销,只能由依照法定程序进行,任何机关、团体或个人都无权擅自予以认定和变更或撤销它。
目前,可以变更、撤销具体行为的,一是行政复议,二是行政诉讼。
(四)作用
水行政执法文书的根本作用在于保证法律、法规的具体实施。
执法人员必须按照规定的程序、方式、步骤和格式等要求来制作执法文书,准确无误地适用法律、法规,将法律、法规的规定切实地得以实现。
1、执法文书是实施法律的重要手段。
行政机关或法律法规授权的组织通过在具体的行政执法活动中,依法制作相应的执法文书,把法律规定适用于具体案件,是具体实施法律。
执法文书是具体实施法律不可或缺的工具。
例如,水行政处罚决定书具体地反映水资源、防洪等管理法规规定,确认行政相对人的违法性行为,制裁违法行为,维护正常水事管理秩序。
强制执行申请书就是执法机关申请人民法院实施国家强制力,保证具有法律效力的行政执法决定得以实现。
2、执法文书是办案活动的记录和凭证。
执法人员在办理各种具体案件中,每一个步骤或环节都要制作相应的执法文书,如实地记录办案活动。
可以这样认为,执法文书是执法活动的一步一个脚印,不可缺少。
例如,适用一般程序的水行政处罚案件从立案、调查取证、听证、决定处罚到决定、执行,每一个环节都有相应的执法文书。
它既是对本阶段执法活动的忠实纪录,又是进行下一步执法活动的文字依据和前提条件。
3、执法文书是考察执法人员素质的重要尺度。
执法文书可以反映执法人员办案质量的优劣,而办案质量又是执法人员素质的真实反映。
办案质量如何,是执法人员素质的综合反映。
执法人员的素质包括法律知识、专业知识、道德品质、文化修养等方面。
执法文书的质量问题绝不仅是一个语言文字水平问题,而是反映执法人员水平高低的问题。
4、执法文书是法制宣传教育的生动教材。
行政执法机关及其工作人员的具体执法活动,在法制宣传教育方面的作用,比任何法学课本或普法读物都要大,而其制作的执法文书就是这种生动活泼的法制宣传教育的活教材,它具体生动,使人印象深刻。
5、执法文书是国家的重要档案。
水行政执法文书是反映社会的一面镜子,是反映水事活动关系的一面镜子,它真实地反映了当时的各种社会关系、国家政策法律执行情况等。
执法文书应作为重要档案保存。
同时,执法文书所确立的典型案例,对今后同类案件的处理具有一定的参照价值,在一定程度上带有判例法的作用。
二、水行政执法文书制作
(一)基本原则
1、态度严谨。
执法文书是具体运用法律处理违法案件的重要工具,制作执法文书必须持十分严肃认真的态度。
2、实事求是。
在执法文书中案件事实必须忠于事实真相,以客观事实为依据,坚持实事求是的精神。
也就是以事实为依据的原则。
3、遵从法律。
制作执法文书必须符合程序法规定,按照程序法要求的时限、步骤、方式、方法和规定的内容制作。
执法文书中涉及案件实体内容的,必须严格遵守实体法规定,准确引用法律条文。
4、讲求效率。
法律对执法机关立案审查、调查取证、处罚决定、处罚决定的执行、文书送达等行政执法行为有明确时限规定。
这也是执法机关制作执法文书的时限要求。
5、文书规范化。
执法文书从文书的纸张、格式、事项、内容、文字表达、签名等都必须遵循统一严格的规范。
(二)基本要求
1、格式统一。
省厅2006年制定的9类42种基本文书格式中,绝大部分是程式化的表格文书,有较为固定化的格式,制作执法文书时,必须按要求填写。
以一般程序中适用的行政处罚决定书为例,执法文书的结构一般可划分为首部、正文、尾部三部分。
列表如下:
首部:
制作机关、文书名称、编号、当事人的身份事项、案由、案件来源等;正文:
案件事实、处罚理由及处罚依据、处罚决定;尾部:
交代有关事项、处罚机关印章、日期、附注说明事项。
下面,我在讲如何推行说理式执法文书时作具体说明。
2、思想明确。
制作执法文书必须有明确的目的,中心思想是解决执法活动中某一具体问题的根据和意见。
首先,中心思想必须统领一份执法文书的全文,成为一份执法文书的灵魂。
例如制作河道管理范围内违法行为处理意见书,制作的目的在于对违反河道、水利工程监督管理的行政相对人予以处罚,其中心思想就是以行政相对人构成违法行为的事实、证据,用《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》以及《江苏省水利工程管理条例》及其他有关规定加以衡量,提出明确的处理意见,报处罚机关负责人审核,并做出最后决定。
这样制作执法文书的目的和具体的处理意见,就成为统领全文的中心思想。
其次中心思想必须正确,要保证做到正确,就必须保证使执法活动按照正确的指导原则进行,若执法活动本身不是依法正确进行的,则执法文书的中心思想就不可能正确。
再次,中心思想必须集中。
执法文书都有明确的、单一制作目的,执法活动处在什么阶段就要求制作什么文书,这是由执法文书是为了解决执法活动中的具体问题而制作的特点决定的。
而一份执法文书的中心思想,实际上是解决问题的具体意见,自然更必须鲜明突出,观点集中。
3、材料准确。
在制作执法文书中,案件涉及到的事实比较复杂,选材时要严格把握。
一是所选材料必须客观真实。
这就需要我们调查取证做到及时、客观、全面、深入细致。
收集证据的工作做的越及时,就越能反映当时的真实情况,取得的证据也比较确实、充分。
若贻误时机,证据已发生破坏或毁灭,不能或至少不能准确证明案件的事实性。
必须到发案地和其它有关场所深入细致调查。
对每一案件必须做好物证的取证和笔录的调查。
笔录要做到环环相扣,时间、人物、地点、数量、资质、验收记录、合法票据、委托人等一个也不能少。
二是必须紧紧围绕执法文书的中心思想去选择材料。
案件的事实材料在制作执法文书时不能一一罗列,应该有所取舍。
取舍的标准是足以说明和论证执法文书的中心思想。
三是所选择的材料必须能说明问题的性质,是经过查证属实的、具体的事实材料,对那些尚未查证属实只有口供和笼统抽象的事实材料,在制作执法文书时不能用。
4、叙事清楚。
一要写清事实要素,包括实施违法行为的时间、地点、目的、动机、情节、手段、危害后果、证据及调查取证过程中的态度或辩解。
二要写清关键情节,即决定或影响案件定性的情节。
三要写清主要证据,特别是足以证明事实的证据。
5、说理充分。
执法文书中的理由包括认定事实的理由和适用法律的理由两个组成部分。
对事实的认定要以证据支撑。
分析理由要有针对性。
适用法律要准确,法律规定是执法文书中阐明理由和做出处理决定的准绳,在说明部分必须准确适用法律规范。
引证法律条文力求明确具体。
若法律条文分款分项,则应有针对性地引用某条某款某项,应尽可能将法律条文的原文引出或写出原条文第*条第*款第*项,以达到表意完整、阐述有力的目的。
一般先引法律规定,再引法规规定,最后引规章规定;先引定性规定,再引处罚性规定。
执法文书要前后一致,首尾照应。
6、文字简洁。
执法文书说明性文字比较多,如水事违法行为现场勘验检查笔录,关于勘验检查过程和勘验检查内容的说明,水行政处罚决定书中对处理决定的说明等。
但应力求文字简洁。
7、技术要领。
包括:
一是纸张规格要整齐划一。
目前,水行政执法文书格式由省厅统一制发。
也有的地方,参照了当地政府法制部门的格式,但是在一个省级行政区域内,水行政执法文书是统一纸张印制规格。
要与现行公文管理的规定相一致。
二是印章要合乎规范。
加盖印章是制作执法文书最后的法定程序。
执法机关的印章加盖在执法机关名称和发文日期之上,即所谓的“骑年盖月、朱在墨上”。
三是数字书写要统一。
执法文书中的数字书写,应“综合文编号,统计表、计划表、序号专用术语和其他必须用阿拉伯数码者外,一般用汉字书写”。
执法文书中,量词使用也比较多,应尽量使用普通话中的量词,避免方言土话。
如拖拉机的量词,在普通话中用“台”,若在执法文书中使用“部、挂、辆”等,就不规范了,应尽力避免。
四是认真校对,防止任何疏漏出现。
(三)语言规范
执法文书是执法机关依照法律法规规定对违反行政管理秩序的相对人做出的给予行政制裁或查明某项事情的书面文件,对其语言文字要求比较高,应做到准确确切,语义单一;既符合法律规定,又符合语言规律;语句既要完整规范,又要转折自然,文义连续;修辞妥贴;语言庄重、言简意赅;章法多样、逻辑严密。
简述如下:
1、语言准确。
一是语义要单一,排除任何易生歧义的语言文字。
在执法文书中,绝对排斥“大概”、“也许”、“可能”之类的词语。
二是专业术语要确切,力戒生造。
三是称谓要恰当。
四是执法文书里的数量词要确切,避免含混不清。
在执法文书中,切忌出现“若干”、“左右”、“余”等词语,对数字的个、十、百、千、万甚至小数点后的数都要写清楚写确切;对量词要使用普通话中通用的量词,且前后要一致。
2、句式规范。
执法文书中的语言属于规范化的书面语言,语句要力求完整,凡涉及到当事人称谓的词语,尽量少用省略句式,以免混淆。
3、修辞妥帖,言简意赅。
执法文书的语言应该是言辞刚健,不尚雕饰,文意切实,事理明确,语言简要,叙事清楚。
对当事人的行为事实,只是用直接平实的语言予以陈述,不需要作全盘修饰形容。
4、推理合理,合乎逻辑。
推理是在运用概念判断的基础上,进行复杂的思维活动形式。
执法文书的语言文字形式逻辑关系密切,在制作文书中,必须正确地使用概念、判断和推理形式,做到概念准确,前后一致;判断正确,切忌武断;推理合理,合乎逻辑;来龙去脉,符合事理。
三、主要水行政执法文书制作
(一)水行政处罚(当场)决定书
本文书是根据《中华人民共和国行政处罚法》第五章第一节和《水行政处罚实施办法》第五章第一节的规定制作的。
当场行政处罚决定书是水行政处罚机关执法人员对案情简单、违法事实清楚、证据确凿的违法案件,按照简易程序依法当场作出行政处罚决定的时填写的文书。
1、行政处罚(当场)决定书适用于简易程序。
也就是说,执法人员受案后,认为该案件“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以1千元以下罚款或者警告的行政处罚的”,就可制作行政处罚(当场)决定书。
这项规定实质上就是适用行政处罚(当场)决定书的条件。
简易程序是相对一般程序而言,简化了有关程序,但并不意味着可以忽视程序。
某种意义上说,简易程序更加要注意程序。
具体来说,水政监察员在适用简易程序时应当遵守下列程序:
(1)向当事人出示执法证件;
(2)口头告知当事人违法事实、处罚理由和依据,并告知当事人依法享有陈述和申辩的权利;(3)听取当事人的陈述和申辩。
对当事人提出的事实、理由和证据进行复核(可在当场处罚决定书下方写明“已让当事人陈述和申辩”,并让当事人签名,表明履行了行政处罚事先告知程序);(4)填写预定格式、编有号码的水行政处罚决定书;(5)将水行政处罚决定书当场交当事人;(6)在五日内(在水上当场处罚,自抵岸之日起五日内)将水行政处罚决定报所属水行政处罚机关备案。
2、行政处罚(当场)决定书采用固定的表格形式。
在具体执法活动中,由水行政执法人员根据案件的情况如实填写。
填写首部应注意以下事项:
(1)文书名称为“处罚主体单位名称+行政处罚(当场)决定书”构成;
(2)文书编号由“行政区划简称+处罚机关简称+处罚种类+顺序号”组成。
如连云港市水利局制作的水违法案件行政处罚(当场)决定书,其文编号即可编写为“连水罚字(1998)1号”。
在编制文书编号时,要注意两个问题:
一是一件案件只有一个文书编号;二是行政处罚(当场)决定书一式三联。
其用途分别是:
第一联由执法人员在做出当场处罚决定之日起或水上作业的,自水行政执法人员从抵岸之日起二日内交其所属处罚机关备案;第二联当场交给当事人;第三联交银行作为委托收款凭据。
(3)当事人的基本情况要填写清楚,便于执行。
正文填写应符合以下要求:
(1)时间、地点是指违法行为发生的时间和违法行为实施发生的地点;
(2)基本事实主要是指执法人员查明的,有证据证明的违法事实,对违法行为的经过、后果、手段、方式、方法的叙述要简明扼要。
抓住能决定案件性质的事实写清楚;
(3)处罚内容要具体、明确、清楚。
最好列举填写;罚款数额一方面要符合简易程序确定的限额,另一方面数字书写要规范;
(4)处罚依据包括证据和法律依据两部分。
法律依据,列明法律规定具体条款,不必列清条款内容。
尾部填写要注意:
(1)处罚机关印章可事先由机关盖好,因为当场处罚程序比较简便,印章就不必开完再加盖;
(2)告知事项包括:
告知违法当事人立即或在限定日期内纠正违法行为;若不是当场收缴罚款的,告诉当事人到指定银行缴纳罚款;告知当事人不履行义务将承担的法律责任;告知当事人享有的救济权利和途径;
(3)对符合当场收缴罚款的,应当场收缴,并在附注栏上括孤内打“”。
执法人员收缴的罚款,应当自收缴罚款之日起2日内交到其所属的处罚机关。
告知事项:
1、当事人应对违法行为立即或在日内予以纠正;
2、当事人必须在收到处罚决定书之日起15日内持本决定书第二联到银行缴纳罚款,逾期每日按罚款数额的3%加处罚款;
3、当事人逾期不按规定缴纳罚款的,本机关将申请人民法院强制执行或依法强制执行;
4、对本处罚决定不服的,可以在收到本处罚决定书之日起60日内申请行政复议或者90日内向人民法院提起诉讼。
备注:
是否当场执行
(二)水事案件立案呈批表
1、制作依据
《水行政处罚实施办法》第二十四条。
2、文书性质
(1)内部文书;
(2)要式文书;(3)表格式文书;(4)立案类文书
3、适用范围
立案审批表是水政监察机构对已具备立案条件的,拟作出立案决定前,呈请本机关领导审批的内部文书。
除依法可以当场作出水行政处罚决定的以外,公民、法人或者其他组织有符合下列条件的违法行为的,水行政处罚机关应当立案查处:
(1)具有违反水法规事实的;
(2)依照法律、法规、规章的规定应当给予水行政处罚的;(3)属水行政处罚机关管辖的;(4)违法行为未超过追究时效的。
4、制作要求
(1)文书编号由各水行政处罚机关统一编号,格式为:
行政区划(法规授权的管理单位)简称+处罚机关简称+文书类别+〔年份〕+序号,如苏水立〔2006〕1号。
(2)案件来源应当按照检查发现、群众举报、上级交办、有关部门移送、媒体曝光、违法行为人主动交待等情况据实填写。
如是举报案件,应当写明举报人姓名和联系方式。
如果上级交办的,应写明交办部门的名称和时间。
如果是有关部门移送的,应写明移送部门名称和移送时间。
如果是媒体曝光的应写明曝光媒体的名称和刊发时间及版面。
(3)案发地点填写违法行为发生地,包括违法行为预备地、经过地、实施地和危害结果发生地。
(4)当事人情况应按下列要求填写:
1)要根据案件情况确定是“个人”或者“单位”,“个人”、“单位”两栏不能同时填写;2)当事人为个人的,姓名应填写身份证或户口簿上的姓名,住址应填写常住地址或居住地址,年龄应以公历周岁为准;3)当事人为法人或其他组织的,填写的单位名称、法定代表人(负责人)、住所等事项应于工商登记注册信息一致;4)在同一份案件卷宗中,当事人姓名或名称在前后应一致,如在以后的调查中发现有不一致的,应在相关文书中加以说明。
(5)案情简介及立案依据应写明立案的事实根据和法律依据。
因为是案情简介,所以违法事实只要摘要叙述即可。
本栏如不够填写的可增加附页,并在此加以说明。
(6)执法机构负责人审核意见由执法机构负责人审核签署是否拟同意立案的意见。
拟同意立案的,应同时明确两名以上承办人员;拟不同意的,应写明“拟不予立案”。
(7)执法机关负责人审批意见由执法机关主管或者分管领导签署是否同意立案的意见,并加盖执法机关印章。
如果机关负责人将立案审批权授权给执法机构负责人的,可以由机构负责人直接予以审批,并加盖执法机关印章。
(8)备注填写本表附件名称,如举报信、现场图片证据等。
5、注意事项
(1)水行政处罚机关立案的基本条件:
一是有违法事实存在;二是对该违法和行为依法应当追究责任。
因此,处罚机关在立案前对违法
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