中国失地农民权益保护及若干政策建议.docx
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中国失地农民权益保护及若干政策建议
中国失地农民权益保护及若干政策建议
2010年12月28日15:
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国务院发展研究中心课题组
【内容提要】随着工业化与城镇化的快速推进,伴随着农地转为非农建设用地,产生大量的失地农民。
对北京市朝阳区、江苏省苏州市吴中区、山东省滕州市、四川省双流县的实地调查表明,失地农民问题是城镇化进程中一个综合性问题,是城乡二元结构深层次矛盾的反映。
解决好失地农民问题,不仅要切实贯彻落实好现行有关征地管理及补偿的政策,而且要加快征地制度改革,多渠道促进失地农民就业,完善失地农民社会保障制度,使失地农民的长远生计有保障。
【关键词】失地农民/补偿安置/社会保障/征地制度
为深入研究征地制度改革与失地农民权利保护问题,对北京市朝阳区、江苏省苏州市吴中区、山东省滕州市、四川省双流县进行了实地调查。
调查涉及13个乡镇、39个村庄。
样本选取参考了乡镇和村庄的经济实力、距离城区的远近、经济发展类型以及征地时间和规模等因素。
课题组在每个村庄抽取了20~30个农户进行问卷式独立访谈,共获得1106户有效问卷。
总体上看,被调查农户兼顾了好中差三个档次,具有较好的代表性。
一、主要判断
通过调研和比较分析,形成了以下主要判断:
(一)土地征占规模大,失地农民数量多
调查的四个县、市、区都经历了显著的城市扩张和工业增长,以及出现过频繁的征地现象。
它们被选择为调查对象,部分原因也是为了观察不同经济社会特征下征地方式和程度所呈现的差异。
1.江苏省苏州市吴中区基本情况。
2001年吴中区由原苏州市吴县市分设而成,当时吴县市一分为二(吴中区和项城区)。
伴随着吴中区的建设和发展,用地需求大幅增长。
2001-2003年间,用地指标基本上不受控制。
2001年用地征用量不到200公顷,2002、2003年土地征用量都超过666公顷。
2004年国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》,该区建设用地指标锐减,用地指标只有133公顷,2004年、2005年实际每年征地415公顷和333公顷①。
2001-2005年在征地高峰期,吴中区征地面积2740公顷,其中耕地2233公顷,占征地总面积的81.5%。
在早期,企业引入后,征用耕地建设厂房。
随着产业聚集、经济发展,征用土地采取“筑巢引凤”的模式。
即在招商引资前,地方政府获取土地、制定土地利用规划、建立基础设施、建设厂房的雏形。
大规模的农地征用,客观上形成了大量的失地农民,而且多数是全失地农民。
据初步统计,截至2005年底,该区38万农民中失地农民占18万人,占全部农民将近一半。
在这18万失地农民中,其中有2万是国家由于高速公路两边绿化带(20~50米)建设租用集体土地造成的农民失地。
被调查农户在征地后98.52%完全失去了土地。
2.四川省双流县基本情况。
双流县是成都市辖的近郊县,工业发展和城市扩张带来的基础设施、工商业、房地产占地数量大、覆盖面宽,失地农民数量多。
在1996到2005的10年间,双流县共征用土地3092公顷,年均征用土地309公顷。
其中,征用的耕地占征地总面积的71%。
双流县失地农民总量累计约为9万人,占农业人口比重接近10%。
在所调查的10个村庄中,9个村庄土地自2000年后被征用,其中72%的农户完全失地,只有28%的农户保留了数量有限的农地。
失地农户的调查显示,户均被征土地达到0.18公顷,占户均全部耕地面积的比重达到85%。
不难看出,双流县失地农民总体上属于重度失地状态,大多数失地农民在基本生活方面已丧失对耕地产出的依赖性。
3.山东省滕州市基本情况。
近年来,滕州市工业化超常规发展,城镇化快速推进,土地征用规模较大,形成了一定规模的失地农民。
1998年以来在非农业建设占地面积中,通过征用程序把集体土地变为国有土地的比重为24.7%,非农业建设用地未经国家征用而由集体土地直接进入建设用地市场的比重高达75.3%。
如果以占地低于0.013公顷作为失地农民的界限,则滕州失地农民10732人,占农业人口比重为0.83%。
如果考虑整个农用地转为非农用产生的失地农民数量,形成的失地农民规模较大,达44179万人,占农业人口比重为3.4%。
滕州完全失地的农户比前两个调研地点要低,调查的295个农户中,目前仅有7%的农户全失地,46%的农户仍拥有多于0.06公顷的耕地。
4.北京市朝阳区基本情况。
朝阳区属于北京市城市总体规划的城区,也是北京市人口最多、面积最大的近郊区。
全区常住总人口280.2万人,其中农村居住人口58.5万人,包括农村户籍人口15.5万人。
朝阳区在许多方面不同于上述三个地区。
大多数村庄土地没有承包到户经营,而是由村集体统一经营和使用。
征地活动不与个人进行交涉,对于农户来讲,某一次征地并不对其构成直接影响,征地后只是名义人均土地面积减少。
朝阳区市政工程设施建设和公益性用地比重大,与一般新兴城市的扩张差异较大。
近年来,各项重点工程和绿化隔离地区建设在朝阳区紧锣密鼓地进行,征用土地面积增长较快,造成的失地农民规模较大。
在征地高峰的1995-2005年,共征(占)各类土地8866公顷,各类市政工程征(占)地导致的“农转居人员”(指征地后转为非农业户口的人员)6.75万人,“农转工人员”(指征地后转为非农业户口,年龄在劳动年龄阶段的人员)3.98万人,如加上各种隐形征占地(如绿化隔离带占地等),失地农民规模达30多万人。
从四个调研点看,剔除北京市朝阳区未确地到户的家庭,在1106个调查农户中,原有地的共有954个农户。
这些家庭征地前户均耕地规模达0.2公顷,征地后户均耕地规模为0.05公顷,征地后,55%的农户家庭完全失去了土地,根据普遍采用的人均耕地0.013公顷的标准计算,70%的家庭属于失地农户。
(二)土地征用补偿标准低,失地农民分享土地增值收益难
土地征用中的收益分配主要包括征用环节的征地补偿费和土地增值收益分配两个部分。
其中,土地增值收益既包括土地取得环节政府收取的税费,也包括土地出让环节政府收取的土地出让金或土地使用费。
从调查的情况看,目前农民的土地收益只发生在征地环节的补偿,土地出让环节的增值收益与被征地农民没有直接关系。
1.征地补偿标准偏低
《土地管理法》规定的土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的,而与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关。
根据最新的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》,标准最高的一类地区耕地前3年平均年产值的最低标准为120元/公顷,而最低的四类地区才80元/公顷。
这与土地征用后被作为工业、商业或房地产业产生的收益(租金)形成了强烈的反差。
以吴中区工业标准厂房为例,每公顷土地的年租金为0.3万元~0.6万元。
现行法律规定征收土地按土地的原用途进行补偿,而在近郊,这种按照征用土地原用途的方法进行补偿并不合理。
如东四环路在朝阳区域内全长100多公里,征地时只给农民0.3万元/公顷的土地补偿费。
但实际上,该区传统的农业用地很少,观光农业也不到1%,所以按照土地年产值计算土地价值,大大低估了土地价值,该区的土地租金实际高达2.6万元/公顷。
各种征地土地补偿标准不一致,存在相对差异。
如有的工程由于征占地主体和用地性质不同,征地补偿价格区别很大,尤其是政府征地和开发商征地,基础设施项目征地和开发项目征地,同地不同价,即使是相邻的同等地块的补偿却出现了偏差。
例如,该区某相邻地块,政府征地1.06万元/公顷,开发商征地10.6万元/公顷,每公顷补偿费相差9.54万元。
征地补偿标准完全与土地市场价格脱节,显然极不合理。
据调查,征地补偿费不足以维持农民的现实生活和长远生计。
失地农民得到的土地补偿费、劳动力安置补助费一般只够维持6~7年的基本生活。
如果是公益性占地,补偿标准更低,一般只够3~5年的生活费。
农民失去土地也就失去了稳定的收入来源和长远的生活保障,而土地征用补偿并不能实现对土地功能的替代。
至于对整个征地补偿的满意程度,只有略低于一半的农民认为补偿结果是公正的,其余的则认为是不公正的或者不予评论。
2.失地农民难以分享土地增值收益
政府在土地征用过程中获得了巨额的收益。
2001-2005年,吴中区地方财政一般预算收入为60.96亿元,而土地出让金总额高达56.43亿元。
其中,2003年和2004年地方一般预算收入为13.6亿和13.7亿元,土地出让收益分别为13.69亿和32.7亿元。
双流县1996-2005年土地出让收益占财政收入的比重由0.3%提高到12.8%。
滕州市2002-2005年土地出让收益与地方财政收入的比例大致在1︰2.2左右。
以吴中区为例,土地征用过程中每公顷土地上缴的税费合计约2600元②;土地出让过程中,通过拍卖出让的土地仅上缴契税、土地增值税、白蚁防治费等三项费合计就将近10万元③。
土地征用和出让两个环节的税费合计,拍卖土地上缴税费占近5年土地出让均价的比重约12%,协议出让土地上缴税费占比约为40%。
与土地转用后巨大的、长期的增值收益相比,失地农民所得到的土地补偿费分配比重还很低,农民所获得的补偿费与土地征用后的巨额增值没有直接关系。
吴中区2001-2005年土地出让金总额分配构成中,农民安置补偿费所占比重为14.05%。
如果另按拍卖土地计算,近5年当地每公顷土地拍卖价平均为7.9万元,而其中只有0.25万元/公顷转入土地基金账户,用来补偿安置失地农民,占比仅为3.2%。
土地征用平均收取的各种税费约为农民土地补偿安置费(不包含青苗及地上附着物补偿费)的1.13倍。
其中,“招拍挂”收取的各种税费为土地补偿费的2.1倍,协议出让收取的各种税费为土地补偿费的0.96倍。
(三)征地程序不够透明和公开,农民参与程度低
征地过程中是否保障了农民的权益,不仅根据征地补偿款的额度大小来判断,更重要的是需有一套合法严格的透明程序来限制各级政府的权力。
通过调查被征地者的知情权、参与权和上诉权考察征地程序是否规范。
从四个县、市、区的情况看,失地农民对征地程序的认识,大体上反映了所在地区的相对富裕程度、城镇化和工业化的程度,以及能够替代农业的其他生存方式的可获得性。
然而,受影响的失地农民认为,整个征地过程具有不透明性、信息难获取性,以及缺乏实际参与和解决问题的机制。
1.农民缺乏必要的知情权
征地前公告调查显示(表2),总体而言,只有38.1%的农户征地前看到征地公告,37.2%看到了补偿公告。
除吴中区外征地前的公告公示制度还没有形成。
在补偿款的分配阶段,634个农户认为村集体留用了部分补偿款,而其中,93.1%的农户不知道村集体掌握的补偿款的具体数额,87.1%的农户不知道村集体掌握补偿款的用途,仅有12.9%的农户表示村集体将补偿款用于修路、修水渠、村庄地下水道等公共基础设施建设。
对于征地过程中的透明度,在对“土地征用和拆迁过程中是否发生过征地款被挪用、截留等现象”问题的回答中,32.4%的被调查者认为征地程序公正,民主监督严格,不存在挪用截留现象;60.8%表示了解不多,不清楚;7.1%的被调查者有可靠事实和证据证明存在挪用、截留现象。
四个调研点中,吴中区征地程序最为公正,77.1%的农户认为不存在挪用截留补偿款的事件,双流、滕州两地超过一成农户认为征地过程中存在挪用截留现象,而持怀疑态度的高达六七成。
2.农民缺乏参与权
部分地区征地过程中没有召开村民大会,农民在决策中处于弱势;农民对征地工作人员满意度不高;强制征迁现象一定程度上存在。
在公布征地补偿方案前,22.4%的农户表示,当地政府和村委会工作人员开会并上门征求过意见;21.5%表示仅仅开会听取意见;而48.1%表示征地前没有听取意见。
四个地区对比情况见表3。
在征地过程中,32.2%的家庭积极参加相关村民(代表)大会表达意见,39.7%没有参加但委托别人投票或表达意见,3.6%没有参加也没有委托别人表达意见,19.7%表示没有召开过相关会议,4.7%参加会议没有表达意见。
四个调研点情况对比如表4。
吴中区农户基本踊跃参加会议表达意见;双流县是劳务输出大县,在外打工人员多,因此,40.9%的家庭委托别人投票或表达意见,但总体而言,65.4%的农户在会议上表达意见;在滕州市,高达45.9%的农户表示没有召开过相关会议,表达意见者仅占49.7%,农民在征地过程中的参与权受到制约;北京朝阳区不直接征用农民耕地,也不与农民进行交涉,高达81.7%表示没有召开相关会议(见表5)。
在关于村民(代表)大会的内容调查中,606个参加大会的农户提供信息,会议集中于宣传政策文件和公告征地方案,对补偿问题进行民主讨论,但农民在决策中仍处于弱势,仅有三成农户表示会议对补偿方案进行表决,对出现问题进行商讨解决。
49%的农户表示没有召开过相关会议。
由于北京市的特殊性,剔除朝阳区农户,其他三个调研点中,48.6%的农户表示,尚未与农民就征地补偿经过民主协商并达成协议,征地项目就已经开工。
在调查的39个村中,有14个村、63个农户反映当地发生过强制征迁行为。
除吴中区外,三个调研点均存在此现象。
3.农民缺乏有效的抗诉权
征地和房屋拆迁是涉及农民切身利益的大事,自然引起农民的高度关注。
调查表明,农民缺乏有效的维护权益的渠道;争取权益过程中存在压力,且难以有效解决问题;部分地区农民有上访现象。
资料显示,有18.4%的被访者努力争取过更多的征地补偿。
争取的方式主要是:
找有关部门和领导(发生频率为80.4%),有组织地阻止土地开发施工(占22.6%),也存在比较激进的方式,占2.9%,其他方式占8.3%,包括媒体、律师事务所、联名上访、会上发言、协商等途径。
可见,协商仍然是维权的首选渠道,在协商未果(或预期没用)的情况下,部分农民采取较为激进的阻止施工、暴力抗征等形式。
而通过法律途径维权的现象在目前政府主导的征地模式下基本不存在。
在作出努力后,16.8%的被调查者表示,得到有效回应,解决了问题;24.1%得到了回应,采取了一些安抚措施,但未解决问题;45.3%没有得到正面回应,未解决问题;23.2%无从解决问题,即83.3%的农户反映没有有效解决问题。
在争取自身权益的过程中,45.3%的农户表示,在表达反对意见或要求提高补偿安置标准的过程中,感受到了相关压力。
这些压力依次是:
害怕被政府处罚或制裁,占65.2%;害怕得罪人,特别是村干部,占46.7%;害怕不再享受各种优惠政策,占32.6%;害怕被打击报复,占26.1%;害怕已经得到的好处丧失,占22.8%。
四个调研点的对比如表6。
在双流、滕州两地,农民维权的现象更为普遍,而在此过程中感受的压力也更大。
更值得注意的是,除吴中区外,害怕被政府制裁和处罚成为压力的最主要来源,其次是怕得罪村干部和领导。
调查中发现,因征地引起的上访现象存在。
北京市朝阳区10.8%的农户反映本村存在上访事件,涉及5个村;吴中区3%的农户反映,涉及5个村;四川双流27.6%的农户反映,涉及全部所调查的10个村;山东滕州41.7%的农户反映,涉及9个村。
在发生上访事件较多的四川和山东,22.8%的被调查农户参与了上访维护自身权益。
近77.2%没有参加者认为,上访付出代价太大或政府消极应对不会解决问题,极少数因为相信政府或不牵涉自身利益拒绝参与上访的。
(四)失地农民家庭收入普遍提高,部分农户生活水平下降
下面对失地农民家庭收入及生活水平进行分析。
1.家庭收入来源多元化,二成以上农户收入下降
调查中,共有1044个家庭提供了征地前后收入总量、收入来源、日常支出、耐用消费品购置、生活水平等方面信息。
征地前(以征地前一年收入计)家庭年收入平均为19217.49元,人均收入为5075.4元;征地后(以2005年统计),家庭年收入平均为32351.2元,人均8544.06元。
平均计算,1044个家庭收入年增长速度达到15.8%。
总体而言,征地后家庭收入普遍提高。
家庭收入增加的家庭为770个,占被调查家庭的73.8%,收入不变的31个家庭,占3%,收入减少的243个家庭,占23.3%。
双流和滕州两地征地后家庭收入减少的接近四成。
而朝阳区征地后收入减少的相对较少(17.4%),吴中区几乎不存在这一情况(1.4%)。
征地前后,工资和劳动报酬收入一直是家庭的主要收入来源,征地前在家庭总收入中占52.5%,征地后提高至58.8%。
土地的丧失带来的直接影响是农业收入减少,家庭农业经营收入份额变化最大,在家庭收入中的比例由征地前的31%降至7.1%。
除农业收入减少外,财产性收入和转移性收入所占比重显著提高,房租收入、失地农民生活保障金、养老保障金是导致收入结构变化的主要因素。
转移性收入和财产性收入在家庭收入中的比重分别提高了6.8、8.2个百分点。
目前,在农户家庭收入中的份额依次是:
工资及劳动报酬收入(58.8%)、家庭经营二、三产业收入(14.8%)、转移性收入(10%)、财产性收入(8.6%)、家庭经营农林牧渔收入(7.1%)、其他(0.4%)。
可见,家庭收入来源在征地后更加多元化。
通过考察财产性收入的来源发现,首先,房屋出租是导致财产性收入变化的主要原因。
除滕州外,其他三地失地农民出租住房的情况普遍。
作为大城市郊区,外来务工人员不断增加,原住居民出租住房可以获得不菲的收入。
目前28.5%的家庭对外出租住房,对家庭收入的贡献达6.3%。
其次是股份合作制入股分红,这一保障失地农民分享土地增值收益的做法正在发达地区农村(大城市郊区)推广。
调查中,失地前仅有18个家庭有此项收入,征地后114个家庭参加了集体股份合作制,主要集中在吴中区和四川双流县。
吴中区51.6%的农户表示已通过股份合作制入股参与集体土地开发经营。
目前,股份合作制入股分红收入占家庭收入的1.4%,并有日趋增长之势。
2.征地后入不敷出的家庭略有增加
征地前户均年消费支出为10051.16元,人均2652.53元;征地后,户均年消费支出为17417.84元,人均4596.62元。
根据征地年份测算的支出年均增长速度为18.4%,高于收入的年均增长幅度(15.7%)2.7个百分点。
征地前20.5%的家庭入不敷出,2.9%的家庭收支相等,76.6%的家庭收大于支;征地后21.1%的家庭入不敷出,1.8%的家庭收支相等,77.1%的家庭收入大于支出。
即征地后入不敷出的家庭略有增加。
吴中区和朝阳区的调查显示,征地后入不敷出家庭均减少,而四川双流和山东滕州农户入不敷出家庭有所增加。
家庭支出结构变化不大,食物消费在支出中的比重降低,物业费用和日常费用支出略微增加。
食物消费一直是家庭消费的主体,但在总消费中的比重有所降低,征地后较征地前降低了4个百分点,目前在家庭消费中占45.9%。
与此对应,物业费、水电费及其他日常消费所占比重有所提高。
由于征地直接或间接引起拆迁、宅基地调整,农民的居住条件发生变化,许多家庭由原来的自建住房改变为公寓楼集中居住。
还有部分家庭由于失地不得不移居小城镇或城市郊区自谋职业,也必然改变居住地。
这些变化可能导致水电费、取暖费、物业支出的增加。
此次调查中,由于拆迁户占比不大,所以平均计算的这方面支出所占比重仅增加了1.9个百分点。
农户的自我评价显示:
26.6%的家庭征地后生活明显提高,39.9%的有所提高,21%的没有变化,6.8%的有所下降,5.8%的明显下降。
总体而言,征地后生活水平降低的农户占12.6%。
3.拆迁后农户家庭居住条件和环境普遍改善
征地过程中的拆迁问题往往是引发征地矛盾的焦点。
拆迁后居住面积是否减少,所获补偿能否抵偿购房支出,新居环境是否得到改善,这些都是影响农民征地态度的关键问题。
与土地征用有关的房屋拆迁有两种。
一种是零星的、小规模的拆迁;一种是村庄整体拆迁。
调查中,拆迁户共有270户,其中苏州吴中区33户,北京朝阳38户,四川双流151户,山东滕州48户。
采用货币补偿方式拆迁的占55.9%,采用房屋置换方式的占44.1%。
采用房屋置换方式的119个家庭,拆迁后68户人均居住面积减小,10户没有发生变化,23户人均面积增加,18户因还未入住不清楚。
拆迁建(购)房过程中,7个家庭因增加支出而负债,70个家庭增加了支出但未负债,29个家庭获得差价收入。
采用货币补偿方式的151个家庭,拆迁后51户的人均居住面积增加,4个未发生变化,48个小于原面积,48个不清楚。
建(购)房过程中,18个家庭因此增加了支出并负债,43户增加了支出未负债,43户获得一次性差价收入。
对比拆迁前后,人均居住面积有小幅减少,由42.04平米/人降至37.73平米/人。
房屋的建筑主体由一层砖瓦平房和二层砖瓦楼房(苏州)转向钢筋水泥公寓式楼房和三层水泥楼房。
除苏州及四川部分拆迁户建筑主体转为三层砖瓦楼房外,64.5%的拆迁户的房屋建筑转变为共同居住的社区型楼房。
11.6%的拆迁户因拆迁增加支出并负债,最高家庭负债金额达7万元;52.6%的家庭增加了建(购)房支出,但没有负债;35.8%的拆迁户获得一次性差价收入。
对于拆迁后居住条件和环境的变化,农户调查的结果显示:
71%的拆迁户表示新居环境管理更加规范、美化绿化加强、周围基础设施配套、交通便捷等,对新的居住环境很满意;15%表示拆迁前后影响不大;14%的家庭表示拆迁后居住环境变差,主要原因是噪音大、治安差。
可见,在大多数地区,拆迁过程中做好相关规划,远离工业区、加强物业管理、配套好基础设施,搬迁后的居住环境都能得到农民的认可。
(五)失地农民就业困难,长远生计无保障
在计划经济时期,对失地农民采取了“谁征地、谁安置”的原则,要求由企业自行安置征地农业人员。
20世纪90年代以后,随着城市建设和经济建设速度的加快,征地数量增加,征地用途和就业市场也发生了变化,征地用于市政、房地产和公共设施建设等非生产性项目的越来越多。
这类项目单位没有能力安置征地农民,因而沿用多年的“谁征地、谁安置”的原则事实上已经难以执行,各地开始探索新的安置模式,即征地时一次性地支付补偿金,让被征地农民自谋职业。
从四个地区的情况看,失地农民文化程度不高,缺乏非农就业技能,自谋出路的失地农民,就业方面明显处于劣势地位,容易陷入失地又失业的困境。
调查结果表明,农民失地后大量转向二三产业,但拥有稳定工作的人群并没有明显增加。
向新的职业转型是农民在失地以后面临的最大的困难,失地农民非常关心征地后就业可得性和工作的稳定性。
最不能适应新的经济环境要求的老年人和没有技能的人的失业率上升。
职业培训在被调查人中很受欢迎,但还不足以满足所有需求。
征地对农民产生的不同影响,不仅取决于征地补偿标准的高低,而且与劳动力市场和失地农民的个人年龄、受教育程度等密切相关。
1.征地后农业从业人员显著减少,赋闲和无业人员明显增加
调查的1106个家庭共有人口4185人,其中劳动力2621人。
征地前,农业是家庭劳动力就职的主要行业,46.7%的劳动力从事农业生产,在第二产业和第三产业就业的劳动力分别占24.3%、25.5%。
征地后,农业从业人员所占比重降低了25个百分点,第二产业增加了5.34个百分点,第三产业增加了14.55个百分点。
征地后,28.6%的劳动力成为无业人员或年老赋闲。
原因在于农业生产中劳动力就业门槛低,而失地后部
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