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word中国石油法律制度体系研究
屮国石油法律制度体系研究
中国石油法律制度体系研究
王世声
(石油化工管理干部学院)
摘要我国现行的石汕法律主要是以《矿产资源法》为主体,以国务院
颁发的几个行•政条例为补充來构建
的,缺乏系统的设计和整体规划,对于如何保护资源,提高利用效率,如何处理资源利用与环境保护的关系等问题,
并未在法律规范中体现出來.我国的石油法律制度体系应既冇以反映市场规律,以物权法理为核心构建的石油资源
法律制度,也有以规范政府与石油产业关系为屮心的石油行政法律
制度,还有以保护石汕天然气工业安全为H标的
石汕刑法制度.《右汕资源法》是石汕法律制度的核心,而与《矿产资
源法》等的协调问题.石汕行政法律的核
心内容应包括:
明确管理,调控石油产业的行政主体;建立适合我国国
情的石油监管体制;制定石油储备法;完善
节汕与实行能源多元化的法律制度.针对汕气领域的犯罪,首先应加人打击力度即提高犯罪成木;其次,要在制度
上逐步完善中央石油企业与油气m所在地地方政府的关系,提高地
方政府保护油气田和油气设施的积极性.
关键词中国石油法律法律体系石油资源监管体制战略储备节能油气
安全
石油作为一种重耍的能源资源,对
国家的经济建设和经济安全都冇着重人
影响.保证石汕的持续稳定供给,规避石
油风险,一方面要依靠科技进步等手段
广开油源,另一方血则要把石油的牛产,
加工,运输,销售,储备法制化,为整个
石油产业链提供法制保障和制度激励.
从法学理论的角度看,石油应当归
属自然资源法来调整.但是与其他自然
资源相比,石汕所具有的稀缺性和基础
性特征,又决定了石汕资源的市场配置
离不开政府这只”有形Z手二另外,我
国石油资源归国家所何,在石油天然气
领域的刑事犯罪活动冇其特殊性.因此,
我国的石油法律制度体系必然足一个复
杂的体系,既有以反映市场规律以物
权法理为核心构建的石油资源法律制度,
也有以规范政府与石汕产业关系为屮心
的石油行政法律制度,还有以保护石油
天然气工业安全为目标的石油刑法制度.
,石油资源法律制度是
右油法律制度的核心
自然资源法在我国口益受到重视,这是由我国资源利用的现状和环境恶化的现实所决定的.石油作为不可再牛的自然资源,其制度规范应当符合口然资源法的基本法理.
1.现行的石油资源法律已不适应
石油产业发展的需要
我国现行的石汕法律主要是以矿产资源法))为主体,以国务院颁发的儿个行政条例为补充來构建的,主要包括:
矿产资源法))和一系列规章,例如中华人民共和国对外合作开釆陆上石油资源条例)),屮华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例)),矿业权出让转让•管理暂行规定以及《石油天然气管道保护条例)),矿产资源勘查区块登记筲理办法)),矿产资源开采登记竇理办法))和《探矿权,采矿权转让管理办法等.从这些法律法规的内容看,存在
诸多不足之处.
是法律规范Z问不I办调•除((矿
产资源法))外,其他条例都是根据特定时期的需要制定的,缺乏系统的设计和整体规划,这就不可避免地存在法律冲突.二是这些法律法规具有较强的行政法色彩.石汕作为资源,其配置的最佳手段应当是市场机制,反映在法律制度上则是民商法制度.这些法律虽然在
定程度上强调了M场规律,但出发点仍然是行政管理.
笫三,除(《矿产资源法外,其他
法规都是行政条例,缺乏权威性•更重要的是,这些法律法规都是从利用国内石油资源这一角度出发的,对于如何保护资源,提高利用效率,如何处理资源利川与坏境保护的关系等问题,在这些法律规范中并未体现出来.
因此,对现行的石油法律制度进
行反思,结合口然资源法法理,从我国
的国情出发,制定新的石油资源法是非
常必要的.
2.口然资源法视野下的石油资源
法律制度
自然资源法是调整人们在自然资源的开发,利用,保护和管理过程中所发牛的社会关系的法律规范的总称.近年來,随着资源枯竭和环境问题的口趋严峻,以及町持续发展理论的提出,自然资源法这一法学部门日益受到重视.从学理的和度看,我国尚未制定自然资源基木法,而是依据资源种类不同制定了大量的单行法规,例如,森林法)),草原法,《渔业法》,矿产资源法,
《土地管理法,《水法,《煤炭法,《水
国际石汕经济2oo5年7丿J第13卷第7期47
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土保持法等.由干采取单项立法模式,在■些重要的自然资源,例如,石汕,海洋领域等,尚无法可依.
我国宪法明确规定,石油资源作为一种矿产资源归国家所有.国家所有权是不允许买卖,流转的,因此,在现实中只存在石油资源的使用权市场,也就是矿产资源法》所规定的勘探权与开发权(探矿权,采矿权)市场.
勘探权,开发权在本质上都属干
“私权”,但矿产资源法规定,矿产资源所有权由国务院代为行使,这往往使私权关系转变为一•种公法或者管理关系•这种以行政手段配置资源的方法必然带来资源利用效率fl,orc依据法律经济学的理论,在市场经济条件,理想的资源配置模式应该是按照山场规律,依照民法原理來配置资源•具体來说,就是要明确资源的权利主体,使资源的归属关系明晰屮引时,资源权利要具有可流转性,不能凝固化,只有这样才能充分发挥资源效益.这是确立我国右油法律制度的理论基础.
石汕物权制度(理论上乂称为采矿权)一方而要明晰资源归属关系,维护所有者的利益;另-•方而乂要调动石油资源利用者的积极性,实现可持续发展,这是石油法律制度的核心.在油气资源所有权明晰的情况下,油气牛产企业获得的只能是对油气资源的他物权(传统民法上的采矿权,乂称准物权).从法理属性看,企业虽然取得的只是采矿权,但这种他物权与所有权是平等的,一依法定程序获得权利,就不受他人包括国家的干预.当然,冇油作为自然资源,应该符合环境资源法的基本理念,例如,在石汕开采屮对环境的保护,对资源的合理利用.另外,汕气资源是存在f地下的,资源的开采就关系到十地,草地,水等北他白然资源的合法权利,因此必须注意对其他资源的保护.
3.石汕资源法与其他法律制度
的关系
市『J定石油资源法,首先面11〜fl9是其与《矿产资源法的关系如何协调的问题•笔者认为,矿产资源法是所有的矿产资源利用的总括性的规定.就石油资源而言,有其特殊性,这主要表现在石油资源的勘探开发成木高昂,而且随着技术的发展,在原來的矿区仍町能实现新的突破•山干法律体系科学性的考虑,对《矿产资源法屮已冇规定的,石汕资源法再规定,石油资源法仅针对石油行业的特殊性和矿产资源法屮未规定的部分加以规定.我国正在制定国有资产法,而我国的石油企业又都是国有企业.依据惯例,石油企业拥有的石油储量往往足其资产的一部分.因此,对国有石油企业而言,其拥有的石汕储量应适用国有资产法述是石汕资源法,是一个必须明确的问题.笔者认为,国有资产规定的对象应该是可以以货币变现的能够用干增值的国冇资产,而石汕资源作为矿产资源与之相比显然足有区别的.对国有石油企业而言,可以将其拥有的石油储量统计在资产范围内,但在法律规制上则适用干《汕资源法.
二,规范政府与产业的关系足产业高效运行的必要条件
规范政府与石油产业的关系是石油行政法律的核心内容.石油产业的稳,高郊运行,除遵循市场规律外,离不开政府的冇效协调与管理.我国建立介理,高效的石汕调控与管理体系,应包括以F方面.
1,明确管理•调控石油产业的行
政主体
我国现在对石油行业的行政管理
主体主要设在国家发改委下属的能源局.从历史上看,石汕行业的管理部门曾经过多次变更,1998年后一度取消能源部,将其行政职能分散列国土资源部,国家计委等几个部门•实践证明,在石油行业引进市场竞争机制,改革政企不分的弊病这一思路无疑是正确的,2oo5年7月第13卷第/期国际石油经济但是行政管理职能的弱化与我国的石油产业形势要求是不相适应的.
首先,我国对国际石汕市场的依赖程度在不断增加,石油价格的波动对我国的经济安全带來了重大影响.在这
种情况下,必须有■个权威部门來加以
协调,控制,以保持石油市场的稳定,
这种职能仅靠几个国有石油公司是无法
承担的.
其次,国内的汕公司进入国际
市场,实现”走出,'的石油战略,不
仅仅是一种经济行为,必须有政府部门作后盾,得纠政府的支持.
第,我国一方而经济高速发展
导致对煤,电,油等能源的需求快速增长,另一方而能源浪费现象乂十分严重.要实现能源市场的协调稳定发展,火力节约能源,必须耍有政府的协调与控制才能完成.
政府的主要作用是为油气产业发
提供一个制度框架和政策环境,引导
企业满足国家对油气资源,能源女全以
及清洁安全的环境的需要.因此,设立
高级〜石油产业行政主体是完善政府石汕产业管理的重要方面.
2.借鉴国外经验,逐步建立适合
我国国情的石油监管体制监管乂称规制,木是经济学的术语,其本质是为避免市场口身的缺陷,防止市场失灵,而市政府在一定范围内依法对市场进行干预的一种形式.石油作为特殊商品,其管理涉及石汕工业,石汕M场,石油对外合作和油外交等,这些领域都具有和当的专业性.为维护石油市场的竞争并协调石汕产业各方面的关系,许多石油工业发达的国家,例如美国,加拿大,英国,都确立」石油临管制度,并成立专门的机构行使监管职能.
从整体上看,首先,这些国家的石汕监管法律体系完备,权责明确.其次,监管机构执法超脱,实现了政府与监管的分离,体现了程序科学,权力制衡的思想.监管机构往往由相关专家组成,业务索质髙,具有较高的公信度•第三,
监管机构的tl标和指导思想明确.维护石汕天然气市场的充分竞争,防止垄断,保护消费者的利益是监管机构的一般目标.监管机构的活动也确实保证了这些国家石油,天然气市场的有序竞争和稳定.此外,监管机构经费不由财政负担,由立法部门负责监管机构的人事管理以及向社会实行信息,公开等做法保证了监管部门的独立性和公正性.
从法理上分析,国外的监管委员会属于被授予行政权的组织,在我国则表现为具有行政管理职能的事业单位(例如证监会,保监会,银监会等).笔者认为•我国石油工业的管理体制应逐步过渡到政(执)监分离.借鉴西方国家的成熟经验•在能源部下设相对独立的能源监管委员会,赋了其在能源领域独立的行政处罚权.
3.制定石油储备法.保证国家石油储备有序进行并发挥其效用1993年,中国成为石油进口国,这
年屮国的石油储备工作开始酝酿.
2003年,屮央正式批准实施国家石汕储备,之后这-工作逐步推进.从国外建立石油储备的情况看,美国,徳国,法国和曰木筹发达国家都是先确立了体系完备的石油储备法律制度后.再开始石油储备建设的,而我国是在未进行石油储备立法的情况下,就开始了石油储备的建设•为保证石汕储备建设的有序进行和以后的高效运营,我国应加快石油储备的立法进程.对我国石油储备的忖标与原则,石汕储备资金來源以及右汕储备的运营机关和运营程序,原则都应该在石油储备法中予以明确规定.
4.完善节汕与实行能源多元化的
法律制度
我国虽然已制定了节能法》,但
在现实生活中对能源包括右油的浪费依然十分严重.从法理关系看,实行节油与石油替代制度都是政府对石汕资源的管理手段,应归入石油行政法律制度范畴.因此在((石油法)沖应对节约用油,实行石油替代制度加以明确规定.要从法律层面上対节汕进行激励,引导全民的消费倾向.対耗油大的产业,例如汽车工业,建筑业,物流业等,要设定节油标准,并进行监督检杏;对能源浪费严重的企业,耍求限期进行整改,情况严重的应依法定程序进行惩罚.另外,节约用油与石油替代是技术性较强的行为,因此,国家应在政策,资金上对相关的研发活动进行支持.
石油行政法律制度是一个非常广阔的领域.除上述内容外,石汕价格,石油税收和右油金融也应该属于国家在石油领域重点管理的内容.但考虑到我国在价格,税收和金融方而都冇专门的规定,因此,对这些领域的规范应在右汕资源法中做出原则性规定,以体现法律的合理分工.
三完善石油刑事法律
制度,保障油气安全
我国有专门的刑事法典,石油,天
然气(含管道)领域内的犯罪当然包含其屮.但应该看到,石油,天然气领域的犯罪主要包括针对汕田和输汕气管道领域的犯罪以及成品油走私犯罪等,具有一定的特殊性.
1.油气领域犯罪的特点
1)犯罪成本低,但后果严重.大量存在的打孔盗油不仅造成原油泄廡和环境污染,严重者冇可能造成整个管道报废,而修复的成本非常高,一个小小的
油孔常常会造成100万元以上的损火.
2)打击难度大,利益错综复杂,搂禁不止.由于输汕(气)管道人多在偏僻地区,管理闲难,为犯罪分子提供了可乘之机•从2003年8月至I」2004年7丿J公安部,国家发改委,国家安全牛产监督管理局先后三次发文开展整治汕气□□及输汕气管道生产治安秩序专项活动,但效果并不明显.有关人士指出,这少中央金业为地方的利益关系错综复杂有关.2002年4月10日,最高人民法院出台相关司法解释,规定”破坏易
燃易爆罪,盗窃罪等犯罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚”,但在现实牛活中,地方司法机关对盗油犯罪普遍量刑较轻.国务院2001年颁布的《石油天然气管道保护条例))只是一•个行政条
例,管道保护存在法律空白.
3)犯罪手段隐蔽,侦破难度大.山
丁•油价上涨,国内成品油需求旺盛,加之境内外的成品油存在较高差价,在暴利的驱使下,走私分子与境内一些汕库,小炼油厂,加油站相互勾结•近年来,随看对成晶油走私活动监管和打击力度的加人,走私活动采取了集团化作业,大多采用高科技手段.隐蔽性更强.另一方面,成晶油走私大多采用”蚂蚁搬家叩勺形式,”走私金额一般不超过5万元人民币”的起刑点,使定私活动很容易逃避刑事处罚.
2.完善右油刑事法律制度的途径针对油气领域的犯罪,笔者认为,首先应加大打击力度即提高犯罪成木,对针对油气领域的犯罪行为其处罚程度要高于一般犯罪;其次,耍在制度上逐步完善屮央石油金业与油气田所在地地方政府的关系,提高地方政府保护汕气山和油气设施的积极性.由于刑事法典的存在,考虑到立法的科学性,针对石
油领域的犯罪应在刑法典中统一规定.石油法》针对这些犯罪应做出原则性规定,以做到法律体系的I■办调.
参考文献
[1]王立林•我国自然资源立法与展望.昆仑出版社:
中国民事与{土会权利现状,2001
[2]能源局困境.21世纪经济报道,
2004-05-10
【3】有多少油可以咛军霍二经济参考
报,2004-08-31
【4]输汕气管道安全清理运动再起.21
1廿纪经济报道,2004—09—06
国际石油经济2oo5年7月第13卷第,期
收稿H期:
2005-03-28
编辑:
夏丽洪
- 配套讲稿:
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