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政治行政之虚拟分际由两分说到理想型Scc整理
政治行政之虚拟分际:
由「两分说」到「理想型」
彭锦鹏
摘要
民主政体中,由于民选制度与文官制度并存,政治与行政的分际何在,成为行政学界持续探讨的课题。
美国行政学初兴之际的政治行政两分说,虽是美国宪政体制下的独特产物,但行政学文献中一直缺乏对政治与行政分际普遍适用的分析理论。
本文分析政治行政两分说的肯定与否定观点,再就宪政体制及政治与行政连续体的观点,提出政治与行政的虚拟分际看法。
政治与行政的虚拟分际以「政治行政连续体」及「时间」为主轴,提出「理想型」模式做为分析政治与行政分际的参考架构,并指出其他的可能模式。
「理想型」政治行政虚拟分际可用以说明各类公职人员的政治行政接口间的行为分际、行政学的政治与行政分际、及各类型政府机关的政治行政分际。
关键词:
政治行政两分说、文官制度、宪法、政务官、政署
一、前言
在民主宪政体制下,政治与行政的分际,是一个不断浮现,但又难有定论的议题。
民主政治的架构中,政治指的是政府的宪政架构及其运作,包括主要为行政、立法、司法等核心权力的架构与运作。
更核心的是,人民透过选举而形成的行政、
立法之政府机制。
行政则指的是政府的内部运作,包括宪政架构下,如何形成政府的组织、文官体系、行政法规,及其他运作规定与行为模式。
最简单的说法是依照古德诺(Goodnow,1900)所言,政治是国家意志的表现,而行政是国家意志的执行。
但是国家意志的表现与执行之间是否有一条明确的界线呢?
如果有,则界线何在呢?
而如果没有一条明确的界线,则国家意志的表现如何付诸执行而实现呢?
美国行政学界在整个二十世纪中不断讨论此一议题,先是肯定政治行政两分说(politics/administrationdichotomy),继而全面否定,但在实务中又不断出现对两分说的肯定(CampbellandPeters,1988;Lee,2001),显示政治行政分际的问题确实存在,也无法加以忽视。
威尔逊(WoodrowWilson)将行政和政治予以区隔的看法,成为其后一百年中行政学者所热烈讨论的政治行政两分说之来源。
而这一场百年历史的争议对行政学的发展,具有重要的意义。
政治行政两分说的争议,不只是美国行政学界至今最重要的议题之一(FryandNigro,1998),更不时引爆出行政学与政治学之间有关范围、界限、主导性的学科认同危机。
政治行政两分说是在美国行政学界的独特现象,然而为何此一两分说并不在其他国家形成争议,则多少反映了行政与政治的分际,并非两分说所能圆满解释。
过去二十年中新公共管理思潮冲击下,政府组织的形态多元化,除了国营企业民营化外,欧美等民主国家政署化(agencification)情形日趋普遍,政府组织有朝决策与执行机关分离的现象。
尤其在英国,政署(agency)制度更被视为政治与行政有所区隔并表现在组织架构的例证(彭锦鹏,2000)。
在公共管理的理念与改革潮流下,甚至「传统的」政客与官僚关系的本质亦都发生了程度不一的变化。
整体而言,新公共管理理念下的改革是世界性的,这些改革无疑的,也对传统的政治行政两分说产生影响(Toonen,2001:
184-185)。
美国行政学界在过去一个世纪中有关政治行政两分说的论战已清楚显示,在实务上,政治与行政是无法划清界线的,不仅在从事政治或行政工作的「人」之观点上无法划清,就连在决策与执行的连续过程中也无法划清界线。
但是,如果政治与行政完全融合,则为何及如何来分别政治与行政呢?
更具体的说,如果政治人可以充分、完全地去从事文官所做的事,则是否要回复到美国的分赃政治时期呢?
反之,常任文官可以完全地参与政治决策过程吗?
从现代政府的组成与演变轨迹来看,政务人员与常任文官必然有别,政治与行政纵然界线不清,也必有分际。
因之本文首先将就政治行政两分说的起源及其争议,探讨两分说存续的理由,并分析政治行政分际在不同宪政体制下的异同。
其次,本文试图提出政治与行政之间,随时间而演变的虚拟分际模式。
正如「虚拟政府」主要在呈现政府可以不必以具体的建筑物为据点,而仍能提供人民公共服务一般,政府与行政之虚拟分际模式,希望能提供政治与行政学界在研究行政事务时的概念型参考架构。
二、「政治行政两分说」的起源与争议
美国行政学的发端,依照学界的共识,乃起源于一八八七年威尔逊所登在《政治学季刊》(PoliticalScienceQuarterly)的一篇著名文章「行政之研究」(TheStudyofAdministration)。
威尔逊对于这篇文章并无太大期望,甚至于认为可能是一篇微不足道的作品。
但相当讽刺的是,将近一百年之后,美国公共行政学会发起一项旨在确认行政学主要议题的百年议题研究计划(Centennial’sAgendaProject)中指出,威尔逊的文章「普遍被认为是公共行政成为一个特定研究领域的开端。
」(CarrollandZuck,1983:
3)
美国行政学界直到一九七○年代仍认为,政治行政两分说是起源于威尔逊「行政之研究」一文,并将该文视为美国行政学的发端。
事实上,根据史瓦拉(JamesSvara)的研究,沙衣(WallaceSayre)在一九五八年的四页短文才是真正使「政治行政两分说」这一名词在美国行政学界普遍受到重视的源头(Svara,1999:
679-687)。
为了深入探讨两分说所造成的争议与影响,本节将分别讨论威尔逊的政治与行政看法,及其观念矛盾之处。
一、威尔逊及其对政治与行政的看法
威尔逊在行政学的地位源起于「行政之研究」一文。
威尔逊(1856-1924)是美国政治学会(AmericanPoliticalScienceAssociation)的第六任会长,曾任普林斯顿(Princenton)大学校长,其后并为美国第廿八位总统。
不过他在一八八六年投稿「行政之研究」一文时,年纪方仅三十岁,时于布莱安穆尔女子学院(BrynMawrCollegeforWomen)任教。
威尔逊的「行政之研究」一文,主要不在讨论政治学的定律为何,而是主张政治学应该集中于研究如何管理政府。
(ShafritzandHyde,1987:
2)他认为行政的研究不仅要集中注意力于当时文官改革时期所重视的人事制度,也应注重组织与管理。
「行政之研究」发表前,美国联邦政府甫于一八八三年制定潘得顿法(PendletonAct),即文官法,以考试取人代替以往分赃性的政治任命。
不过,威尔逊文章中最受行政学者所重视的一点是,他提出要对政治与行政加以区别的看法,后来被引述为政治行政两分说的起源。
当时的改革运动因为主张公务用人应基于适才与功绩(fitnessandmerit),而不是基于党派身份,因此就必然主张将「政治」排除于文官体系之外。
Shafritz与Hyde因此认为威尔逊所主张的政治行政两分说,其实是针对「政党」(partisan)政治而言。
(Shafritzand,Hyde,1987:
2)不过,威尔逊所主张的,行政应基于管理的科学而和传统的政治分离,则对后来的行政学研究发生重大的影响。
将行政学独立于政治学之外的说法,不但在二次大战前深具影响力,也使政治行政分际成为行政学的热门课题。
威尔逊的文章虽然被认为是政治行政两分说的始祖,但威尔逊文章的原意是否在于将政治与行政截然两分,只强调行政的研究,而不必顾及政治的因素呢?
仔细分析「行政的研究」的内容,则事实并非如此。
为使有关两分说的探讨能够清楚呈现,首先就威尔逊一文中有关政治行政分际的主要重点加以扼要叙述。
引述的原文部份则加以括号呈现。
威尔逊认为行政的事物在美国早已存在,但立国时间短,社会上工作机会多,人民不虞失业,透过政治技巧的运用就可解决问题,因此无人对行政方法特别加以研究。
美国政治学界以往只研究宪法的相关知识,但事实上到威尔逊的这一代「使宪法得以“运行”已比制订宪法更加困难」。
需要行政学的原因是要使政府运作的流程拉直,使政府事务比较不会无效能,是要强化与纯化政府的组织,并使其忠实执行任务。
而这就需要学习欧洲的波斯、法国经验,并使其适合美国环境。
威尔逊指出:
「行政的领域是一种事务的领域(afieldofbusiness)」,行政的领域「不同于政治的匆促与争吵(hurryandstrife),在大多数情形下,它甚至于和宪法研究的争论领域并不相干。
」「行政处于政治的适当范围之外。
(administrationliesoutsidethepropersphereofpolitics)。
行政问题并非政治问题。
虽然政治决定行政的任务,行政在运作其职务时不应受到限制。
」威尔逊引述德国学者宾次里(J.K.Bluntschli)的说法,认为行政应与政治及与法律分离。
宾氏说政治是「伟大与普遍事务的国家活动,而行政则是个人与小事的国家活动。
政治因之是政治家的特别领域,而行政是技术官僚的领域。
」威尔逊因之说,行政与政治的区别,已是明显到不需再加讨论。
不过他接着说,行政与政治区分的另一面,也就是,宪法问题与行政问题的区分,并不是那么容易看出。
同时行政与非行政的功能及牵涉到政府部门之间的政治「管理」,甚至宪法原则就很不容易去划出分界线。
威尔逊主张「行政是公法的细部及制度性之执行。
」「政府行动的大计划不是行政事务,而这些计划的细部执行才是行政事务。
」「行政人员在选择完成其工作的方法时,应该有其自己的意志,也确实有其意志。
他不是,也不该是一个被动的工具。
(政治与行政的)区别是在于全盘计划与特别方法之间。
」不过威尔逊也强调「美国的行政在任何时点都必需对民意保持敏感。
」他主张政策并非官员所负责的,政策不是常任文官的创作,而是政治家的创作,而政治家对民意的责任是直接而不可避免的。
「官僚体只存在于人民日常政治生活之外的国家服务领域。
」理想的文官体制因之要有能力与活力(senseandvigor)地培养出来,并从而独立自主。
而另一方面官僚体则要透过选举与经常性的公共咨商,与民意密切结合。
二、「行政之研究」的时代背景
「行政的研究」主张行政学应该独立于政治学之外,及行政应该是和政治不相干的政治行政分际说主张,基本上反映了威尔逊当代的两项时代潮流,一是企业管理(Denhardt,1984:
43)一是政治改革运动(Rosenbloom,1993:
16)。
为使政府的效率能够提高,威尔逊主张政府应向私部门学习行政管理的模式。
当时的企业管理及科学主义已大量兴起,企业界大量采用新科技,不仅用之于机器也用之于员工。
机器变成了效率的象征,因之也被视为生产活动与人类组织的模板。
基于此,威尔逊认为,为了要提升行政效率及行政责任,应该透过基本上是阶层制的单一权力中心来运作。
他认为权力如果集中于部会之首长但也不是不负责任,则权力并无危险。
这也就是说,以威尔逊的观点而言,在追求民主政治时,政府必须尽量遵循企业的模式,一直到看来似乎不民主的程度。
(Denhardt,1984:
44)而为了要达到有效的企业管理程度,威尔逊才会主张行政是立于政治之外。
政治行政两分说的另一时代背景则是反映了十九世纪中期以后美国文官改革者对「分赃」(spoils)政治的不满与愤怒。
由于美国各级政府的政治恩惠任命(patronageappointment)导致贪污、缺乏效率及分赃型政客的出现,一八五○年代甚至有著名史学家认为美国联邦政府充斥「垃圾」(refuse)人物。
而为了使政府像企业经营一样有效率,就必须使它非政治化。
改革者主张文官除了可参加投票外,不能参与选举政治,而文官之任用必须基于适才和功绩。
同时为了维持文官功绩制的逻辑,改革者因之必须坚持绝大部份的行政人员并无合法的政治或政策决定的功能。
(Rosenbloom,1993:
16)威尔逊的文章中主张将行政由政治中分离出来,反映了他作为一八八○年代文官改革的最强力支持者的基本理念,也代表了文官改革运动管理理念之主要要求。
三、「行政之研究」的矛盾
由于威尔逊对于政治与行政的关系怀有多重的关切,因此其在「行政之研究」所表达的内容有许多矛盾之处,也造成日后学者在争辩他是否曾具体主张政治行政两分说时,各不相让。
米瓦(RobertD.Miewald)的研究归纳威尔逊在该文的主要矛盾在于,他想在美国的宪政制度中,揉和英国积极的行政主管及普鲁士文官的优点(Miewald,1984:
23),以致于无形中冀望在总统制中,达到内阁制下文官主动行政的境界。
从政治行政分离面而言,威尔逊希望行政人员能免于政治,所以他说:
行政处于政治的适当范围之外。
行政问题不是政治问题。
⋯⋯这种行政与政治的区别(discrimination)就现在而言,很高兴地说,已是明显到不必再进一步讨论(Wilson,1887:
210-211)。
而政府既需像企业一般运作,行政人就应随时追求效率。
这一段话,显现了政治与行政是两回事,因此可以推论到政治行政两分说。
然而,威尔逊对于行政人员的期待不仅是有效率又忠实的部属,更希望他们也能发挥负责任的权力。
他说:
行政人员在选择完成其工作的方法时,应该有其自己的意志,也确实有其自己的意志。
他不是,也不该是一个被动的工具(instrument)(Wilson,1887:
212)。
他更说:
较大的权力以及未受干扰的裁量,照我看来,是负责任不可或缺的条件。
⋯⋯有权并不危险,只要权力不是不负责任就可以(Wilson,1887:
213)。
对于行政权的运用,威尔逊认为最后的把关在于民意。
但是威尔逊一方面肯定民意应该扮演「权威性的批判者」(authoritativecritic)角色,但另一方面则深怕民意会对行政造成麻烦(meddlesome)。
由于民意有可能造成麻烦,所以民意虽然可做为外在的控制,行政人员也有内在控制的责任(FryandNigro,1998:
1166-1167)。
威尔逊在「行政之研究」中,并未解决行政人员如何能既为忠实的部属,同时又行使政治权力的分际。
他只是提出一个民主社会中,行政人员最终面临的困局,也就是政策中立是不可能的,而当政策偏好有冲突时,行政人员如果不遵循政治首长的指示,是有违民主精神的(Stillman,1973)。
三、政治行政两分说的肯定与否定
从政治过程的观点来看,政策制定的流程中无法精确厘定政治领袖、政务官与常任文官参与的分际。
又由于政策制定以至执行中,常任文官拥有不同程度的裁量权,因此政治与行政两分说受到强烈的反对。
然而二十世纪中,纵然上半叶并未普遍使用「两分说」名词,但是政治行政两分说仍不断引起行政学者的讨论乃至争议(详见Svara,1999;Waldo,1948;Kettle,1993;Lee,2001:
364)。
一、肯定说的观点
由于政治与行政两个名词的定义与诠释见仁见智,说法繁多而复杂(参见Riggs,1998;FryandNigro,1998),政治行政两分说在行政学研究上,因其分析、研究的必要性,而持续受到肯定。
肯定说的来源包括以下几个面向。
由「文官」的区分而来
首先,政治行政两分说如前文所提,是针对政治分赃制度的改革要求,希望民主政治的政权轮替,不致于造成政府的腐化与无能。
并借着一八八三年文官法的制定,而使政府用人脱离「分赃」型的人事行政,而进入「功绩」型的人事行政时期。
(Rosenbloom,1993:
202-210)这种将政客与文官加以区隔的两分做法,反映在政治事务上,自然就产生政治与行政可以相类似地加以区隔的说法。
也就是说,政治行政两分说的起源应是来自于「人」的区隔,而非「事的区隔」。
从先进工业国家政务官人数众多且多具有行政实务角色,而高级常任文官经常性扮演政治性角色的角度来看(Petersetal.,2001;Peters,1988),政务官与高级事务官在政治行政的分际上似乎甚为模糊,但是这些总统或首相的亲近幕僚,乃至于一九八○年代以来普遍创设的高级文官团,如美、纽、澳、英等之高级文官,其人数均在三、五千人以下,相对于文官体人数而言,比例仍小。
而对不属于经常性参与决策制定的绝大多数常任文官而言,政治与行政的分际,包括行政伦理、政治中立等行为规范的订定与执行,均属必须日常面对、有所遵循的界线。
因之,从整体文官体系的观点来看,政治与行政的分际,纵然不能截然两分,但却是必定要有的界线。
高级文官参与决策在工业先进国家而言,固属常态,但是他们扮演的角色如果逾越应有的政治行政分际,则显然会使民主政治受到损害。
以日本而言,日本文官体系向以干练、自信著称,但其权力因乏人挑战、不受制约而变得渐形傲慢。
演变至今,连日本国会也无法制约文官体系,甚至形成内阁会议由各部常务次长先行审议决策方案的情况(Nakamura,2001:
172-174)。
西班牙的情况似乎更糟,恩惠与政党任命是该国文官征募的传统型态,不只往昔的佛朗哥(Franco)政权如此,即连1997年立法要建立功绩能力型的文官体制,也充斥着「例外」情况。
西班牙的政治与行政领域几乎可说毫无界线可言(Alba,2001:
91-105)。
西班牙的情形正是美国十九世纪分赃政治的翻版。
因此,就文官体系「人」的角度来看,树立政治与行政分离的分际,显然是必要的。
行政研究的制度论
其次,将行政区分于政治之外,也来自于「制度论」的提出,也就是主张行政的研究只针对行政部门的运作而已。
魏劳毕一九二七年的教科书「行政学原理」(PrinciplesofPublicAdministration)中认为,行政研究只关切行政部门的运作,而不及于立法与司法部门的政府运作。
丹哈特(RobertDenhardt)认为魏劳毕对行政研究的分际有两种重要的意义,第一,将行政和政府的一个特定部门联结起来,事实上就隐含了政治与行政两分说,也就是指出了行政可以从政治过程中分出来加以研究。
第二,此种行政研究对象的主张,确认了行政研究只关切对于高度结构化组织管理效率之改进,而不探讨到政治过程与功能的运作。
(Denhardt,1984:
49)魏劳毕的行政研究重点摆在行政部门的做法,在其后的教科书中,大致也被遵行着。
行政及行政研究因之主要是针对联邦、州、地方行政部门组织的活动,以及国会、州议会的独立局处委员会、公营公司,以及特别机关的活动。
在此一传统的行政学研究范围定义下,行政学的研究对象是包括了行政部门的政府机构与政府公务员。
行政学研究范围的界定,限制在行政部门的制度观,似乎来得很自然,也受到美国行政学者一致的采用,但事实上此种制度观并未曾对其所隐含的政治行政两分说加以探讨,并确定为何以及如何划定政治与行政研究的界线。
这也使得丹哈特认为,虽然理论上政治行政两分说从未存在或早已消失,但实务上,行政的制度性定义,也就是主张「行政」只在于解决行政人员所面对的实际问题,则使政治行政两分说仍然继续存在(Denhardt,1984:
50)。
管理研究的必要条件
十九世纪末期美国文官制度的改革旨在消除分赃制度,而改革运动又都集中注意于都市的改革。
但直到一九二○年代时,分赃制仍然盛行,因而促使文官改革者及行政理论学者,在当时的科学管理运动鼓励下,坚持行政必须与政治分离(Stillman,1973;Denhardt,1984)。
二○年代的学者和威尔逊的看法同样认为,如果行政能够成为非党派之争,才能进行科学的分析,也才能效法企业管理的技术。
有「政治与行政必须加以区分」的前提,才能将行政视为一种技术性的现象加以理解。
而此种政治与行政的区分,逐渐形成了较为僵硬的政治行政两分法。
在民主政治体系中,此种政治与行政分离的行政理论,才能真正取代分赃体系而成为政治学的正统看法(RabinandBowman,1984:
4)。
政治行政两分说在一九二○及三○年代奠定了当时机械式行政学的理论基础。
古立克和俄威克(LutherGulickandLyndallUrwick)一九三七年出版的行政科学论文(PapersontheScienceofAdministration)更代表了当时行政学界对理性主义、效率、行政学原则的强烈认同。
这种机械式管理理论含有两项重要的概念架构:
泝「政治」确定「行政」的工作,但「行政」则处于「政治」之外。
沴行政可以转化为一种科学。
学者因之将一九二○及三○年代的政治行政两分说称为新威尔逊观点(New-WilsonianView)(RabinandBowman,1984:
5)。
政治运作上的需求
虽然在二次大战后的政治行政两分说就如行政学的诸多「原理」,受到强烈的质疑与非难,但是政治行政两分说始终受到许多学者的支持。
Mosher指出,民选行政首长、行政人员、乃至政治学者各为其本身的利益,也都支持政治行政两分说的分离理论。
(Mosher,1982:
8;Riggs,1998:
1693-1695)政治领袖可藉政治行政分离以推卸责任给文官。
而行政人员则因有政治行政两分说的存在,而不会强调他们在影响政策,以免招惹责任上身。
学者则不想去研究规范性问题,因为这些问题并不容易观察清楚,也很难加以量化处理。
总而言之,政治行政两分说的正统理论,在行政事务纷扰的年代里,变成最为大家所接受的参考架构,而扮演着指摽性的角色。
(RabinandBowman,1984:
6)以我国在一九九○年代讨论「行政中立」、「政治中立」的热烈情况而言,其实也正反映了美国学界及政界在二十世纪中有关政治行政两分说的争执重点,也就是政治与行政的决策与责任分界到底如何决定。
二、否定说的观点
政治行政两分说持续在行政实务上及行政学术研究范畴的界定上得到肯定,但是在理论分析层次上则受到强烈的挑战,并且被批评的体无完肤。
政治与行政实务上不可分
紧接在威尔逊之后的古德诺于一九○○年出版一本名为《政治与行政》(PoliticsandAdministration)的书,对于政策决定与行政的区别作了详细的分析。
他批评有关政府形式架构的三权分立说,即立法、司法、行政各自独立的说法。
因为三权之间经常会有互相侵犯的地方,而且都是有正当理由的。
也就是说,三权分立说所主张赋予立法部门决定政策的权力,而给行政部门执行政策的角色,事实上是和实务不相吻合的。
因此他将三权分立说,从分析的角度,修改为两种权力,也就是国家「意志的表现」(expressionofitswill)之权力与国家「意志的执行」(executionofitswill)之权力。
而政治就是国家意志的表达,行政则是国家意志的执行。
但是,古德诺接着指出「虽然政府的两种主要功能可以加以区分,但是负责执行这些功能的政府组织则无法加以清楚界定。
」(Goodnow,1900:
16)也就是说,虽然立法部门是最主要的立法组织,但不只立法部门才能表达国家的意志。
由此可以看出,虽然古德诺有意将政治与行政区分开来,但事实上也都只能承认实务上并不可行。
政治与行政在实务上无法加以区分,在古立克的文章「政治、行政与“新政”」(Politics,Administration,andthe‘NewDeal’)中,有极为精要的说明。
古立克认为行政人员在执行立法付托时,所持有的裁量范围已达到「每一行为都是裁量与行动的天衣无缝之网」(everyactisaseamlesswebofdiscretionandaction)。
(Gulick,1933:
61)
各级行政人员均具有政策裁量的角色
行政人员对公务有所裁量的情况在不同机关各有不同,但裁量的行为则是从组织的最高层至最低层都存在着。
对行政人员与行政事务之牵涉政治行政两分说而言,行政人员不仅要执行立法的付托,也不只要执行行政的裁量,甚至常会带有政策建议者与政策发起者的角色。
怀特在一九三○年代的教科书「公共行政的研究」(TheStudyofPublicAdministration)中,虽然也区分了政策与行政系属不同的领域,但也指出两者之间存在着互动关系。
也就是公共政策主动权在于行政主管,一方面行政主管在执行法律规定时要运用裁量权,一
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