第八章预算管理与行政事业单位会计.docx
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第八章预算管理与行政事业单位会计
第八章预算管理与行政事业单位会计
一、部门预算管理
(一)中央部门预算的内容及编制规程
1.中央部门预算的内容
中央政府预算由中央各部门的预算组成,中央各部门预算由本部门所属各单位预算组成。
中央部门预算实行“一个部门一本预算”的综合预算管理,其内容包括一个部门所有的收入和支出。
其核心思想是将部门依法取得的包括所有财政性资金在内的各项收入和支出,都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映,实行统一管理,统筹安排、综合平衡。
2.中央部门预算的编制规程
(1)编制方式
部门预算编制采取自下而上的汇总方式,从基层预算单位编起,逐级汇总,所有开支项目落实到具体的预算单位。
(2)编制流程
中央部门预算编制程序实行“二上二下”的基本流程。
“一上”阶段,主要目的是由中央部门提出下一年度预算建议数。
即从基层预算单位编起,由基层预算单位按照预算编制通知的精神和要求,在项目清理基础上编制项目预算建议数,并按照单位编制人数和实有人数以及上年基本支出定额标准编制基本支出预算,形成本单位年度部门预算。
然后层层审核汇总,由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数,报送财政部。
“一下”阶段,主要目的是由财政部下达各部门预算控制数。
即财政部对各中央部门上报的预算建议数进行审核、平衡,汇总形成中央本级预算初步方案报国务院,经批准后向各中央部门下达预算控制限额。
“二上”阶段,主要目的是形成下一年度的中央预算和各部门预算草案。
即中央部门根据财政部下达的预算控制限额,编制部门预算草案上报财政部。
该过程也是从部门所属基层预算单位编起,由基层预算单位编制本单位“二上”预算逐级上报,最后汇总形成“二上”部门预算草案。
财政部在对各中央部门上报的预算草案审核后,汇总成按支出功能分类编制的中央本级财政预算草案和部门预算,报国务院审批后,再报全国人民代表大会预工委和财经委审核,最后提交人代会审议。
“二下”阶段,主要目的是以法律文件的形式下达下一年度预算。
主要由财政部根据全国人民代表大会批准的中央预算草案批复部门预算。
即在人代会批准预算草案后一个月内,财政部统一向中央部门批复预算,各部门应在财政部批复本部门预算之日起15日内,批复所属各单位的预算,并负责具体执行。
(3)预算调整
在预算执行过程中,出现国家政策发生变化或重大自然灾害等不可预见因素,由预算单位向上级部门提出预算调整申请,部门进行审核后,对符合预算调整条件的报财政部申请调整预算。
预算调整申请应当包括调整的事项和原因、调整的必要性、调整的金额等。
(二)中央部门收入预算编制
1.收入预算的内容
中央部门预算收入,是部门或单位编制年度预算时,预计该年度将要从不同渠道取得的各类收入的总称,是中央部门履行职能,完成各项工作任务的财力保障。
中央部门收入预算来源主要包括上年结转、财政拨款收入、上级补助收入、事业收入、事业单位经营收入、下级单位上缴收入、其他收入,用事业基金弥补收支差额等。
其中,财政拨款收入是指由中央财政拨款形成的部门收入,不包括非本级财政拨款收入以及年初列入部门预算,执行中由中央部门直接分配给其他部门适用的财政拨款收入。
2.收入预算的编制要求
中央部门在预测收入预算时,应本着科学、合理的原则,遵循项目合法合规、内容全面完整、数字真实准确的总体要求。
(1)项目合法合规。
中央部门填列的各项收入,必须是符合国家相关法律、行政法规规定的收入项目。
(2)内容全面完整。
中央部门填报的预算收入应包括部门依法取得的全部收入,不应在部门预算外保留其他收入项目。
(3)数字真实准确。
收入的预测应当以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据,同时结合近几年实际取得的收入并考虑增收减收因素测算,不能随意夸大或隐瞒收入,力求各项收入预算数据真实准确。
(三)中央部门支出预算编制
中央部门预算支出,是部门或单位编制年度预算时,预计该年度为履行职能、完成各项工作任务所发生的各类支出的总称。
中央部门预算支出包括基本支出、项目支出、上缴上级支出、事业单位经营支出以及对附属单位的补助支出。
其中,基本支出预算和项目支出预算是部门支出预算的主要组成部分。
基本支出预算是中央部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划,按其性质分为人员经费和日常公用经费。
项目支出是中央部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标,在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划,包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。
1.基本支出预算编制
(1)基本支出预算的编制原则
①综合预算的原则。
在编制基本支出预算时,各部门要将当年财政拨款和以前年度结转和结余资金、其他资金,包括单位财政补助收入,非税收入和其他收入等全部纳入部门预算,统筹考虑、合理安排。
②优先保障的原则。
预算资金的安排,首先应当保障单位基本支出的合理需要,以维持行政事业单位日常工作的正常运转。
在此基础上,本着“有多少钱办多少事”的原则,安排各项事业发展所需的项目支出。
③定额管理的原则。
基本支出预算实行以定员定额(指预算分配定额)为主的管理方式,同时结合部门资产占有状况,通过建立实物费用定额标准,实现资产管理与定额管理相结合。
对于基本支出没有财政拨款的事业单位,其基本支出预算可以按照国家财务规章制度的规定和部门预算编制的有关要求,结合单位的收支情况,采取其他方式合理安排。
(2)基本支出预算的主要内容
基本支出的内容包括人员经费和日常公用经费两部分。
人员经费在支出经济分类科目中体现为“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助”两部分。
构成人员经费的定额项目分别为:
基本工资、津贴及奖金、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补贴和其他人员经费。
日常公用经费在支出经济分类科目中体现为“商品和服务支出”、“其他资本性支出”等科目中属于基本支出的内容。
构成日常公用经费的定额项目分别为:
办公及印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、会议费、福利费、物业管理费、日常维修费、专用材料费、一般购置费和其他费用。
这些定额项目是以政府收支分类科目的支出经济分类款级科目为基础,进行适当归并调整而形成的,主要为满足定额管理的需要。
(3)基本支出定员定额标准
①基本支出定员定额标准的涵义
根据部门预算管理的有关规定,基本支出定员定额标准由“双定额”构成,即综合定额和财政补助定额。
综合定额是针对综合预算而言,是指财政部按人或物核定的部门、单位总体或某个定额项目的大口径支出标准;财政补助定额是财政部对与其有预算拨款关系的部门、单位按人或物核定的财政补助标准,是为了保证财政预算分配的公平、公正和规范而制定的分配标准,即财政预算分配定额。
大部分事业单位适用“双定额”。
②基本支出定员定额标准的制定
基本支出定员定额标准应当依据国家有关方针政策、财力状况、社会物价水平及单位的业务性质、工作量、人员、资产等数据资料,以人或实物资产为计算对象制定。
在制定定额标准时,首先应根据中央部门承担的职能、行业及业务特点,将中央部门分为若干类型。
在核准同类部门工作量、占用的资源和相关历史数据资料的基础上,以人或实物作为测算对象,确定各类部门各定额项目的单项基准定额。
在确定同类部门单项基准定额的基础上,确定同类部门的分档定额标准,最后确定各部门所应执行的各个单项定额标准。
各个单项定额标准的总和构成单位基本支出的综合定额。
这里的单项基准定额是同类部门、同一项目的平均开支水平,它是制定同类部门不同单位之间同一项目定额的一个参照标准。
在具体核定某部门或单位某项定额时,定额标准可能高于、低于或等于基准定额。
(4)基本支出预算的编制程序
基本支出预算的编制程序包括制定定额标准、审核基础数据、测算和下达控制数、编报部门基本支出预算、审批下达正式预算等阶段。
①制定定额标准。
财政部根据规定的程序和方法,分别制定出行政和事业单位基本支出定额标准。
②审核基础数据。
财政部对中央部门报送的基础数据和相关资料进行审核,确定测算基本支出所需的人员数据。
③测算和下达控制数。
财政部根据制定的定额标准和核实的单位人员情况,结合部门基本支出结余情况,测算形成并下达各部门的基本支出预算控制数或财政拨款补助数。
其中,人员经费根据编制内实有人数与各项定额标准核定;日常公用经费以人员为计算对象的部分,根据编制数或编制内实有人数与各项定额标准核定;以物耗为计算对象的部分,根据单位实物数量与实物费用定额标准核定。
④编制部门基本支出预算。
中央部门在财政部下达的基本支出预算控制数额及财政拨款补助数额内,根据本部门的实际情况和国家有关政策、制度规定的开支范围及开支标准,在人员经费和日常公用经费各自的支出经济分类款级科目之间,自主调整编制本部门的基本支出预算,在规定的时间内报送财政部。
在编制基本支出预算时,预算单位基本支出自主调整的范围仅限于人员经费经济分类款级科目之间或日常公用经费支出经济分类款级科目之间的必要调剂,人员经费和日常公用经费之间不允许自主调整。
⑤审批下达正式预算。
财政部依法将审核汇总后的中央部门预算上报国务院审定。
经全国人民代表大会批准后,在规定时间内向中央部门批复。
(5)基本支出预算的调整
中央部门应当严格执行批准的基本支出预算。
执行中发生的非财政补助收入超收部分,原则上不再安排当年的基本支出,可报财政部批准后,安排项目支出或结转下年使用;发生的短收,中央部门应当报经财政部批准后调减当年预算,当年的财政补助数不予调整。
如遇国家出台有关政策,对预算执行影响较大,确需调整基本支出预算的,由中央部门报经财政部批准后进行调整。
2.项目支出预算编制及管理
(1)项目支出预算管理的基本原则
①综合预算的原则。
项目支出预算应体现当年财政拨款和其他资金、当年度财政拨款以前年度结余资金统筹安排的要求。
②科学论证、合理排序的原则。
申报的项目应当进行充分的可行性论证和严格审核,分轻重缓急合理排序后视当年财力状况择优进行安排。
③追踪问效的原则。
财政部和中央部门对财政预算资金安排项目的执行过程实施追踪问效,并对项目完成结果进行绩效考评。
(2)项目类别
①项目按照部门预算编报要求,分为国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出项目(以下统称“前三类支出项目”)和其他项目四种类别。
国务院已研究确定项目,是指国务院已研究确定需由财政预算资金重点保障安排的支出项目。
包括党中央、国务院文件中明确规定中央财政预算安排的项目、党中央和国务院领导明确批示需由中央财政予以安排的项目等。
经常性专项业务费项目,是指中央部门为维持其正常运转而发生的大型设施、大型设备、大型专用网络运行费和为完成特定工作任务而持续发生的支出项目。
如执法部门办案费,常例性的专项检查经费,监管、监测、审批、审查经费等。
跨年度支出项目,是指除以前年度延续的国务院已研究确定项目和经常性专项业务费项目之外,经财政部批准并已确定分年度预算,需在本年继续安排预算的项目和当年新增的需在本年度及以后年度继续安排预算的支出项目。
其他项目,是指除“前三类支出项目”之外,中央部门为完成其职责需安排的支出项目。
②项目按照申报属性,分为新增项目和延续项目两类。
新增项目,是指本年度新增的需列入预算的项目。
延续项目,是指以前年度已批准,并已确定分年度预算,需在本年度及以后年度预算中继续安排的项目。
“前三类支出项目”中的延续项目必须明确项目的起止年限,未经财政部批准,部门不得自行变更项目名称、内容。
“其他项目”中的延续项目,项目内容必须与以前年度安排过的预算项目一致,项目名称原则上也应保持一致性,其他项目信息可视具体情况调整。
(3)项目申报、审核和批复
项目的申报、审核和批复是构成部门预算编制流程的重要环节,也是预算管理的一个重要组成部分。
①项目申报
申报的项目应当同时具备以下条件:
一是符合国家有关方针政策;二是符合财政资金支持的方向和财政资金供给的范围;三是属于本部门履行行政职能和促进事业发展需要安排的项目;四是有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算,并经过充分的研究和论证。
项目申报文本由项目申报书、项目可行性报告(编写提纲)和项目评审报告组成。
项目申报文本的填报要求如下:
一是中央部门申报当年预算时,应按照财政部规定,填写项目申报书并附相关材料。
国家发展与改革委员会等有预算分配权的部门通过财政拨款安排的基本建设项目和科学技术项目,按照有关规定进行申报。
二是新增项目中预算数额较大或者专业技术复杂的项目,应当填报项目的可行性报告、项目评审报告。
三是延续项目中项目计划及项目预算没有变化的,可以不再填写项目的可行性报告和项目评审报告;延续项目中项目计划及项目预算发生较大变化的,应当重新填写项目可行性报告和项目评审报告。
四是中央部门应当按照财政部规定的时间报送项目申报材料,项目申报材料的内容必须真实,准确,完整。
项目申报程序为:
项目单位应按照预算管理级次逐级申报项目,不得越级上报;中央部门对申报的项目审核后,将符合条件的项目纳入中央部门项目库;根据年度部门预算编制的要求,中央部门对其项目库中的项目,择优选择排序后统一向财政部申报。
中央部门购置有规定配备标准或限额以上资产的,按照行政、事业单位国有资产管理的有关规定,应先报财政部审批。
财政部审批同意后,中央部门将资产购置项目列入年度部门预算,在进行项目申报时,将资产购置批复文件和相关材料一并报财政部。
②项目审核
项目审核的内容主要包括:
项目单位及所申报的项目是否符合规定的申报条件;项目申报书是否符合规定的填报要求,相关材料是否齐全等;项目的申报内容是否真实完整;项目的规模及开支标准是否符合规定;资产购置项目是否已按规定经财政部审批;项目排序是否合理等。
财政部对中央部门申报的项目进行审核后,对符合条件的项目,经商中央部门后,排序纳入财政部项目库。
③项目预算安排
财政部根据国家有关方针、政策和中央部门履行职能、事业发展目标,确定当年项目安排的原则和重点,并根据年度财力状况和项目排序,结合中央部门以前年度项目资金结余情况,统筹安排项目支出预算,列入中央部门年度预算。
④项目批复
财政部依法对中央部门报送的预算建议数进行审核汇总,上报国务院审定。
经全国人民代表大会批准后,在规定时间内向中央部门批复预算。
项目支出预算一经批复,中央部门和项目单位不得自行调整。
预算执行过程中,如发生项目变更、终止的,必须按照规定的程序报批,并进行预算调整。
(4)项目库管理
①项目库分类及管理原则
项目库是对项目进行规范化、程序化管理的数据库系统,分为中央部门项目库和财政部项目库。
中央部门和财政部按照规定对各自设立的项目库实行管理。
项目库管理遵循统一规划的原则,即由财政部统一制定中央部门项目库管理的规章制度、项目申报文本,统一设计计算机应用软件。
②项目库管理方式
项目库中的项目应当按照轻重缓急进行合理排序,并实行滚动管理。
排序原则是:
“前三类支出项目”中的延续项目予以优先排序,其他项目按照项目的轻重缓急、择优遴选后进行排序。
③项目的清理
为推动项目滚动管理,在当年部门预算批复后,下一年度部门预算编制开始前,中央部门应按照部门预算编制规程的要求,对上年度预算批复的项目进行清理,即从上年度预算已批复项目中,确定下一年度预算需继续安排的延续项目。
中央部门项目清理工作应严格按照财政部规定的项目类别划分标准进行,对一次性项目和执行年限到期的延续项目予以清除;对到期后需继续安排预算的项目,视同其他项目类的新增项目,按照规定程序重新申报。
对延续项目,应严格按照立项时核定的分年度预算逐年编报。
编报延续项目预算时,项目的名称、编码、项目的使用方向不得变动,如发生变动,视同其他项目类的新增项目,按照规定程序重新申报。
中央部门年度预算项目清理后的延续项目,在报经财政部批准后,滚动转入以后年度项目库,并与下年新增项目一并申请项目支出预算。
(5)项目实施与管理
中央部门应当按照批复的项目支出预算组织项目的实施,并责成项目单位严格执行项目计划和项目支出预算。
项目完成后,项目单位应当及时组织验收和总结,并将项目完成情况报中央部门;中央部门应当将项目完成情况汇总后报送财政部。
财政部、中央部门以及项目单位应当对项目的实施过程和完成结果进行监督、检查。
对违反有关法律、行政法规和财务规章制度的,依法进行处理。
(四)政府收支分类
政府收支分类是按照一定的原则、方法对政府收入和支出进行类别和层次划分,以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。
政府收支分类科目,也称为预算科目,是政府收支分类的具体项目。
对政府收支进行科学分类,既是客观、全面、准确反映政府收支活动的基本前提,也是合理编制政府预决算、组织预算执行、实施宏观调控以及预算单位进行会计明细核算的重要基础。
政府收支分类体系包括“收入分类”、“支出功能分类”和“支出经济分类”三部分。
1.收入分类
收入分类主要反映政府收入的来源和性质。
收入分类设类、款、项、目四级科目。
根据财政部制定的《2012年政府收支分类科目》,收入分类科目的类级科目包括:
税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入。
2.支出功能分类
支出功能分类主要根据政府职能进行分类,反映政府支出的内容和方向。
支出功能分类设置类、款、项三级科目。
根据财政部制定的《2012年政府收支分类科目》,支出功能分类的类级科目包括:
一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储备管理等事务、金融监管等事务支出、地震灾后恢复重建支出、预备费、国债还本付息支出、其他支出和转移性支出。
3.支出经济分类
支出经济分类主要反映政府各项支出的经济性质和具体用途。
从形式上看,各项财政支出虽都表现为资金从政府流出,但最终的经济影响是存在差异的。
有些表现为政府的商品和服务购买,直接对社会的生产和就业产生影响,并最终影响资源配置;有些表现为资金的无偿转移,关系到收入分配,最终对社会生产和就业产生间接影响。
支出按功能分类后再按经济分类,除了要细化预算,说明政府各项职能的具体支出差别,例如是发了工资、购置低值易耗的办公用品,还是购置资本性资产外,重要的一点,就是方便对政府的支出进行经济分析。
支出经济分类设类、款两级科目。
根据财政部制定的《2012年政府收支分类科目》,支出经济分类的类级科目包括:
工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出。
(五)中央部门财政拨款结转和结余资金管理
1.财政拨款结转和结余资金及其分类
中央部门财政拨款结转和结余资金,是指与中央财政有缴拨款关系的中央级行政、事业单位(含企业化管理的事业单位)、社会团体及企业在预算年度内,按照财政部批复的本部门预算,当年未列支出的财政拨款资金。
其中, 财政拨款结转资金(以下简称结转资金)是指当年支出预算已执行但尚未完成,或因故未执行,下年需按原用途继续使用的财政拨款资金;财政拨款结余资金(以下简称结余资金)是指支出预算工作目标已完成,或由于受政策变化、计划调整等因素影响工作终止,当年剩余的财政拨款资金。
中央部门应当对结转资金和结余资金分别进行明细核算和统计。
中央部门结转和结余资金数额应经财政部审核确认,即中央部门应于预算年度结束后将本部门和所属预算单位的结转和结余资金情况汇总报送财政部,由财政部对部门结转和结余资金数额进行审核确认。
按形成时间,中央部门结转资金分为当年结转资金和累计结转资金,结余资金分为当年结余资金和累计结余资金。
当年结转和当年结余资金是指中央部门当年形成的财政拨款结转和结余资金;累计结转和累计结余资金是指中央部门截止到年底形成的历年累计财政拨款结转和结余资金。
2.结转资金的管理
(1)结转资金的内容
中央部门结转资金包括部门预算基本支出结转资金和项目支出结转资金。
其中基本支出结转资金包括人员经费结转资金和日常公用经费结转资金。
(2)结转资金的使用和管理原则
①基本支出结转资金原则上结转下年继续使用,用于增人增编等人员经费和日常公用经费支出,但在人员经费和日常公用经费间不得挪用,不得用于提高人员经费开支标准。
项目支出结转资金结转下年按原用途继续使用。
②结转资金原则上不得调整用途。
在年度预算执行过程中,中央部门确需调整结转资金用途的,需报财政部审批。
③中央部门在预算执行中因增人增编需增加基本支出的,应首先通过本部门基本支出结转资金安排,并将安排使用情况报财政部备案。
中央部门连续年度安排预算的延续项目,有结转资金的,在编制以后年度预算时,应根据项目结转资金情况和项目年度资金需求情况,统筹安排财政拨款预算。
3.结余资金的管理
(1)结余资金的内容
中央部门结余资金是指部门预算项目支出结余资金。
对某一预算年度安排的项目支出连续两年未使用、或者连续三年仍未使用完形成的剩余资金,视同结余资金管理。
(2)结余资金的使用和管理原则
①中央部门在年度预算执行结束后形成的项目支出结余资金,应全部统筹用于编制以后年度部门预算,按预算管理的有关规定,用于本部门相关支出。
②中央部门在编制本部门预算时,可以在部门本级和下级预算单位之间、下级不同预算单位之间、不同预算科目之间统筹安排使用结余资金。
③中央部门项目支出结余资金,在统筹用于编制以后年度部门预算之前,原则上不得动用。
因特殊情况需在预算执行中动用项目支出结余资金安排必需支出的,应报财政部审批。
基本建设项目支出结余资金的确认及管理按照基本建设财务管理等有关规定执行。
4.预算编制阶段结转和结余资金的安排使用
预算编制阶段,中央部门结转和结余资金使用按以下程序办理:
(1)“一上”预算编制阶段。
中央部门按照财政部关于编制部门预算的要求,结合本部门累计结转和结余资金情况以及当年部门预算执行进度,统筹安排提出部门“一上”预算申请。
对拟统筹使用本部门累计结转和结余资金安排下一年度支出预算情况,随部门“一上”预算报送财政部。
(2)“一下”控制数测算阶段。
财政部结合中央部门累计结转和结余资金情况以及当年部门预算执行进度,对部门“一上”预算进行审核,提出“一下”预算控制数。
将对部门动用结余资金计划的审核意见,随“一下”预算控制数下达中央部门。
(3)“二上”预算编制阶段。
中央部门根据财政部下达的“一下”预算控制数和结余资金安排使用建议数,编制“二上”预算。
同时,对当年年底结转资金情况作充分预计,随部门“二上”预算报送财政部。
因结合部门预算执行进度,需对下年有关财政拨款预算数进行调整的,应商财政部同意并调整“一下”预算控制数后,调整编制“二上”预算。
(4)部门预算草案上报阶段。
年度预算执行结束后,部门预算草案正式上报国务院并由国务院提交全国人大审议之前,财政部可结合中央部门的当年实际财政拨款结转和结余资金情况,商中央部门对有关项目财政拨款预算安排数及统筹使用结转和结余资金数进行调整
中央部门的项目支出结余资金必须在年度预算执行结束、结余资金已实际形成后,才可在编制以后年度预算时统筹使用。
对在年度预算执行中,因项目已完成或终止形成的剩余资金,未经财政部批准,不得直接在编制下年预算时安排使用。
5.财政拨款结转和结余资金的会计处理
中央级行政单位应在原“结余”一级科目下设置“财政拨款结转”和“财政拨款结余”明细科目,单独核算和反映财政拨款结转和结余资金数额。
中央级事业单位应增设“财政拨款结转”和“财政拨款结余”一级科目,单独核算和反映财政拨款结转和结余资金数额。
原“事业结余”科目只核算事业单位在一定期间除经营收支和财政拨款结转和结余外其他各项收支相抵后的余额。
中央级事业单位基本支出当年未使用的财政拨款,不得提取职
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- 第八 预算 管理 行政事业单位 会计