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“私”破最后一公里
《商务周刊》2003年1月15日 第2期
记者:
吴金勇
一个\"派”的壮举
\"当我们吃到口感丰富的‘好丽友派’时,也许并不知道,这‘派’也与中国公用事业民营化有直接关系!
\"
2002年最后一天,记者在河北廊坊采访时,当地企业的一位先生风趣地说。
韩国企业好丽友中国公司就坐落在河北廊坊开发区。
“生产‘好丽友派’的烤箱可以用电也可以用天然气,但用天然气烤出的口感更好。
而且成本低于用电。
天然气不仅改善了城市的整体功能,还成为了当时开发区招商引资的一个卖点。
\"
1992年,廊坊市经济技术开发区成立,原本卖液化气的王玉锁成立了一个公司,并将华北油田天然气成功引入开发区。
这在当时公用事业国有一统天下的格局下,可谓壮举。
此后,该企业开始了它的\"私气\"扩张战略它就是现在的香港主板公司新奥燃气(2688),王玉锁也位列2002年福布斯大陆富豪榜第86位。
10年后的今天,一个城市一个企业已少有人再拿一块“派”来作卖点,因为投资额1400亿的\"西气东输”工程显然比一个“派”的口感更吸引人。
2004年初,\"西气东输\"东段靖边到上海的1537公里管线,将率先送气。
从西气东输的协议看,稳定利润主要集中在上游。
中外(中石油、壳牌、俄罗斯天然气和埃克森美孚)合资在上游以产品分成的形式,中游则采取合作经营的形式,通过一些附属条件保证回报,而协议不涉及下游的投资项目。
这为城市接入的“最后一公里”之战提供了前提。
2002年3月11日,经国务院批准,国家计委、国家经贸委和外经贸部发布新的《外商投资产业指导目录》及附件。
新《目录》分为鼓励、允许、限制和禁止四类,共列371个条目录。
其中原来禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网,首次被列为对外开放领域。
此时,久在门外等待的外资已争先恐后。
南京政府的觉醒
2002年10月,南京煤气总公司的40多位职工带着愉快的心情和挑剔的眼光来到香港。
他们此行的目的,就是考察李兆基旗下的具有百年历史的中华煤气公司,以便为今后可能的合作提供意见或建议。
据南京市政公用局一位官员介绍,南京市按照公开、公平、公正的原则,在国内外14家企业中选出3家,这3家企业一家是国内企业,两家是香港的,之后他们再进行竞标,由专家组按照分值高低评定。
评分的结果是,中华煤气比第二名高出40多分。
与其他大城市相比,南京市政府在公用事业改革上的心态显得比较开放。
2000年4月,南京市液化石油公司就与香港的百江集团成立合资公司,2001年1月,南京市又与香港华润石油气公司合资。
2002年,南京市市长罗志军表示,政府将打通资金“瓶颈”,引入经营城市新理念:
不仅是经营土地搞建设,而且要在公用事业引入竞争把政府投资建成的具有竞争性基础设施项目、公用设施,通过招标、拍卖、租赁等方式,将其经营权、使用权或产权有偿转让给国内外各种经济成份的企业。
2003年初,南京煤气总公司与中华煤气合资的公司也将挂牌。
“我们改革,是因为我们意识到了在某些方面政府的效率是低于企业的效率的。
”南京市煤气管理处处长吴红兵说,“控制一个社会最大的两股力量是市场体系和政府的行政,市场有失灵的地方,政府也有失灵的地方,二者在资源配置上需要有效地相互补充。
”
据南京市政公用局介绍,煤气公司此前经营人工煤气,共有35万用户,年营业额仅2亿多元。
由于政策性因素,公司年亏损1亿多元,连年背负巨大包袱。
“目前南京市政府对燃气实行财政补贴,表面上看是补给了燃气企业,其实是补给了老百姓。
”吴红兵说,这是政策性补亏,“比如现在的煤气成本价1.08元,但我们规定卖给市民只是0.9元\",这个价差就由政府来出。
“燃气行业属公用事业,在我国过去一直由政府投资,垄断经营,其后果必然使城市燃气行业成为一个投资建设由国家拨款、生产经营靠财政补贴、价格完全由政府控制的行政调控行业。
”华夏证券分析员董兴武强调,随着市场经济的不断发展,这种高度集中调控的体制显示出明显的弊端首先是价格改革不配套,在上游能源价格逐步放开,而燃气价格继续由地方政府控制的情况下,全国城市燃气行业普遍存在成本与销售价格倒挂的问题,几乎所有的国有燃气企业特别是人工煤气生产企业都存在大额亏损,成为当地财政的沉重负担,企业不具备持续发展的能力;其次是垄断造成的效率损失和服务不到位,在缺乏监督的条件下,国有企业垄断经营的自然结果就是几乎不可能避免的低效率和劣质服务。
“用户的需求得不到满足,公众意见较大,这种情况在燃气以外的其他公用事业行业也随处可见。
”董兴武说。
从政府职能上来讲,现在政府满足人民这一需求的方式已悄然变化。
“政府不再是提供公共产品,而是保障公共产品的提供。
”吴红兵说,这是南京公用事业能实现民营化的基础,“政府只要采取有效的管制措施,公用事业完全可以由其他投资主体来运作。
只要符合‘游戏’规则,谁提供都可以。
”
据南京市市政公用局局长薛乐群介绍,南京公用事业投融资改革依照五个原则:
一是市场化原则;二是双赢原则;三是引进资金与引智、引制相结合;四是平稳过渡;五是确保政府的控制力原则。
据估计,南京煤气总公司与中华煤气共同合资的公司运营后,随着天然气的管道入户,80多万用户将告别人工煤气时代,公司营业额也将上升至8亿元。
在市政公用企业改革的政策扶持上,薛乐群认为,由于过去国有企业欠账太多,在合资合作以及推进民营化的过程中,在职工劳动关系的补偿、医疗保险、购房补贴等方面必须付出一定的改革成本,要争取一定的政策优惠。
南京市的政策优惠包括,政府同意将资产存量盘活的一部分用于老企业职工安置、坏账弥补等遗留问题的处理;新的合资或合作企业继续享受政府给予国有企业的土地政策;以及继续享受有关税收、公用事业附加税征收优惠政策。
港资先入欧美踌躇
南京市政府的开放心态让众多的非国有资本雀跃。
其实不仅是南京市,乌鲁木齐燃气总公司整体改制了,137年来独家垄断的上海城市燃气服务业传统“行规”也终于被打破......国内几乎所有的大城市都迈出了这一步,或正在试图迈出。
“工程带动了一个行业的发展,而体制变革又吸引了多元投资主体。
资本是逐利的。
早在\'西气东输’工程尚在拟议阶段、各项工程远未开工时,嗅觉灵敏的国外资金就对此中蕴藏的商机做出了热烈反应,其间尤以港资为最。
”董兴武说。
目前,香港中华煤气(00003)、百江燃气(08132)、新奥燃气(02688)、华森燃气(08035)、光通信、海峡集团等至少有6家香港知名企业在内地进行城市天然气的项目。
据不完全统计,到目前为止,中华煤气已在中山、广州、苏州、青岛、珠海、无锡、常州等十多个城市有天然气项目,此外还将在15至20个城市洽谈天然气合作事宜。
公司还在内地设立“港华投资有限公司”以全面实施和管理在内地的燃气产业投资。
百江燃气则在长沙、芜湖、常德、衡阳、昆明等城市建立了控股的燃气企业,并在继续寻找新的收购目标。
2002年,在香港上市的新奥燃气已投资3.5亿元,获得燃气管网独家经营权的城市数目将达到29个,覆盖城市人口950万人以上。
新奥燃气执行董事、副总经理金永生向《商务周刊》介绍说,2003年至2004年,新奥燃气还计划每年投资5亿-6亿元,到2005年,掌控燃气管网的城市将达到50个,覆盖城市人口超过2000万人。
从理论上讲,对燃气企业来说,大城市的用气量是最具吸引力的。
目标定位中大型城市的中华煤气在内地业绩骄人。
但它一般也只是与当地企业合资,很少取得控制权。
眼下,该公司正在全力拼抢深圳市燃气集团24%的股权。
尽管新奥燃气目前在国内做的顺风顺水,却也很少涉足大型城市。
金永生解释说,原因之一是管道燃气在大城市一般都有一定的发展,都有一个规模较大、系统完善的燃气公司。
如果谈合资就会有一个复杂的资产和人员处理问题,管网庞大改造的费用也很高。
“而很关键的,控制权也是一个问题。
”金永生说,“一般来说,如果不控股我就不做,至少要相对控股。
\"
除去港资之外的一些从事公用事业的民企,比如新疆德隆,也正在或欲通过控股、收购、参股等多种方式,大举介入国内相关城市的燃气管网,但普遍认为,他们想抢一杯羹更难。
“很多地方,民营企业进入公用事业依然受到歧视。
”董兴武说。
“我们不是小看民间资本,我们也欢迎他们。
”南京市市政公用局局长薛乐群解释道,关键是燃气行业的特点限制了民间资本。
其一,投资太大,以南京为例,燃气管道建设需资金20亿,中华煤气与南京煤气总公司合资公司一旦成立,中华煤气就要拿来6.5亿人民币,许多民营资本不具备这个能力。
其二,专业水平达不到。
“长期以来,国内燃气管道行业都是政府垄断的,许多国内的民营企业自己都没有几年建设经营的经验。
那么如何管理,如何保证安全?
因此,民营企业在竞标中将会处于不利地位。
”薛乐群说,“所以到目前为止,南京公用事业方面大多用的是外资。
\"
确切地说,这里的外资更多的是港资。
相比而言,真正财大气粗的欧美企业也踯躅不前。
从所投资的产业链条分析,欧美公司比较倾向于气源开采、管道运输等上游业务,很少介入以城市管道建设和燃气器具销售等下游业务。
有业内人士分析:
一方面是由于欧美强大的资本以投资为主攻方向,主要集中在上游中游的开发和运输,而下游的燃气运营属“小活”,更强调服务性;另一方面,他们对城市燃气业是快速攀升还是曲折前进仍持观望态度。
据记者向一家在华的国外燃气公司求证,他们认为,现在我国的原有法规似乎并不足以满足外国投资者对长期回报项目的要求。
目前,一些天然气供应商的短期效益是通过收取“开户费”实现的,“这种游走于政策边缘的措施,中国没有相关的法规来保障它”。
他认为,本地公司可凭借当地政府部门的承诺开展业务,而欧美公司在没有明确的法规保障的情况下是不会轻易投入的。
除了担心收益的不稳定之外,政策风险使欧美外资踟躇不前,因为城市天然气事业需要通过较长时期来收回投资,在华欧美公司担心,相关法律会制约它们,使它们只能持有少数股权,此外他们还对政府过时的操作方式、企业冗员等问题感到担忧。
爱恨交加的博弈
很显然,我国天然气行业下游产业目前还是呈现发展初期的特点,政府与企业之间是爱恨交加的微妙关系。
对于在这一博弈中的角色,政府方面有自己的定位。
在南京采访中,记者了解到政府的明确态度:
——南京公用事业方面的所有合资企业在成立之前,企业必须承诺服从政府规划;原有职工还要整体接收;必须承诺在企业利益与公共利益发生重大冲突时,企业服从政府的统一管理。
——尽管在管道燃气运行前几年因是投入期,所以企业肯定是亏的。
但政府不给参与企业任何回报上的承诺。
你觉得划得来,你就与我们合资,划不来就算了。
如果给以很高的固定回报,我们还不如去银行贷款。
——由政府监管价格。
这是中国的现实决定的,我们的市场目前不是一个充分竞争的市场。
政府定价是出于对百姓利益的保护,有人觉得涨一点不要紧,可由于水、电、煤气等是社会生产生活所必需的,它的波动将影响社会其他产品的价格。
完全市场化的价格在自然垄断性的公共产品中是做不到的。
据薛乐群介绍,他们与中华煤气成立的合资公司,港方以现金出资,南京煤气公司以资产出资,双方共同管理共同经营,也是共担风险共享收益,“在与中华煤气合资中,按照我们政府的政策,中方必须相对控股,这一步是我们不能让的。
”
而作为南京市煤气管理处处长的吴红兵相当坦率地指出:
“具有垄断性质的公用事业行业引入的竞争是有限制的。
”在他看来,政府独资企业除了低效外,还有积极的一面,因为政府必然更多地考虑社会效益,这是政府的利它性决定的,“而引入公用事业的其他投资主体运作的目的,有时是与政府意图背离的。
\"
“在目前的经济及法制环境下,政府如果对在城市中占垄断地位的合资企业不采取控股形式就要出问题。
”吴红兵反问说,“这是思想不开放吗?
我认为不是,在这方面南京燃气行业中也是有教训的。
\"
吴红兵执意不透露这个教训是什么,他只是强调,对仅有几千户,几万户的小企业,全是民营也没关系。
但如果涉及到几十万用户的大燃气公司,对于在南京市处于垄断地位的合资企业,必须国家控股,“这是经验之谈,也是教训之谈”。
这正是南京市的真实想法:
在市场经济条件下,政府的职能转变后,政府要给市场以适当的契机,完善市场的游戏规则,但还要有控制力。
“政府加强控制力,不是控制经济,而是控制服务。
”薛乐群说。
南京市政府\"控制服务”的办法是对进入行业的企业实行特许经营——这个特许经营不同于麦当劳那样的特许经营方式,它指的就是特别允许。
“我们要实现的是在特许经营下的有序竞争。
”薛乐群说,“我们要对企业的经济实力、社会信誉、管理水平、服务意识等进行全方位的审查。
我们不仅是在股本上控制,而且还要在特许经营契约上,在法律上控制。
燃气特别是管道燃气,有一个特点就是具有自然垄断性。
”
“公用事业向民营的转轨,不单纯是由过去政府的投入方式的变化,即单一投入变为政府、社会多元投入,而且也是市场与管制、企业内部环境与外部环境的博弈。
”薛乐群的这句话给记者留下了很深的印象。
600亿或1000亿美元的大盘子
作为博弈的另一个利益主体,非国有企业当然有着自己的打算。
“如果不控股我就不作。
”新奥燃气执行董事、副总经理金永生对《商务周刊》说,“在目前中国的经济状况下,如果不控股,那么就不能把企业的经营思想、管理模式、企业机制贯彻到项目公司中去,今后的发展我们也没有信心了,风险就大了。
\"
新奥燃气进入一个地区从事燃气供应的主要形式也是合资控股经营与地方政府原来的国有燃气供应单位、建委、国有资产管理局或公用事业管理局合资,并由当地政府授予独家经营城市燃气的经营权,但在股权比例上则保持新奥燃气的绝对控股权,最低控股70%,目前新奥燃气下属的子公司中25%的是100%控股(独资),有75%绝对控股(合资)。
新奥进入的城市多为中小城市,但数量很多,而且一般都是独家经营权。
2002年12月10日,新奥燃气宣布,又获得了浙江衢州市、海宁市、江苏兴化市以及安徽亳州市4个内地城市的管道燃气项目独家经营权,为期30年。
据金永生介绍,新奥选择城市的标准包括人口及分布,可收取的接驳费与燃气费的水平,地方政府对环保的关注程度,能否取得独家经营权,税项及收费优惠等,而这其中关键的几项都离不开当地政府的支持。
金永生说:
“我们的口号是:
让政府放心,让消费者满意。
”
燃气定价问题是另一个敏感话题。
新奥燃气取得的政府特许权中也没有定价权,但它可以通过合资的当地燃气公司向政府申报一个价格,最后由政府审批。
新奥与各地合作伙伴“配合相当默契\",最后基本上都取得了双方满意的燃气价格。
“我们制定的价格一般都比他们原先国有燃气公司经营的价格还要低。
”金永生申辩说,“主要是我们在投资上科学地控制成本,管理到位,历史包袱小。
”
据金永生透露,2001年我国使用城市天然气的城市居民为2000万人,天然气消费量仅277亿立方米,还不足英国消费量的1/3,据不完全估算,要达到英国的输气水平,我国还需要投资600亿美元,要达到美国的水平,需要1000亿美元的投资。
面对如此巨大的盘子,仍处于起步阶段的城市燃气民营化自然被寄予了太多的目光。
然而,民营化带来的好处已经在充分调动各方的积极性,但如何对追求利润最大化的利益主体实施有效又适度的监管,有效和适度的标准是什么,并不是一个容易达成共识的问题。
“在过去的一个世纪中,大概中国的90%的基础设施项目是公共财政来支持的,现在,民营企业希望提供公共产品,”亚洲开发银行中国代表处首席代表布鲁斯·莫利说,“我相信民营企业的介入对中国公用事业的发展会引起竞争,提高效率,但中国需要做更多的尝试,获得政府和企业都认可的市场竞争和监管机制,才能收到通过最小化成本而得到公用事业产品的目的。
\"
在公用事业民营化这个未来注定波澜起伏的浪潮中,成本的最小化比利润的最大化更重要,应该是常常需要从利益博弈中抬起头凝望的终点。
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