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公共政策个案研究

公共政策个案研究

——建筑领域劳务工资纠纷问题探析

虞姝

目　　录

摘　　要

10月27日，云阳县农民熊德明偶遇在重庆考察的温家宝总理，斗胆向温总理求助，总算讨回了被拖欠的2240元工资。

连总理也在为农民工催讨工资，足见拖欠工资问题之严重，追讨欠资之艰难！

然而，熊德明是幸运的，因为他告了“御状”，但全国又有多少劳务工为了维护自己的合法权益而四处奔走。

据全国总工会、劳动和社会保障部统计，目前我国职工约有2.07亿人，其中分布在各地进城务工人员有9400万人；目前全国农民工补拖欠的工资估计可能在1000亿左右。

主要发生在建筑讯息工期企业和餐饮服务等行业，其中建筑讯息工期企业占拖欠案件的70%。

建筑劳务来源广、人数多、流动性大、劳务关系复杂，已成为各行业中发生工资纠纷最集中的群体，这个问题如果不能很好的加以解决，引发的不仅是经济问题，更有可能引发更大的社会矛盾。

为此本文试从分析建筑业市场各方行为主体的关系入手，找出引发欠资的源头因素，进而提出解决建筑劳务工资纠纷的措施和途径。

一、我国建筑业市场各方主体及其地位和相互关系。

（一）、建筑业市场的各方主体。

目前我国建设市场往往从理论上是由业主、承包商（勘察、设计、总承包商、分包商、材料供应商和设备供应商）、咨询（监理、代理、审价等）和政府管理部门等主体构成。

（如图所示）。

1、建设方：

就是通常意义上就是业主，是投资者的代表，是建筑产品的所有者。

因此，业主对建设项目在建设的全过程中具有法定的权利并起着决定性的作用。

建设方可以是各类房地产商，如果建筑产品是国家基础建设项目或是其它政府投资的项目，其建设方也可以是国家政府。

2、承包商：

主要包括工程建设前期的勘察、设计，工程建设中的施工承包商（也就是施工方）、材料供应商、设备供应商等。

在本文中，主要讨论施工承包商，即施工方。

施工方是项目建设的具体实施者，根据同一项目中的承发包关系，可分为施工总承包方、专业分包方及劳务作业分包方。

3、咨　询：

主要包括工程建设前期的工程招标代理，工程建设中期的项目监理，工程建设后期的项目审价决算。

在本文的讨论范畴中主要指项目监理。

4、建筑市场行业管理部门。

主要分为两个层次，一是具有政府行政执法管理职能的有关政府部门，二是与建设领域相关的各行业协会，如上海市建筑施工行业协会、上海市装饰行业协会等等。

前者的职能主要是行业宏观管理与行政执法；后者的职能包括在政府的宏观指导下实行行业自律、建筑企业的微观管理、建筑企业管理人员的继续教育和操作工人的上岗培训等。

5、建筑劳务。

建筑劳务是施工承包商的使用者，施工承包商也就是建筑劳务管理的责任者。

在整个建筑工程管理链中，建筑劳务无疑处于管理链的下端，但是建筑劳务作为建筑作品的直接生产者，其素质的高低将直接影响建筑工程的质量、建设工程的安全生产，因此是整个建筑领域中最为重要的一环。

（二）、各方主体相互间的关系。

业主与承包商之间是发包与承包关系；业主与监理之间是委托和授权关系；监理与承包商之间是监理与被监理关系；承包商与建筑劳务之间是雇佣和被雇佣；政府管理部门与各主体之间的是管理与被管理的关系。

二、建筑劳务的使用模式。

建筑劳务作为建筑市场上重要主体，与之发生关系的主要是施工承包商。

但是由于建筑市场各方关系的复杂性以及各种利益冲突决定了建筑劳务的生存形式，也导致了建筑劳务与施工承包商之间的多种雇佣关系。

（一）、具有建筑劳务资质的企业承揽劳务分包作业业务。

这种形式是目前建筑市场上最“正宗”的劳务使用方式，也是唯一一种可以使建筑劳务的权利得到最大保障的模式。

在这种形式下，建筑劳务受雇于有劳务作业分包资质的劳务分包企业（具有法人资格），再由该企业与施工总承包或专业分包企业签订有关的劳务合同，合同关系明确，法律责任清晰。

（二）、成建制劳务队伍承揽劳务分包作业业务。

所谓的成建制劳务队伍就是指施工方（施工总承包或专业分包企业）的自有职工，或为合同工。

在新资质就位前（即建设部87号令开始实施前），由于未设置劳务作业分包资质序列，该种模式合同关系明确，是比较理想的劳务使用模式，对维护建筑市场秩序是有益的，也较少出现民工工资纠纷。

但新资质就位后设置了劳务分包资质，施工承包企业的观念，应加快过度到更合理的以“工程总承包—专业承包—劳务分包”为新模式的承发包管理机制中去，即上述

（一）中的具有建筑劳务资质的企业承揽劳务分包作业业务的模式。

（三）、非成建制队伍承揽劳务分包作业业务。

改革开放以来，上海的建筑业企业经过体制改革，决策和管理层与劳务作业层已逐步分离，从事一线建筑劳务作业工作的基本上都是外省市进沪的农民工。

因此，有“一、二级企业投标，三、四级企业进场，农民工队伍施工”的普遍现象。

这些从事建筑劳务的农民工基本上都是由无证包工头组织起来的非成建制建筑劳务队伍。

基本可以分成三类：

1、较稳定的无证包工头组织的队伍为高资质企业长期提供建筑劳务作业人员。

这些无证包工头往往长期为上海、浙江、中建局等高资质大型施工总承包企业提供建筑劳务作业人员，但由于为了追求最大利润，降低人工成本，偷税漏税等原因，而不愿意申请营业执照和劳务资质。

但由于这些高资质大型施工总承包企业均能派出完整的项目管理班子，管理比较规范。

2、挂靠无证包工头组织的队伍并为施工总承包企业提供建筑劳务的作业人员。

这些无证包工头往往长期挂靠在上海某些低资质施工企业中。

这些低资质施工企业为要完成地方税收或提取管理费用于养人等种种压力，而被其利用并为其提供资质证书。

这些低资质施工企业综合素质较差，不要说养施工队伍，大多数连管理人员都养不起。

现场管理混乱，不仅扰乱了建筑市场秩序，也是建筑劳务工集体上访催讨工资比率较高的。

3、“空手道”无证包工头层层倒手转包为施工企业提供建筑劳务作业人员。

所谓“空手道”无证包工头就是自己手上根本没有建筑劳务作业人员队伍，接到项目后，通过中介或朋友再找到具有劳务队伍的无证包工头。

这样，在建筑劳务作业人员队伍层面，也产生了层层倒手转包雁过拔毛的现象。

这种情况产生的负面影响最大，不仅破坏了建筑市场秩序，还扰乱了正常的承发包经营行为管理，而且往往没有书面合同，而且是建筑劳务工集体上访催讨工资比率最高的。

（四）、“游击”队伍承揽劳务分包作业业务。

这种由无证包工头组织的“游击”队伍应属第（三）类“非成建制队伍承揽劳务分包作业业务”中的一种，因其特殊，在此另例加以讨论。

这种由无证包工头组织的“游击”队伍在装饰项目，尤其在家装项目中最为普遍，数量还相当大，不仅难于管理，又易发生质量、经济纠纷。

如要想将这种“游击”队伍纳入“规范建筑劳务长效管理”的机制中，著者认为难度很大，尚须时日。

可以考虑在全国范围内将建筑劳务的输出地与建筑劳务的输入地联合起来监管才会有效。

三、引起建筑劳务工资纠纷的因素及分析。

（一）、施工方拖欠建筑劳务应得的工资款引发劳务纠纷。

这是建筑劳务工资纠纷中所占比例最大、社会影响最严重的一种。

造成这类现象的主要有几种基本原因。

1、建设方拖欠施工方工程款造成施工单位资金链断节，从而影响位于资金链最底层的劳务工工资，这是造成建筑劳务工资纠纷最主要和最直接的原因。

2、施工方为寻求利益最大化恶意拖欠。

由于目前建筑市场上施工方“带资”找工程的现象非常普遍，施工方的资金时常会出现断流的现象，处于弱势的劳务群体自然成了施工方“动脑筋”的方向。

“你的钱不会赖你的，反正来年你还要在我这做的吗？

”这样的话在行业中并不少见，然而广大的劳务工（大多是无资质的闲散劳务）为了以后能够做到更多的活，也不得不默许。

而施工方也乐于截留部分工资款，或用于支付材料款，或“转入”下一个工程中。

不过，在目前的清欠形势下，这种现象已经大幅减少。

（二）、施工方和建筑劳务双方不签订劳务合同，引发劳务工资纠纷。

这种情况在非成建制队伍承揽劳务分包作业业务的形式中非常普遍。

由于这部分建筑劳务的素质不高，绝大部分是“放下锄头，拿起泥刀”的农民工，文化基础差，更别说法律意识了。

由于广大的劳务工与用人单位之间没有签订劳务合同，每工价格、支付方式、支付时间等要素都仅限于口头约定，一但出现问题，得不到法律的保护，吃亏的不仅仅劳务工，施工单位等也要承担很大的风险。

在上海的某一住宅小区工程中，施工总承包方中国某建筑集团有限公司（以上简称F公司）违规使用了部分无资质的闲散劳务，口头承诺每人工日单价平均约25元人/日，结果等工程结束后，由于没有书面合同，333名劳务工在两名包工头的唆使下，要求将工价提高到53元人/日，双方引起了剧烈的矛盾。

由于春节前的清欠高峰，总包方在拿不出任何书面依据下，只能以40元人/日的工价与劳务工人结帐，蒙受了巨大的损失。

当然，据统计目前上海市所处理的此类建筑劳务纠纷中，绝大多数受害者还是广大的劳务工人，他们往往在拿不出任何凭证的情况下，集体上访，在搏得同情的同时却得不到法律上的支持，协调效果普遍不太理想。

（三）施工方使用无资质的劳务队伍，引发劳务工资纠纷。

在上海某一办公楼工程中，专业分包企业D公司擅自使用无劳务作业资质的建筑劳务队伍，在该队伍任务完成后，将89名劳务工的工资款约七十四万元现金全部交给该队伍的小包工头F君。

没想到F君在收到这笔钱后携款潜逃，他手下的89名劳务人员没有一人拿到自己应得的那份工资。

事发后，虽然D公司也有报警报案，但由于对方没有相关资质，在政府管理部门也没有相关的档案资料，因此经过公安机关一段时间的侦察，该案始终没有侦破。

由于临近春节，那89名劳务工人无奈之间只能到市政府上访，最后通过调解，D公司只能自吞苦果，先行垫付七十四万元工资款。

对于该公司来说，所能做的只能盼望公安机关能够早日抓获F君，并且那笔钱还没有被花光。

在本案中，虽然D公司与包工头F君之间有劳务使用协议，但由于这种承发包关系是违反有关法律法规的，或者说该协议是无效的，一旦有什么问题也得不到法律的保护。

其次该公司财务管理混乱，巨额现金没能在有效的监督下发放到每个劳务手中，而是将钱交到一个人手中，给纠纷的出现创造了条件。

四、解决劳务工资纠纷的措施与途径。

据前文所述，造成建筑劳务工资纠纷的因素是多种多样的，也可以说是建筑行业的一个顽症，阻碍建筑业健康发展的巨大阻碍，也是影响社会稳定的重要方面。

不过，近几年来，从中央到地方各级政府对这个问题都已投入了巨大的关注，也出台了不少的措施。

如作施工单位视作尚方宝剑的国务院94号令《关于清理建设领域拖欠工程款的通知》等等。

作为本文讨论的重点内容之一，本人提出以下几方面措施，希望可以建立一个从立法、执法到执行的完整体系来解决或减少劳务工资纠纷的发生。

（一）、立法约束建设方的行为，在法律框架内完善与业主即建设方的一系列行为，如招投标、如何履行合同中约定的预付款等等，通过解决拖欠工程款来堵住拖欠劳务工资的源头。

1、重点在于立法约束政府盲目投资行为。

《中国经济时报》不久前报道说，四川合江县党政办公大楼1997年10月就验收合格交付使用，时至今日，历时6载，县领导班子换了四茬，县政府竟然还拖欠110万元工程款不还。

有统计数据表明，在建筑领域拖欠总额中，政府投资工程拖欠的占了总数的这三分之一，是什么所造成的呢？

其实从我国每年的固定资产投资总额中可见端倪：

目前我国每年的固定资产投资总额已超过GDP的40%，这么大一块经济总量，目前还没有一部法律来加以规范，以致于自身的投资能力，没钱办小事、小钱办大事，“有条件的要上，没有条件的，创造条件也要上”，盲目大搞形象工程、政绩工程、走超前工程等现象时有发生，资金的金额缺口不但使地方财政背上了巨大的包袱，还拖夸了一大批国有大中型施工企业，更重要的是政府的形象在群众心中大打折扣。

在2004年1月2日国务院召开的电视电话会议中，曾培炎副总理强调：

“清欠从政府投资工程做起”。

作为政府，应该有这种勇气通过立法来规范自身，这无疑是解决拖欠工程款和拖欠民工工资问题的治本之策。

建议尽快制定相关法律来规范大额的固定资产投资。

2、从招投标环节实行支付保证金制度和预付款制度。

从今年起，北京市将在招标环节全面实行支付保证金制度和预付款制度。

根据这项制度，该市将建立专门的工程款收支帐户，要求招标人在招标发包前将不少于建安合同预计总价的30%的资金存入该帐户，以便发生拖欠款时从该帐户中先行支付。

招标完成签订合同后至开工前，发包人应向承包人先支付不少于合同价款15%的预付款，否则不予颁发施工许可证。

同时，在专业市场也设立专门帐户，承包人在中标后也要将一定比例的资金存入该帐户，以保证民工工资的支付。

3、立法之后要将“执行”落到实处。

司法解决民事活动中的价款纠纷是解决问题的“最后一招”，但往往也会遇到“失灵”的时候。

“最后一招”不尽如人意的情况，突出表现在司法执行的环节。

业内人士对建筑企业运用法律武器催讨工程款，有一个流行甚广的观点：

“打赢官司难，讨回欠款更难”，整个执行过程可以这样描述：

一、两年是幸运的，三、四年也不错，四、五年是正常的。

究其原因，有许多变数导致了执行难，诸如司法公正，往往涉及政府工程和某些有背景的房地产项目的诉讼和执行，极有可能因为某位领导的“指示”而“变局”。

从目前的情况来看，解决执行难的关键在于提高司法透明度、公正度。

从一定意义上来看，这不仅是目前解决拖欠工程款、解决劳务工资纠纷的地需要，更是维护整个行业长远发展的需要。

（二）建立工程款、劳务工资支付诚信体系，把拖欠工程款或民工工资的建设单位和施工企业记入不良行为记录，在未解决拖欠款项前，暂停其参加新建项目的招投标活动。

（三）大力发展劳务作业分包资质类企业，明确承发包关系。

据统计，在发生劳务工资纠纷的群体中比例最高的是闲散劳务，也就是我们通常所说的马路游击队，而比例最小的是有劳务作业分包资质的劳务队伍。

劳务作业分包资质企业的出现，有利于对建筑管理的有序管理，同时也有利于保证建筑工程质量和建筑劳务的合法权益。

2004年4月1日起，《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办公》将正式实施，该办法将严禁建设单位直接指定分包工程承包人，禁止承包人将承包的工程进行转包或违法分包，与此同时，工程款和劳务费支付要写进工程分包合同，合同双方必须提供担保。

该办法的实施将尽快促使建筑工程承发包模式向“建设方－－施工总承包－－专业分包－－劳务作业分包”的方向发展。

注　释

施工总承包资质序列

建筑业企业资质序列之一。

获得施工总承包资质的企业，可以对工程实行施工总承包或者对主体工程实施施工承包。

承担施工总承包的企业可以对所承接的工程全部自行施工，也可以将非主体工程或者劳务作业分包给具有相应专业承包资质或者劳务分包资质的其他建筑业企业。

专业承包资质序列

建筑业企业资质序列之一。

获得专业承包资质的企业，可以承接施工总承包企业分包的专业工程或者建设单位按照规定发包的专业工程。

专业承包企业可以对所承接的工程全部自行施工，也可以将劳务作业分包给具有相应劳务分包资质的劳务分包企业。

劳务分包资质序列

建筑业企业资质序列之一。

获得劳务分雹资质的企业，可以承接施工总承包企业或者专业承包企业分包的劳务作业。

参考文献

1、建设部第87号令《建筑业企业资质管理规定》

2、国务院第94号令《关于清理建设领域拖欠工程款的通知》

结束语

据国务院发展研究中心等机构发布的《中国产业发展景所报告》预测，在今后的几年中，随着住宅、大型能源建设和高度工程、城市基础设施等热点的持续升温，建筑业仍将保持较快的增长，2004年总产值预计同比增长20%左右，企业组织结构将进一步得到优化。

在此过程中，建筑劳务的使用问题不仅是一个行业管理的热点、社会舆论的焦点，更是行业发展的难点问题，解决好了将促进我国建筑行业的蓬勃发展，加大建筑业对GDP的贡献，解决不好影响的不仅仅是一个行业的发展，更对社会稳定、国家发展有着深远的影响。

正是由于这些原因，本人利用课余时间，调阅、整理了大量的相关案例和相关政策法规，对如何规范使用建筑劳务以及如何解决建筑领域劳务工资纠纷问题提出了自已的一些看法。

在此，我还感谢本文的辅导教师宋锦洲老师，正是由于他耐心细致的辅导，使我在本文的撰写过程中少写了不少弯路，谢谢。

虞姝