论民族区域自治制度第四稿.docx

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论民族区域自治制度第四稿

论民族区域自治制度

摘要民族区域自治制度是我国一项重要的政治制度，其存在有实质性的意义，本文从民族区域自治制度的发展历程入手，深刻探讨这一制度不断完善的法律依据，以及这一制度的主要内容，透过内容可以看出民族区域自治制度是符合我国民族历史发展的客观规律和民族关系的，但是在具体的实施过程中还是存在一些缺陷，因此进一步完善民族区域自治制度促进社会主义政治文明有着重要意义。

关键词民族区域自治制度；自治权；缺陷；完善

民族区域自治制度是指：

“在统一的祖国大家庭内，在国家统一领导下，按照宪法规定，以少数民族聚居区为基础，建立相应的自治地方，设立自治机关，行使自治权，民族区域自治的民族实现当家做主，管理本民族内部地方性事务。

”[1]民族区域自治制度是解决我国民族问题的基本政策，也是我国一项重要的政治制度。

一、民族区域自治制度的概论

（一）民族区域自治制度的历史发展进程

1947年5月中国共产党领导内蒙古人民建立了内蒙古自治区，这是中国建立的第一个大自治区；在1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会制定的《中华人民共和国宪法》中，把民族区域自治制度作为人民民主专政国家的一项根本制度最终被确定下来；1984年5月,第六届全国人民代表大会第二次会议根据宪法的规定，通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，标志着民族区域自治制度进一步走上制度化；2001年2月28日,全国人民代表大会第二十次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国民族区域自治法>的决定》这是在社会主义市场经济条件下,坚持和完善民族区域自治的重大举措。

实践证明，民族区域自治制度适合我国国情，它促进了我国各民族共同繁荣进步，确保民族团结和民族平等，是解决我国民族问题的一把金钥匙。

（二）民族区域自治制度既符合马克思主义原理，也符合我国民族历史发展的客观规律

1.中国的历史发展需要实行民族区域自治。

中国悠久的历史发展使中国各民族大都是交错聚居的，若要实行严格的单一民族的联邦制，必然就会导致很多人要搬迁，自成一个民族共和国对各民族的团结和发展很不利，更不利于祖国的统一，而民族区域自治是以少数民族聚居区为基础，是民族自治和区域自治的有机结合。

2.民族区域自治对于我国各民族大分散、小聚居的状况有很大的适应性。

大民族可以自治，小民族也可以自治；少数民族人口占多数的聚居区可以自治，少数民族人口占少数的聚居区也可以自治；有些民族可以在一个聚居区有自治区，还可以在别的聚居区有自治州、自治县；多民族聚居的地方还可以实行多民族联合自治，完全适合我国的国情。

3.民族区域自治有利于民族大团结。

民族区域自治把国家的集中统一与民族地区的自治有机地结合起来，为民族地区立足于民族、地区特点，在政治、经济、文化等方面更快、更好地发展，开拓了广阔的空间，既促进本民族的经济、文化、教育、科技的发展，又能保证国家的集中统一领导，巩固和发展中华民族大团结。

[2]

（三）《宪法》和《民族区域自治法》是民族区域自治制度的根本前提、法律保障

1.《宪法》作为我国的根本法，它处于一个国家统一和完整的法律体系的核心，是依法治国的基础和前提。

因此，民族区域自治离不开宪法的保护。

（1）首先从序言中涉及“民族”的条文所表达的含义看，事实上都是围绕“中华人民共和国是全国各民族人民共同缔造的统一的多民族国家”这一核心内容展开的。

一方面，历史上“各族人民”在中共的领导下创造了光辉灿烂的文化、具有光荣的革命传统，为新中国的建立、新民主主义革命胜利和现代化建设取得突出的成就作出了巨大贡献，因此，“各族人民”确实是“共同缔造”了“统一的多民族国家”；另一方面，在这“统一的多民族国家”中已建立起了“平等、团结、互助的社会主义民族关系”，为了保障这种“民族关系”，维护“多民族国家”的统一，就要反对不利“民族团结”的两种“主义”；此外，现行《宪法》宣示了自己以法律形式确认“各族人民”的奋斗成果，包括“缔造了统一的多民族国家”这一成果，并要求“各族人民”遵守宪法这一根本法。

宪法在序言中就为民族区域自治制度打下了坚定的基础，为民族区域自治制度的不断完善提供了保障。

由此也可以看出，民族区域自治制度的立宪意图之根本前提是：

维护国家统一、民族团结、保障中央统一领导。

（2）《宪法》第三章第六节专门规定了民族自治地方的自治机关，民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。

其中最主要的内容是规定自治机关的自治权，包括以下内容：

制定自治条例和单行条例、变通执行国家法律和政策、自主管理地方财政、自主管理地方性经济建设、使用本民族的语言文字等，把这些权利纳入宪法法条，才能真正得到保障，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分，民族自治地方的自治机关都是中央统一领导下的一级地方国家机关，都受上级国家机关的领导。

2.《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的“基本法律”，是我国法律体系的有机组成部分。

在我国宪法序言中进一步强调“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家，实行民族区域自治，对发挥各族人民当家作主的积极性、发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，都起了巨大的作用。

今后，继续坚持和完善民族区域自治制度，使这一制度在国家的社会主义现代化建设进程中发挥更大的作用。

”《民族区域自治法》贯彻《宪法》中关于民族自治的精神，共计74条，主要内容包括序言、总则、民族自治地方的建立和自治机关的组成、自治机关的自治权、民族自治地方的人民法院和人民检察院、民族自治地方内的民族关系、上级国家机关的职责以及附则等。

进一步完善民族区域自治制度，也使得这个制度能够更加健全的实行下去。

二、民族区域自治制度的主要内容

（一）民族自治地方的自治机关是人民代表大会和人民政府

它有权根据本地实际情况贯彻执行国家的法律和政策。

宪法规定：

“自治地方的人民代表大会，有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。

自治条例是指由民族自治地方的人民代表大会依照宪法和民族区域自治法的规定制定的关于民族自治地方的自治机关的组织、活动原则、自治机关的自治权以及自治地方经济、文化重大事项的全面性的规范性文件。

单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化特点制定的社会生活某一方面具体事项的规范性文件。

但自治区制定的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后才能生效；自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，须报省级人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。

（二）自治机关有权依照法律规定行使自治权

1.对上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。

2.宪法规定：

“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。

”民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分。

凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主安排使用。

3.宪法和民族区域自治法规定，民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。

根据本地方的特点和需要，可以制定经济建设的方针、政策和计划；合理调整生产关系，改革经营管理体制。

4.民族自治地方的自治机关自主管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业；依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队；民族自治地方的自治机关在执行职务是依照本民族自治地方自治条例的规定，适用当地通用的一种或几种语言文字，同时使用几种语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。

[3]

民族区域自治是党和国家运用马克思列宁主义关于国家结构的基本理论解决我国民族问题的一项根本性政策，有利于促进各民族的共同发展繁荣。

各民族共同发展繁荣，是我们社会主义在民族政策方面的根本立场。

三、民族区域自治制度存在的问题

民族区域自治制度从创设到至今，基本上成功的应对着各种大小危机，但在08年3月中旬发生的西藏事件，从表面上看只是一次骚乱事件，但透过表面看本质不难发现，这次事件是有相当一部分藏族人民的国家认同感产生了危机，而解决问题的关键在于如何通过一种合理的政治制度和政治文化来培育藏族人民对国家的理性认同。

对于少数民族的公民来说，一旦对执政者和政治制度的认同产生危机，在强烈的民族自治和民族自决的意愿下，是很容易产生动摇的。

然而，中国长期推行的民族区域自治制度，在解决民族问题时，常常是治本而治不了根，事实上正在系统的塑造着少数民族群体以自己所在的族群为核心的政治认同意识，这正是当下中国社会中各种族群矛盾逐渐升温的最根本的制度性根源。

[4]由此可以看出，民族区域自治制度还是有所缺陷的，凡事有利就有弊，只有认清不足之处，才能更加完善，其缺陷具体表现如下：

（一）民族区域自治中“自治”并不是真正意义上的“自治”。

现行的民族区域自治其实不是中国独创的，中国共产党在民族问题上，基本上是效仿苏共。

“在夺取全国政权之前，中国共产党曾跟着苏共高调支持中国境内各少数民族的民族自决权，建国之后，同样模仿苏联建立了民族区域自治制度。

只是由于中国数千年的大一统的政治传统，使我们建立的是单一制国家，而不是像苏联那样的联邦制国家。

”[5]这一民族制度推行的后果，就是在最大限度上强化了每个个体的族属认同。

从此之后，每个中国人都必须清晰地确定自己是属于这56个民族中的哪一个民族，在每一次确定自己身份的登记表上，都不得不写上自己的族别，在一次又一次这样的刺激下，每个人，尤其是少数民族个体的族属意识被不断地强化。

而一个少数民族被正式认定之后，就由官方出面，为其规范和推广民族语言，编写民族历史，整理民族文化，培养民族干部和民族的知识分子，人为地加工和塑造出一个个少数民族的强烈的民族意识，这是不利于真正的民族大融合的。

（二）所谓民族区域自治中的“自治”丝毫不意味民族行政单位拥有任何相对地超越党的统治意志以外的更大的自主决定权。

所以“自治”只能从字面意思去理解，即“自己人治自己人”。

现行民族政策规定，民族自治地方必须由该少数民族人士担任最高行政长官，同时，规定在其党政干部中该族人士不得低于某个比例。

如此一来，所谓的民族自治问题，在现行体制下，就转变为如何培养更多听话能干的少数民族的党员干部的问题。

党总是会派相当数量的汉族或其他的少数民族干部去控制一个民族自治地方的最重要的实权岗位，这样一来，在该族的干部中总是会出现两种不同的倾向，一种倾向是试图保持本民族的自主性和本位利益，另一种倾向是无原则地绝对服从党的指令，党总是会重用第二种倾向的干部，让他们去和本民族的地方民族主义倾向作坚决的斗争，第一种倾向的干部总是会遭到不断的打压或者被淘汰。

（三）自治机关对于制定自治条例和单行条例的权利有待进一步提高。

宪法规定：

“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。

但在具体的实施过程中，涉及的领域及其狭窄。

“其中单行条例除数量少外，涉及的领域主要是婚姻家庭、语言文字、资源管理、卫生防疫、基础设施保护这几个方面，显然只是涉及自身如何发展的方面，而规范经济、财政、税收的领域的自治法规较少。

”[6]在当前西部大开发战略进一步实施和我国已加入WTO的时代背景下，民族自治地方应拓展立法领域，提高立法质量，以促进经济的发展。

（四）优惠政策从理论上说，是一把双刃剑。

并非民族区域自治制度必须具有的题中之义，但事实上却被广泛实施，少数民族地区经济、文化等建设比较落后，急需国家的大力帮助，中央政府在以完全由上而下的党的一元化统治剥夺了少数民族公民的大量政治权利之后，希望通过补偿性地给予物质上的好处的方法来换取对自己的认同。

但这是一把双刃剑，优惠政策的涵盖面很广泛，包括计划生育上的照顾、考大学加分、升职升学时的优待，以及各种方式的经济上、技术上和干部上的援助和社会保障方面的倾斜等等。

但是，这些优惠政策往往阻碍了少数地区自己文化的发展，他们很难在自身文化水平上提高一个台阶。

最主要的问题是，在实施这些优惠政策时，政府都不是根据受惠对象和其他人完全平等的公民身份，而是根据其少数民族成员的身份进行的，因此，这些优惠政策，非但不能强化少数民族成员作为公民对国家的认同，反而强化了他对自己的族属身份的认同，并将这种族属认同置于公民认同之上。

（五）《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施保护的二十几年里,对促进民族地区经济发展、巩固社会主义民族关系,维护国家统一等方面,发挥着积极的作用。

但是,目前,我国的国家法律制度在立法、执法、宣传法律也存在一些缺点：

1.国家现行法律、法规的规定主要是在计划经济体制下,随着社会主义市场经济的不断发展，已经不能适应社会主义市场经济体制的要求,对民族自治地方的市场经济条件下应享有的权利和经济管理自治规定还不清楚。

因此,有必要根据市场经济条件下的新时代特点修改或补充和完善。

2.民族法制宣传教育还不够广泛和深入。

民族地区地处偏远的地方,旧的传统观念和社会习惯会影响对法律的认识和理解，因此传统观念比较强而法律意识却十分的薄弱。

四、进一步的完善民族区域自治制度

坚持党的领导，是坚持和完善民族区域自治制度的首要政治前提。

中国共产党的领导地位，是在长期革命、建设、改革实践中形成并巩固起来的，是历史的选择、人民的选择。

中国共产党的坚强领导是我国实现社会主义现代化的根本保证，是维护国家统一、社会和谐稳定的根本保证，是把亿万人民团结起来、共同建设美好未来的根本保证。

这是全国各族人民在长期革命、建设、改革实践中形成的最重要的共识。

（一）进一步加强民族自治地方的法制建设。

1.因为民族区域自治制度是中国的一项基本政治制度，它也是一项重要的法律制度，所以要根据宪法和有关法律的精神，使国家的法制精神、法律的有关规定在民族自治地方的建设中得到更好的体现，其中包括将来要制定一些和民族区域自治制度有关的法规。

比如说有些地方没有制定自治条例的，要自己制定自治条例；有些自治条例需要完善的，还要加强完善；同时还要根据经济和社会的发展制定一些相应的单行法规。

因为自治权的重要内容就是民族自治地方有一定的立法权。

2.重视立法技术，增强民族自治地方立法的科学性。

制定严密、可行的立法规划，是保证立法工作有计划、有步骤、有目的地开展立法活动的有利措施。

民族自治地方在行使立法权的宏观运筹过程中，应既要注重立法规划，使立法有计划地进行；又要适时对法规进行清理，让立法紧跟时代步伐。

对于我国的民族立法工作者而言，民族自治地方享有立法权的机关在职权范围内，应对存在的法规进行审查，确定它们是否继续使用或是否需要加以修改、补充或废止。

适时地对现行有效的法规进行清理，使其可以保持法规协调一致，达到结构完整，体系一致的目的，便于法的有效使用和实施，并进而实现民族自治地方立法与国家法制的统一。

3.必须全面贯彻落实《中华人民共和国民族区域自治法》。

保证民族自治地方依法行使自治权，不断完善民族法律法规体系，增强广大干部群众的民族法律意识，自觉遵法、守法，依法保障少数民族的平等权利和自治权利，依法行政，推进民族工作的法制化进程。

同时要大力抓好《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》等有关法律法规的贯彻落实，切实保障少数民族的合法权益。

要在各族干部群众特别是领导干部中，大力加强相关法律法规的学习、宣传、教育工作，使“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开”的思想深入人心。

紧紧围绕经济建设这个中心，加大少数民族扶贫工作力度，努力发展民族经济、文化、教育等事业，使各民族共同繁荣、共同进步。

同时要进一步完善自治权，充分保障自治权的行使。

上级国家机关要切实依法履行职责，在制定有关决议、决定、命令和指示时，要适合民族自治地方的实际，照顾民族自治地方的特点和需要，依法保证和支持民族自治地方行使自治权。

民族自治地方既要保证党和国家的大政方针在本地的贯彻执行，又要从实际出发，切实行使好宪法和民族区域自治法赋予的自治权，真正体现和不断展示民族区域自治的优越性和生命力。

[7]

4.切实加强对相关法律法规贯彻落实情况的监督检查，形成一套有效的监督机制。

此外，还要深入研究民族区域自治制度实施过程中出现的新情况、新问题，为完善该项制度和政策提供理论支持，并积极推动五大自治区尽快制定和出台自治条例，完善民族法律法规，保证民族自治地方依法行使自治权。

（二）要加快民族地区经济社会发展

当前，东西部发展差距拉大的趋势并没有得到根本性的转变，西部地区仍然处于传统的农业社会。

在西藏，农牧民生产生活方式简单落后，制造业不发达，缺乏现代意义上的工业企业，经济发展仍需外部力量、资金的支撑和注入，内部动力显著不足，这种增长模式难以为继。

面对西部地区资源丰富、生态却十分脆弱的实际，要进一步增强开发意识、忧患意识和保护意识，绝不能走先开发后治理的老路子，要探索一条经济持续发展、生态平衡、人民安居乐业、社会全面和谐的发展道路。

当然，实现这一目标，光靠民族地区的力量是完全不够的，还需要有中央明确的政策支持，以全面建设小康社会为目标，树立和落实科学发展观，加大对民族地区的支持力度，完善和落实党和国家对民族地区的各项优惠政策，加快民族地区的经济发展和社会进步，不断夯实实行民族区域自治制度的物质基础。

只有民族地区的发展问题解决了，民族地区的其他问题才能彻底解决。

（三）要妥善解决民生问题。

在民族地区要重点解决教育、医疗卫生、社会保障等涉及群众切身利益的问题，将其纳入公共财政覆盖范围，不断提高投入比重，并建立长效增长机制，真正实现改革开放的成果共享。

综上所诉，坚持和完善民族区域自治制度，我们才能把国家的富强、民主、文明、和谐与民族的繁荣、发展、进步、和睦更好地结合起来，才能将各民族的共同团结奋斗、共同繁荣发展更好地结合起来，进一步推进社会主义政治文明，实现中华民族的伟大复兴。

参考文献：

[1]曾宪义.世纪法学系列教材《宪法》第二版[M].中国人民大学出版社，2004.128.

[2]中共中央统战部[N/OL].人民网2008.4.8

[3]敖俊德.谈谈民族自治地方立法的变通范围[J].民族法制通讯,1996（6）.

[4]《南方周末》之《解决民族问题要坚持走自己的路－—专访国家民委副主任吴仕民》[J]2007-07-18

[5]郭泉.《49年前支持“民族自决”，49年后反对“民族分裂”》[M].2006.218.

[6]王允武.《民族法学》[M].贵州人民出版社.2011.139.

[7]韦春尧、张宁.《关于进一步完善民族区域自治法的思考》，载《广西师范学院学报（哲学社会科学版）》第27卷第1期[J]2006-1.