最新论环境行政代履行制度入环境保护法.docx
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最新论环境行政代履行制度入环境保护法
论环境行政代履行制度入《环境保护法》
作者简介:
竺效,法学博士,中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员,中国人民大学法学院副教授(北京100872);丁霖,中国人民大学法学院硕士研究生
①《环境保护法》三审稿建议新增第21条为:
“县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,可以依照有关法律的规定查封、扣押企业事业单位和其他生产经营着违法排放污染物的设施、设备。
”2013年10月提交十二届全国人大常委会第五次会议审议的《环境保护法》(修订草案)(以下称“三审稿”)在前两次审议稿未有任何相关条款设计的情况下,首次建议我国环境基本法明文赋予环境保护行政执法机关以“查封、扣押”的权力,其目的主要在于增加环保执法部门及时制止企业严重环境违法行为的手段①。
究问我国环境行政执法为何无法遏制环境违法愈演愈烈的态势,有学者认为,我国目前环境污染严重得不到治理的原因是环保行政机关权力较弱、地方政府执行不力,需要对环保机关的执行权力进行强化[1](P25-38)。
但也有学者认为,“我国环境资源法的实施效果较差,与公民环境权理论不发达、与公民环境权没有在法律上被确定下来和没有具体化有关、与单纯依靠政府来搞环保有关。
”[2](P123)笔者认为,在环境问题急剧恶化的今天,环保机关的环境行政执行力的确应当得到必要的强化。
但与此同时,需要通过精细化的制度设计以实现对环境行政权尤其是环境行政强制权的有效制衡,而作为间接环境行政强制经典工具的“环境行政代履行”恰好能体现环境公权与环境私权有机结合,不失为《环境保护法》修改中新增一般性环境行政查封权、扣押权以外的必要的兼备之选。
一、《环境保护法》确立环境行政代履行制度的必要性
代履行“是指当事人拒绝履行或没有能力履行义务时,行政机关决定由他人代替当事人履行义务,履行费用由当事人承担”[3](P159)。
有学者认为,代履行又称“代执行”[4](P360),但我国立法机关在制定《行政强制法》时认为,代履行不是泛称的“代执行”,因为,“在有第三人参与的执行中,主要有四类情形”,“一是当事人委托第三人履行义务,属于自动履行行政义务,不属于强制执行”;“二是行政机关将行政强制执行权委托第三人履行,即代为强制执行,性质属于行政委托”;“三是行政机关雇佣第三人完成某类专业性较强的任务,在行政机关指挥下,配合行政机关履行职责”,“属于行政机关实施行政强制执行,不属于代履行”;“四是行政机关委托第三人完成当事人应当履行的义务”,只有这一类情形因具有“第三人与当事人没有关系;第三人具有独立地位,不依附于行政机关,根据与行政机关之间的委托协议履行义务;委托内容是当事人应当履行的义务而不是行政强制执行权”的独特性质,才可以被称为代履行[3](P160-161)。
也许在立法者看来,上述四类似乎都可泛称为“代执行”。
也有学者持类似观点,认为“代执行”这一概念“含有第三人代替行政机关行使强制执行权的意思,容易使人产生第三人与当事人之间处于不平等的法律地位的错误理解,有违这一强制执行方式制度设计的初衷”[5](P246)。
因此,本文使用“代履行”这一措辞,并以“环境行政代履行”作为其子概念。
中国地质大学学报(社会科学版)竺效,等:
论环境行政代履行制度入《环境保护法》――以环境私权对环境公权的制衡为视角我国2011年制定的《行政强制法》第50条《行政强制法》第50条规定“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行。
”规定代履行的应用领域,即“危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的”,由此确立了我国环境保护行政机关在环境资源领域的代履行制度,即当环境行政相对人拒绝履行环境行政决定的可替代履行的义务时,由环境行政机关或者第三人代替当事人履行行政决定的义务,并向当事人收取履行费用的执行方式。
从《行政强制法》第50条的规定可见,我国环境行政代履行具有以下特征:
“第一,代履行的主体可以是行政机关,也可以是第三人;第二,代履行针对的只能是作为义务并且是可替代义务的情况;第三,代履行属于间接强制而不是直接强制,其核心是义务的替代履行。
”[6](P65)
(一)环境行政代履行可以克服申请法院行政强制执行的现实尴尬
环境执法具有特殊性,环境污染与资源破坏在一定情况下存在紧急性,“一旦延误处理和处理不到位都将会造成极大的安全隐患、经济损失和环境破坏。
”[6](P63)因此,需要行政机关有强制执行权,能够及时制止环境污染与破坏。
在我国,“行政强制执行以申请人民法院强制执行为原则,行政机关自行强制执行为例外。
目前,我国法律法规规定环保行政机关基本上没有行政强制执行权。
”[7](P66)而且,在环境法律实践中,申请法院时间过长或法院因负担过重而不愿进行强制执行使得环境行政决定最终无法得到履行。
如浙江省乐清市法院不予以执行环保局强制执行停止生产(停止营业)的非诉行政案件,致使环保行政执行与处罚文书成为白条,严重削弱了环境法律的权威性参见侯兆晓:
《一个县级环保局的执法尴尬》,载《民主与法制》,2008年第18期。
来源:
http:
//newssinacomcn/c/2008-10-29/140316549352shtml,2013年12月9日访问。
。
因此,面对日益严重的环境污染与生态破坏,环境行政机关必然需要行使一定的行政强制执行权,以及时有效制止环境污染或生态破坏行为。
在这种情形下,法律赋予环保机关“代履行”的权力应当受到立法者的重视。
代履行可以避免申请法院强制执行而错过履行行政决定的最佳时间,能够及时有效地制止环境污染的发生或扩大。
代履行的实质意义在于“将具体行政行为所确定义务实现过程中遇到的难题简化”,其结果是既可以实现义务内容,达到了行政机关所预期的状态和目标,还可以使义务人支付更经济的履行费用,相较于要求义务人自行履行其原本需要履行的义务更容易[8](P107)。
因此,环境行政代履行是目前我国环境行政机关行使行政执行权的必然选择。
(二)环境行政代履行能够实现环境私权对环境行政公权的制衡
大陆法系“很多国家历来将行政强制执行权看作是行政权的一部分,由行政机关自行执行。
”有些国家,如德国,“近期则有重大变化,行政机关是否有行政强制执行权,尚须法律特别规定,这是顺应民主潮流和保护公民合法权益观念。
”[9](P9)代履行作为间接行政强制执行受到法律规定的原则、程序、范围的制约,也是保护公民环境私权的体现。
行政法理论认为,“真正的公法上的权力是从授予个人参与权开始的,由受委任者掌握国家事务,是为国家的利益――即公共利益而进行的”,“参与者自行行使一部分公权力,而不仅仅是影响其他人对公权力的行使”[10](P114-116)。
在代履行制度中,环境行政机关可以委托无利害关系的第三人替代履行义务人的义务以实现环境行政决定的履行,这是引入私权参与公权的过程,是利用私权保障公权的实现。
行政强制代履行具有双重功能,一方面,作为强制执行方式的代履行能确保义务人履行义务、维护行政决定的权威性;另一方面,作为相对“轻微”、“缓和”的行政执行措施,引入环境私权的主体,即私代履行人,以通过私权的行使来达到公权强制的效果,能够在限制环境行政机关公权的同时,利用环境私权来实现公权的效果。
“虽然《行政强制法》规定行政强制措施权不得委托给私人,但是在代履行中,却存在着‘私代履行人’参与公法任务的空间”,私代履行人作为行政助手,是公私协力的重要模式[11](P67)。
在行政代履行制度中,有公众参与环境行政执行的因素存在,因此环境公权与私权能够在环境行政代履行制度中实现平衡。
从代履行制度三个主体之间的法律关系来分析,代履行涉及三个主体:
行政机关、第三人和当事人。
行政机关与当事人之间是行政管理关系,而行政机关与第三人之间是行政委托合同关系,但当事人与第三人之间没有关系,即不存在命令与服从为特征的行政法律关系。
第三人基于委托合同拥有向行政机关请求支付费用的权利,行政机关有基于行政决定而向当事人收缴履行费用的权力。
代履行中委托方是行政机关,委托合同的标的是当事人应当履行的义务,涉及的可能是没有价值的物品,也可能是当事人的财产,委托方和权利方分离。
法律之所以允许这种分离的存在,是基于行政管理的需要。
同时,为了保证这种分离的正当性和合理性,应当对这种分离以及委托双方的处分权作出限制。
这种限制就体现为第三人以自己名义实施代履行,不能实施强制手段,委托机关应当到场监督其履行等。
这种委托方与权利方的分离与限制即为环境私权与环境公权的制衡。
二、环境行政代履行在我国的立法与实践现状
“综观我国的环境法律体系,作为基本法的《环境保护法》没有规定代履行制度,其他环境保护单行法也鲜见有该制度的规定,没有对代履行制度设立专门立法,在程序上也不系统、完备。
”[7](P64)由于代履行立法规定的局限性,使得本可以在环境保护领域广泛适用的强制执行方式拘束于少数特定领域。
通过对环境法律的梳理,笔者发现,我国目前共有7件环境法律规定了“代履行”制度,即《森林法》(1998年修正)第39、44条;《海域使用管理法》(2001年)第47条;《草原法》(2013年修正)第71条;《放射性污染防治法》(2003年)第56条;《固体废物污染环境防治法》(2013年修正)第55、76条;《水污染防治法》(2008年修订)第76、83条;《水土保持法》(2010年修订)第55、56条。
因此,只有在以上领域、特殊情况下环保行政机关才能采取代履行的间接强制执行。
纵观以上法条对“代履行”制度的规定,都只赋予环保行政机关针对某一事项决定“代履行”的权力,仅规定环保行政机关有权委托或指定第三人代为履行,费用由义务人承担,除此之外并未明确说明“代履行”的内涵以及具体制度运行。
因此,现行环境单行法对环境代履行制度的规定,仅停留在将私权引入公权,引入第三人代义务人履行义务,却未见私权与公权的制衡,尚不能充分发挥环境行政代履行制度公私权制衡的功能。
在已有环境执法实践中,代履行制度较少被应用且不被执法人员看好。
究其主要原因是在环境法律体系中对环境代履行制度规定少,对主体、程序、费用等问题规定不明确,容易引发行政机关各部门的矛盾、行政机关与行政相对人的矛盾、行政相对人与第三人的矛盾。
(一)权力主体不明确、不统一
《行政强制法》明确规定了代履行的主体是行政机关或第三人,但环境法律中代履行制度主体规定并不统一。
有的需要结合条款上下文推知授予地方人民政府代履行权,如《水污染防治法》第75条第一款《水污染防治法》第75条第一款:
“在饮用水水源保护区内设置排污口的,由县级以上地方人民政府责令限期拆除,处十万元以上五十万元以下的罚款;逾期不拆除的,强制拆除,所需费用由违法者承担,处五十万元以上一百万元以下的罚款,并可以责令停产整顿。
”;有的需要结合条款上下文推知授予地方人民政府环境保护主管部门代履行权,如《水污染防治法》第75条第二款《水污染防治法》第75条第二款:
“除前款规定外,违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除,处二万元以上十万元以下的罚款;逾期不拆除的,强制拆除,所需费用由违法者承担,处十万元以上五十万元以下的罚款;私设暗管或者有其他严重情节的,县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿。
”;有的明确规定由环保行政机关委托(或指定)第三人代履行,如《固体废物污染环境防治法》第55条《固体废物污染环境防治法》第55条:
“产生危险废物的单位,必须按照国家有关规定处置危险废物,不得擅自倾倒、堆放;不处置的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正;逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的,由所在地县级以上地方人民政府环境
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