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公共行政笔记
公共行政
第一章公共行政基本理论
第一节公共行政概述
一、公共行政的概念
公共行政即行政管理,是指政府运用行政权力处理公共事务、提供公共服务的管理活动。
(亦指国家行政机关依法管理国家事务和社会事务的组织活动)
公共行政的概念可以理解为:
1.政府是公共利益的代表,政府活动的主要目的是为全体公民提供全面而优质的公共产品,为社会提供公共服务,实现公共利益,满足社会公共需求。
私人事务不属于政府的管辖范围。
2.政府的公共权力是人民赋予的,同时受立法机关法律制约,受司法部门监督和约束。
3.政府对社会的管理以有效地整合整个社会资源为基础,政府应该善于运用政府机制、市场机制、社会自治机制等,充分利用公共资源与民间资源。
4.政府必须承担公共责任,包括政治责任、法律责任、经济责任、领导责任和道德责任。
5.“公民第一”是公共行政的核心原则。
公共行政应有民主性和透明度,公民在公共决策上享有知情权和参与权。
6.公共行政应追求和体现社会分配的公平与公正。
依法行政是现代行政的本质特征;社会民主是有效行政的基础保证;公平原则是现代行政的出发点。
公共行政是政府活动的核心,公共行政在国家管理中处于核心地位。
二、我国公共行政的基本任务
在社会主义初级阶段集中发展社会生产力,建立适应社会主义市场经济体制的现代公共行政体制。
公共行政的根本任务是解放和发展生产力。
判断公共行政优劣的标准,主要是看是否有利于发展社会主义的生产力,是否有利于增强综合国力,是否有利于提高人民生活水平。
三、我国公共行政的指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求,坚持政企分开,精简、统一、效能和依法行政的原则,进一步转变政府职能,改进管理方式,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
四、我国公共行政的基本原则
1.人民主权原则;2.社会主义宪政原则;3.党领导行政的原则(党的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导);4.民主集中制原则;5.责任制原则。
第二节公共行政的主体
公共行政的主体是国家行政机关(政府组织)。
政府组织是公共行政的核心主体。
中国共产党是公共行政的重要主体。
党的领导保证了公共行政的社会主义性质和方向。
这种领导并不意味着党作为一个权力组织直接管理公共事务,而是主要通过党的政治领导、组织领导和思想领导来实现。
公共行政的客体是公共事务。
公共事务分为国家事务、共同事务、地方事务和公民事务。
第三节公共行政的基本内容
公共行政的基本内容是行政主体与行政客体之间的基本关系,即社会公共需求与政府公共供给之间的关系。
一、社会公共需求
社会公共需求是政府存在的原因,政府的目的和功能就是为了满足社会公共需求。
公共供给必须适应公共需求的规律是公共行政的基本规律。
现代社会需求分为:
1.维护社会公共秩序与安全秩序。
主要是国防、公安、外交、行政管理等。
2.维护经济秩序和市场交易秩序。
主要是市场监管、知识产权保护、法律体系建设、司法公正与公正执法等。
3.提供公共设施与公共服务。
主要是公共卫生设施、医疗保健、义务教育、公园、体育馆等。
4.建立社会保障与救济体系、扶助社会弱势群体。
主要是政府扶贫、救灾、社会福利、社会保险等。
5.管理公共资源与公共财产。
主要是国有资产管理、公共企业管理、自然资源保护等。
6.维护人权、自由等公民权利。
它以人民的安全需求、生存需求和发展需求的全面满足为前提。
二、政府公共供给
1.公共产品
公共产品是指具有非竞争性、非排他性的产品。
主要分三类:
(1)基本公共产品或纯公共产品。
它是政府向全体社会成员提供的平等、无差别的共同服务,如国防、外交、公安、司法、义务教育、环境保护等。
(2)混合公共产品或半公共产品。
这种产品既能满足公共需求,又能满足个人需求;既人人平等消费,又具有一定程度的竞争性和排他性。
如研究生教育、公共工程等。
(3)由政府出面提供的部分带有规模经济效益的公民消费服务。
如邮政、民航、铁路等基础产业。
2.政府公共服务
并不是所有社会需求都回自动转为政府公共服务,自由进入政府公共供给程序的社会公共需求才会转化为政府公共服务。
政府公共服务或公共供给分为:
(1)基本公共服务。
包括法律法规体系、公民权利保护、财政税收、社会保险、国防、外交、环保、公费中小学教育、公费医疗系统等。
(2)混合公共服务。
如供水供气体系统、铁路运输系统、公路交通系统、电力系统、电视广播系统、邮政服务系统等。
(3)管制性公共服务。
如政府对企业监督,要求符合统一的质量、卫生、技术标准等。
三、公共行政的范围、原则和作用
公共行政的范围是指公共领域的管理。
公共领域包括基本公共产品领域和混合公共产品领域。
私人领域不属于公共行政的范围,私人领域有两种:
市场机制发挥作用的领域和社会自治机制发挥作用的领域。
公共行政的原则:
1.法治原则;2.服务原则;3.效率原则三者的统一。
公共行政的作用:
1.导向作用,它是公共行政的核心作用;
2.管制作用;
3.服务作用;
4.扶助作用。
四、转型时期中国的公共行政
转型时期中国的公共行政要处理好以下问题:
1.政府定位问题;
2.政府官员问题;
3.制度建设和创新问题;
4.依法行政问题;
5.观念更新问题。
五、行政环境
行政环境分为:
宏观(国情)、中观(行政系统)、微观层次(行政机构内部)。
六、公共行政学的理论变迁
1.古典行政学理论:
以“事”为中心,实施刚性管理,进行微观与静态研究。
2.人本主义行政学理论:
以“人”为中心,实施柔性管理,进行微观与动态研究。
3.多元发展时期的行政学理论:
以“系统”为中心,权变管理,宏观与动态研究。
4.公共管理时期的行政学理论:
以“绩效”为中心,绩效管理,宏观与静态和动态研究相结合。
第二章行政职能
第一节行政职能概述
一、行政职能的概念
行政职能,亦称政府职能,是国家政府机关,依法对国家和社会事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。
政府职能是公共行政的本质表现。
二、行政职能的基本内容
政府的基本职能包括:
1.政治职能。
(1)军事保卫职能;
(2)外交职能;(3)治安职能;(4)民主政治建设职能。
2.经济职能。
(1)宏观经济调控职能;
(2)提供公共产品的服务;(3)市场监管。
3.文化职能。
(1)发展科学技术;
(2)发展教育;(3)发展文化事业;(4)发展卫生体育。
4.社会职能。
(1)调节社会分配和组织社会保障;
(2)保护生态环境和自然资源;(3)促进社会化服务体系建立;(4)提高人口质量,实行计划生育。
我国行政管理的运行职能可分为计划、组织、控制等职能。
三、行政职能的基本手段
法律手段、行政指令手段、经济手段、纪律手段、教育手段、宣传手段。
四、我国行政职能体系的主要内容
现代市场经济条件下,政府的职能定位主要是:
弥补市场不足,促进社会公平。
根据这一概括,在社会主义市场经济条件下,政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
1.经济调节职能
经济调节职能,就是对社会总需求和总供给进行总量调控,并促进经济结构调整和优化,保持经济继续快速协调健康发展。
宏观调控的主要目标是促进经济增长,增加就业,稳定物价和保持国际收支平衡。
经济调节主要运用经济和法律手段,同时通过制定规划和政策指导、发布信息以及规范市场准入,引导和调控经济运行。
(1)对国民经济进行宏观调控,创造稳定的经济发展环境。
(2)深化经济体制改革,深化国有企业改革和国有资产管理体制改革。
(3)继续扩大对外开放。
(4)繁荣农村经济,加快城镇化进程。
2.市场监管职能
(1)健全市场体系,加强市场监督,维护市场秩序。
(2)进行公共事业体制改革,打破行业垄断。
3.社会管理职能
(1)保障公民宪法权利,维护社会安定秩序。
(2)协调社会矛盾,保障人民群众生命财产安全。
(3)加强政府危机管理职能。
4.公共服务职能
公共服务职能,就是提供公共产品和服务。
(1)全力扩大就业,健全社会保障体系。
(2)加强基础设施建设,提高公共服务水平。
第二节政府职能转变
一、我国政府职能转变存在的问题
1.政府职能的“越位”
政府职能的“越位”主要是政府干了不该干的事情和管了不该管的事情,直接包揽了本来可以通过市场进行的纯私人产品的生产供应,以及可以由政府、企业、非政府公共组织共同参与的混合性公共产品的生产。
具体表现为:
(1)政府职能与市场功能不分。
如一些部门和管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源,行政审批不合理和过多过滥。
(2)政府与企业不分。
(3)政府与社会中介组织不分。
(4)政府与事业组织不分。
2.政府职能的“错位”
政府职能的“错位”,主要是在政府职能的分工定位上存在交叉和混淆的情况。
职能交叉主要是不同层级政府以及政府不同部门在职能定位上的交叉和冲突。
职能的混淆主要是政府角色与企业角色、政府不同职能之间的相互混淆。
3.政府职能的“缺位”
二、我国政府职能转变的内容
政府职能转变的关键:
政企分开。
1.转变职能重心。
需要紧紧围绕经济建设这个中心。
2.转变职能方式。
(1)由以行政手段为主转变为以经济手段为主,并辅以必要的法律和行政手段;
(2)由直接管理为主转变为间接管理为主,由重微观转变为重宏观;(3)由重计划、轻市场转向计划和市场相结合。
3.转变职能关系。
(1)理顺中央与地方、上级与下级的关系;
(2)理顺政企关系;(3)理顺政府与市场的关系;(4)理顺政府与社会的关系;(5)理顺政府内部的关系。
自1994年起,各级地方政府机构相继进行改革,改革的主要内容和重点是:
1.转变政府职能,实行政企分开;
2.合理划分职权,理顺各种关系;
3.大力精兵简政,提高行政效率。
第三章公共政策
第一节公共政策的概述
一、公共政策的概念
公共政策是由政府或其他政策主体制定的、调整全社会利益关系并具有鲜明的目标和方向的政治行动或所规定的行为准则,它是一系列条例、法令、措施、办法等的总称。
公共政策的功能:
1.导向功能;2.控制功能;3.分配功能;4.保障国家利益功能(协调)。
二、公共政策的类型
从政府层次的角度,可以将公共政策划分为总政策、基本政策、具体政策。
第二节公共政策的制定过程
公共政策的制定过程一般包括以下环节:
一.公共问题的发现与察觉;
二.问题列入政策议程;
三.政策问题的诊断;
四.政策目标的确定;
五.政策方案的设计;
政策方案的设计是制定政策过程中最为关键、最需要创造力的环节,包括两个相互联系的方面:
(1)政策干预领域的选择;
(2)政策手段的选择。
六.政策方案的评估与选择;
七.政策的合法化。
第三节公共政策制定的方法
一.特尔菲法
采用函询调查的方式,根据所预测问题涉及到的有关领域分别向专家提出问题,并对回答意见进行综合、整理、归纳,然后匿名反馈给各个专家,再次征求意见,再加以综合、反馈的决策方法。
二.决策树法
是决策过程的一种有序的概率的图解表示。
三.成本效益分析法
四.行政决策科学化与民主化
1.各项重大决策,都要经过深入调查,充分论证,广泛听取各方意见,由集体讨论决定。
2.进一步提高决策透明度,逐步公开重大决策过程。
3.晚上重大决策的规则和程序,建立健全民主决策机制。
4.充分发挥专家和研究咨询机构的作用,对涉及面广和专业性强的决策事项,通过举行论证会、座谈会等,进行科学论证。
第四节公共政策的执行
我国的政策主要通过党中央的会议决议和国务院及其所领导的各部位所制定的文件体现,然后经由地方各级党委和政府部门转发,转发过程中会根据各地具体情况使政策内容具体化,最后交由基层政府部门实施。
一、政策执行组织及成员
我国的政策执行组织,主要是党政部门和立法、司法机关,有时也包括一些国有企事业单位和社会团体、社会中介组织。
高度集权的体制固然有利于保证各级政策执行者在执行过程中顺从政策意志,但也容易造成决策失误,因为高度集权体制往往执行层级比较多,最高决策者远离政策执行现场,容易导致决策滞后或决策信息失真而出现错误决策。
分权制的执行决策较能保证最终的政策执行措施适合各地的实际情况,但也容易出现政策执行不到位的情况。
二、政策对象
政策对象是政策实施所影响到的个人和社会群体。
人们接受政策的反应,分为三个不同层次:
服从、认同、内化。
三、政策执行环境
政策执行环境是指政策执行过程中的各种自然和社会因素的总和。
影响公共政策的主要环境:
社会经济环境和政治文化环境。
四、政策执行的方式方法
政策执行的方式:
1.行政命令;2.行政措施;3.行政处罚。
政策执行的手段:
1.行政指挥;2.行政控制;3.行政沟通;4.行政协调。
五、公共政策执行中的失效现象
1.早期失效;2.偶然失效;3.耗损失效(政策开始老化)。
第五节公共政策的效果评价与调整
政策评价的对象是政策运行过程中已经出现的结果,包括最终结果和阶段结果。
一、公共政策的评价标准
政策评价从本质上看,它是一种价值判断。
但不能只被理解为价值判断,而要坚持价值与事实有机结合,坚持客观、公平、全面的评价标准。
二、影响政策评价标准的因素
1.价值因素;2.政策目标的不确定性;3.利益冲突的连续性;4.评价资源的有限性;5.数据资料的不全面性。
三、政策评价的基本程序
1.评价方案的制定
(1)确定评价对象;
(2)明确评价目的;(3)选择评价标准。
2.评价的实施
(1)采集评价信息;
(2)统计分析评价信息;(3)评价的总结。
四、公共政策的调整
政策调整是依据政策评价的结果,对实施中的现行政策采取补充、修正和终止的动态过程。
政策调整包括:
政策补充、政策修正、政策终止。
1.导致政策调整的主要因素
(1)决策者的价值取向;
(2)政策环境;(3)政策资源。
2.政策调整的障碍
1.决策者的利益;2.决策者的素质;3.决策者的信息资源。
第四章公共财政
第一节公共财政概述
一、公共财政的概念
公共财政,是指政府为提供公共产品与公共服务而参与的国民经济再分配活动,它是与市场经济相适应的一种财政模式。
二、公共财政的功能
1.资源配置功能
为充分发挥公共财政的资源配置功能,必须做到:
(1)确定社会公共需要的基本范围,确定财政收支占GDP的合理比例。
(2)优化财政支出结构,合理安排政府投资的规模、结构。
(3)通过转移支付制度、政府投资、税收和补贴,调节社会投资方向,提高社会投资整体效率。
(4)财政配置资源要提高财政配置本身的效率。
2.调节和稳定经济的功能
(1)通过财政预算政策进行调节,当社会总需求大于社会总供给时,通过实行国家预算收入大于支出的盈余政策,压缩公共部门和私人部门需求来抑制社会总需求;但社会总供给大于社会总需求时,通过实行国家预算支出大于收入的赤字政策,通过扩张公共部门和私人部门需求来扩大社会总需求。
(2)通过财政收入和支出的制度性安排,使财政发挥“内在稳定器”作用。
在收入方面,主要实行累进所得税制,当经济繁荣时,投资增加,国民收入增加,累进所得税会自动随之而递增,它就产生一种拉力,防止经济过度繁荣而发生通货膨胀;当经济衰退时,投资减少,国民收入下降,累计所得税会自动随之而降低,这时又产生一种推力,防止经济过度衰退而导致萧条。
在支出方面,主要体现在转移型支出的安排上。
政府其他稳定经济的手段都离不开财政的强大支持。
3.公平分配功能
收入分配的目标是实现公平分配,包括经济公平和社会公平两个层次。
公共产品供应方式:
完全通过税收来供应和通过价格补贴的形式来提供。
三、公共财政体制
公共财政体制包括三方面内容:
1.在财政体系内处理政府间财政分配关系的制度。
2.有关财政收支的基本规则。
3.有关财政计划和日常业务管理的制度。
如财政预决算制度、政府采购制度、税收征管制度等。
第二节公共财政支出
公共财政支出分为:
购买性支出和转移型支出。
一、购买性支出
购买性支出主要包括:
1.国防和行政管理支出;2.科技教育文化卫生体育支出;3.政府投资性支出等。
二、转移性支出
转移性支出主要包括:
1.社会保障支出;2.财政补贴;3.税收支出。
此外,公共财政支出还有援外支出、债务支出、贴息支出等。
第三节公共财政收入
公共财政收入分为:
税收收入、非税收入。
第四节政府预算管理
一、财政预算概述
财政预算是指经立法程序批准的、综合反映财政年度内国民经济发展情况的财政收支计划
二、财政预算类型
1.按预算编制的形式分类,分为单式预算和复式预算
单式预算是将政府全部财政收支汇集编入一个总预算之内,形成一个收支项目对照表。
复式预算是把财政年度内的全部财政收支按收入来源和支出性质,分别编排成两个或两个以上的预算。
复式预算的典型是双重预算:
经常预算和资本预算。
另一种形式是多重预算。
2.按预算编制的方法分类,分为基数预算和零基预算
3.按预算项目能否直接反映其经济效果来分,分为投入预算和产出预算
4.按预算收支的平衡状况分类,分为平衡预算和差额预算
5.按预算分级管理的要求划分,分为中央预算和地方预算
6.按收支管理范围和编制程序划分,分为总预算和部门单位预算
三、政府预算的原则和政策
1.政府预算的原则
(1)预算必须具有完整性;
(2)预算必须具有统一性;
(3)预算必须具有年度性;
(4)预算必须具有可靠性;
(5)预算必须具有公开性;
(6)预算必须具有分类性。
2.政府预算的政策
财政政策的主要工具是政府的税收和公共支出。
1.健全财政预算政策。
这种财政政策主张尽量节减政府开支,力求保持年度预算收支的平衡,并以此作为财政是否健全的标志。
财政健全的标志是收支平衡。
2.功能财政预算政策。
功能财政政策认为政府不应只保持健全财政的观点,而是应当运用财政支出、税收、债务等作为调节经济的重要工具。
中心内容是政府不必局限于预算收支之间的对比关系,而是要保持国民经济整体的平衡。
按此要求,政府和立法部门应根据经济周期的不同状况,灵活机动的采取相应的政策和措施。
3.周期预算平衡政策。
是指财政应当在一个完整的经济周期内保持平衡。
政府应以繁荣时代的盈余补偿萧条年代的赤字,从而达到维持和稳定经济的目的。
4.充分就业预算平衡政策。
要求按照充分就业条件下估计的国民收入规模来安排收支。
5.预算平衡政策。
主张有效控制政府支出,政府不应干预经济,不应把预算收支作为干预经济的工具。
政府的预算政策应谋求预算收支平衡。
四、政府预算管理的功能
1.收入分配功能;
2.调节经济功能;
3.反映监督功能;
4.资源配置功能。
五、政府预算管理体制
政府预算管理体制是处理国家财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度,其核心问题是各级政府预算收支范围、管理职权的划分和相互间的制衡关系。
六、政府预算的编制
预算编制是预算管理的核心环节。
政府预算编制的方法
1.绩效预算。
政府首先制定有关的事业计划和工程计划,再依据政府职能和施政计划制定执行计划的实施方案,并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需要支出的费用来编制预算。
绩效预算是以成本——效益分析为衡量支出标准的编制方法,对于监督和控制预算支出,防止浪费有积极作用。
2.计划项目预算。
在绩效预算基础上发展起来的,着重按项目安排和运用定量分析方法编制的一种预算。
3.零基预算。
七、政府预算的决算
政府决算是按照法定程序编制,用以反映政府预算执行结果的会计报goa,是预算年度内预算收入和支出的最终结果,是政府经济活动在财政上的集中表现。
1.编制政府决算的准备工作。
(1)拟定政府决算的编审办法;
(2)年终清理;(3)年终结算。
2.政府决算的编制和审批。
第五节公共财政政策
公共财政政策是指政府为实现经济增长、增加就业、抑制通胀、保持公平与效率统一以及社会稳定等目标而采取的财政调节手段。
一、预算政策
主要通过年度预算的预先制定和在执行过程中的收支追加、变动来实现调节功能,从而对整个社会的总需求和总供给的关系产生重大影响。
预算政策一般采取三种形态:
1.赤字预算。
是一种扩展性政策。
2.盈余预算。
是一种紧缩性政策。
3.平衡预算。
是一种中性财政政策。
二、支出政策
1.购买新支出政策。
2.转移性支出政策。
3.财政补贴。
是转移支付政策的一种形式。
财政补贴分:
生产性补贴和消费性补贴。
三、税收政策
税收政策主要用于稳定和发展经济、调节收入分配关系。
四、公债政策
公债政策的经济杠杆作用主要体现在它对经济的流动性效应和利率效应上。
第六节政府审计
审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他财政收支及有关的资料和资产,监督财政收支真实、合法、有效益的行为。
一、政府审计的内容
1.预算审计;
2.预算外审计;
3.金融审计;
4.国有资产审计;
5.国家建设项目审计;
6.社会保障审计;
7.外国援助或贷款项目审计。
二、审计的程序
1.检查阶段;
2.鉴定阶段;
3.执行阶段。
第七节政府采购
一、政府采购基本程序
1.编制采购预算。
2.各类采购具体执行程序
(1)邀请招标。
(2)招标。
(3)竞争性谈判。
成立谈判小组、制定谈判文件、确定邀请参加谈判的供应商名单、谈判、确定成交供应商。
(4)单一来源采购。
(5)询价。
成立询价小组、确定被询价供应商名单、询价、确定成交供应商。
第八节我国公共财政体制改革
一、我国公共财政体制改革的目标
建立真正的公共财政体制。
二、我国财政改革的重点
我国财政矛盾焦点在于支出制度,改革中实行了先收入改革后支出改革的循序渐进策略。
1.工商税制改革。
包括取消产品税、合并国内企业所得税、立法征收个人所得税以及消费税补充增值税。
其中最重要的是取消产品税和实行增值税。
2.分税制改革。
包括
(1)划分中央和地方事权和支出的范围;
(2)划分中央和地方收入的来源;(3)建立独立的分级预算;(4)建立规范的中央对地方转移支付制度。
3.所得税收入分享改革。
将企业所得税和个人所得税一样改为共享税。
除了少数特定行业和企业外,绝大部分企业所得税和全部个人所得税实行中央与地方按比例分享,分享范围和比例全国统一。
改革后中央从所得税增长中多分享的收入,全部用于增加对地方的转移支付。
4.税费改革。
(1)清理取消不合理、不合法的行政收费;
(2)将不体现政府职能的收费转为经营性收费并依法收取;(3)对合理合法的收费,通过实行彻底的收支两条线加以管理,逐步纳入预算实行规范管理;(4)对少数具有税收性质的收费实行费改税。
5.收支两条线的管理改革。
第五章行政组织
第一节行政组织概述
一、行政组织的含义
1.行政组织构成要素
职能目标、权责体系、机构设置、人员构成、运行程序和法制规范六个要素。
其中,职能目标是行政组织存在的基础,机构设置是行政组织的核心。
2.我国国家机构的组成
我国国家机构系统按照其性质和职能分为5部分:
国家权力机关、国家行政机关、国家军事机关、国家审判机关、国家检察机关。
我国国家主席是国家机构的一个重要组成部分。
我国宪法规定,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作;同时对上一级国家行政机关负责并报告工作。
人民检察院是国家的法律监督机关。
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