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论经济转轨中的自然垄断行业的改革
论经济转轨中的自然垄断行业的改革——以俄罗斯电力行业改革为视角
戚文海
2013-2-2720:
20:
13 来源:
《世界经济与政治》2003年第11期
【内容提要】 经济转轨初期俄罗斯电力工业仍保持自然垄断。
俄罗斯电力体制改革始于1992年,经历了四个大的阶段。
进入2000年后,由于电力工业、电力体制改革在俄罗斯经济转轨中具有举足轻重的地位,俄罗斯高层就电力体制改革的各种方案问题展开了激烈的政治斗争。
在经济转轨中,俄罗斯电力体制改革存在的主要问题是:
俄罗斯统一电力公司的垄断地位进一步得到巩固、国家对电力工业的宏观调控措施不完善、电力改革方案的出台未进行充分论证、各级政府对电力工业改革行政干预过多等。
今后俄罗斯电力工业作为垄断性行业将在加强行业垄断性与自由竞争的矛盾中深化改革。
俄罗斯电力体制改革中的经验与教训值得借鉴。
【关键词】 经济转轨;自然垄断;电力改革
【作者简介】 戚文海,1971年生,黑龙江大学经济学院讲师。
(哈尔滨 邮编:
150080)
【中图分类号】F13/17【文献标识码】A【文章编号】1006-9550(2003)11-0068-06
俄罗斯电力体制改革始于1992年。
经济转轨初期俄罗斯电力工业仍保持自然垄断。
改革后俄罗斯电力工业由自然垄断变为行业垄断。
进入2000年后由于电力工业体制改革在俄罗斯经济转轨中具有举足轻重的地位,为此关于电力体制改革的各种方案问题俄罗斯高层展开了激烈的政治斗争。
本文将揭示在经济转轨中俄罗斯电力体制改革存在的主要问题,分析今后俄罗斯电力工业改革的基本趋势,总结俄罗斯电力体制改革中应汲取的经验与教训。
一 经济转轨以来俄罗斯电力工业的改革进程
俄罗斯电力体制改革始于1992年的激进改革,经历了四个大的阶段。
(一)第一阶段(1992~1994年)
1992年俄罗斯电力系统在大私有化阶段实现了股份制,由国家所有制转变成股份制,俄罗斯政府成立了“俄罗斯统一电力系统”股份公司(以下简称RAO)。
RAO须接受俄罗斯统一电力系统控股公司的监督,并通过对俄罗斯能源公司持股49%对其施加影响。
[1]RAO拥有100万千瓦以上的火电厂、30万千瓦以上的水电厂以及地区联合电网之间输电线100%的股份,还拥有地区电力公司51%的股份。
电力系统的科研单位、设计单位和建设单位以及大区的调度所也属于RAO。
其所有制结构为:
国家股份占52.6%,私人占5.5%,外国投资者占30.7%,国内投资者占11.2%(大型用户、缺电的公司)。
[2]在此基础上形成了两个电力市场:
趸售市场和零售市场。
(二)第二阶段(1995~1997年)
1995~1997年,俄罗斯又出台了一个改革方案,即1997年总统令。
该总统令提出了将有竞争力的部门从变电网中分离的诸多任务、电力领域私有化、保障所有电力生产者平等加入变电网、逐步取消对电力的补贴、提高国家代表在董事会中的地位等改革主张。
[3]但该方案由于亚洲金融危机的影响和1997年末俄罗斯国内政局的不稳定,加之方案本身论证不够充分,遭到社会各界的强烈反对,所以没有得到实施。
(三)第三阶段(2000年6~12月)
2000年6月,RAO出台了一个新的改革方案。
该方案打算放弃国家控股的统一电力公司的国家垄断地位,将下属发电厂出售改造为独立的发电公司(核电除外),国家只保留电网、调度控制权,停止干预电价,由市场自由定价,发电公司之间实行竞价上网。
该方案的出台引起全国上下热烈的讨论,并遭到许多专家的反对。
(四)第四阶段(2000年12月至今)
2000年12月15日,俄罗斯政府为电力工业改革召开了专门会议。
2001年1月7日,俄罗斯总统普京决定成立电力工业改革工作组,其任务是在现有的俄罗斯电力改革方案的基础上,吸取国外改革的经验,最终形成一个改革方案。
此外,还成立了一个由6人组成的总统顾问委员会。
普京总统委托包括科学院、州政府、电力工业部、原子能工业部等在内的11个代表不同利益的单位,提出11个改革方案,考虑照顾到各方面的利益。
在这11个方案的基础上,将讨论形成最后的方案。
工作组计划2001年5月中下旬向普京总统提交工作组报告,以便确定最终的改革方案。
[4]
2001年4月15日,由托穆斯基州州长(西伯利亚地区)克莱斯领导下的改革领导小组,向普京总统提交了报告。
报告以13个电力改革方案为基础,具体内容包括:
电力现状、对改革的多种提议、国际经验、改革目标和原则等。
但是在改革大方向下仍有一些不同意见。
因此,除了向总统提交总报告之外,不同意见作为单独文件提交总统。
在该报告的基础上,2001年5月19日俄罗斯政府通过了电力改革基本方针草案(2001年7月11日正式通过),[5]确定了一个在国家控制下“平稳地”向建立有竞争的电力市场过渡的方案。
2002年10月,俄罗斯政府向议会提交了一揽子电力改革法案,包括《电力法》、《供电法》、《联邦能源系统法》、《能源安全法》和《自然垄断法》等。
[6]俄罗斯议会当时已初步通过这项法案,但考虑到打破国家对电力的控制将可能造成电力价格上涨,甚至引起社会动荡,因此俄罗斯政府一直推迟该法案的实质性通过。
至2003年3月31日,俄罗斯总统办公室发言人称,总统普京已签署电力工业改革的5项法案。
其主要内容是要求政府分割联合能源系统(UES),放开电价,在高度调控的电力工业实行竞争。
二 经济转轨后俄罗斯统一电力系统的垄断情况
俄罗斯电力工业大致可分为三个区域:
欧洲区、西伯利亚区、远东区。
俄电力工业装机容量的72%在欧洲区部分,主要是火电和核电以及伏尔加河上的梯级水电站;而西伯利亚区能源有一半是水电,还有7个100万千瓦以上的火电厂;远东区的电力装机占全俄装机比重的7%,只有几个小的火电厂。
[7]
(一)俄罗斯统一电力系统生产结构
截止到2000年1月1日,俄罗斯统一电力系统的装机为1.93亿千瓦,全口径装机2.05(全俄为2.143)亿千瓦,其中火电占68.1%,核电占11%,水电占20.9%。
高压输电线路总长43400公里。
[8]核电主要集中在欧洲区的中部系统,另外还有东伏尔加和西北地区。
49.2%的水电位于西伯利亚。
火电构成中凝汽式发电厂占48.2%,热电厂占51.8%,气候寒冷的区域热电厂分布较多,如在西北系统中,热电占有74%的比重。
供电中53.9%为工业用电,其他占46.1%,其中15.5%为居民用电。
供热情况为:
43.1%为工业用热,其他占56.9%,其中34.7%为居民生活用热。
[9]RAO及其子公司保障了全国70%~80%的电力生产与供应。
有440座电站置于RAO的直接或间接管理之下。
(二)俄罗斯统一电力系统的构成
俄罗斯统一电力系统由大区联合电网组成。
西北电网装机1950万千瓦,中部电网装机5270万千瓦,北高加索电网装机1090万千瓦,中伏尔加电网装机2390万千瓦,乌拉尔电网装机4110万千瓦,西伯利亚电网装机4550万千瓦,远东尚未与全国联网,装机为1150万千瓦。
全俄统一电力系统由7个地区联合电网组成,其地区联合电网之间的联络线的输送能力很薄弱,如西北电网与中部电网的联络线的输送能力只有180万千瓦,中部电网与北高加索之间的联络线的输送能力只有190万千瓦。
2000年RAO产值已占俄罗斯国内生产总值的9.1%[10](2001年为9.4%,[11]占工业产值的10.3%[12]),RAO发电量为8208亿千瓦时,占全俄总发电量8628亿千瓦时的95.13%。
[13]
(三)俄罗斯统一电力系统调度结构
经济转轨后俄罗斯统一电力系统采取分级调度结构:
整个电力系统分为中央调度局、联合电网调度所和地区电网调度所三级。
中央调度局除管辖下属电网之外,还管辖装机100万千瓦以上的直调电厂以及调度联合电网之间的输电线;下一级为联合电网调度所,联合电网有所属容量为30万以上的直调电厂、调度地区电网间的联络线和直属电厂;再下一级为地区电网调度所,调度地区内的电厂;最下一级为发电厂和配电网的调度所。
三 关于俄罗斯电力体制改革方案问题的激烈争论
(一)关于统一电力公司的新改革方案的争论
2000年12月15日,俄罗斯政府通过了电力系统结构改革的基本方针,[14]以实现开放电力市场,引进竞争机制,吸引私人投资。
俄高层领导人围绕电力改革问题展开了激烈的争论。
争论是以俄总理卡西亚诺夫、经济发展和贸易部部长格列夫和统一电力公司总裁丘拜斯为一方,以俄总统办公厅主任沃洛申和总统经济顾问伊拉里奥诺夫为另一方展开的。
与此同时,俄罗斯政府制定了实施电力改革方案的三个阶段。
[15]
此方案刚一出台,就遭到沃洛申和伊拉里奥诺夫的强烈反对。
其理由是:
统一电力公司的重组方案严重损害了国家利益,将造成国有资产流失,是新一轮国有资产大甩卖;将电站卖给外国人将使国家电力安全受到威胁;放开电价会造成通货膨胀,致使工厂被迫停产,整个经济将有瘫痪的危险。
议会上下两院也出面干预这场争论。
上院表示要建立专门委员会研究这个问题,下院则通过了一项决定,呼吁总统和政府在议会讨论电力改革之前不要仓促做出决定。
(二)关于改革电力工业新方案的争论
俄总统普京在纪念全国电气化计划80周年大会上指出,任何电力改革计划都应当“考虑周全和十分慎重”,“应当有一个与整个国家发展紧密挂钩的明确的电力发展战略,要利用国际经验和市场机制”。
于是俄罗斯燃料动力部为适应市场经济发展的新情况,又提出了改革电力工业的新方案。
该方案首先着眼于降低电力公司的直接开支,卸下社会福利机构和多余职工的包袱,降低电力成本。
其次,调整电力结构,使之符合当前实际,有利于今后发展。
目前,全俄多余30%的发电能力,而近几年在俄电力批发市场上每年售电量均不到生产量的1/3,因此,应让效益好、设备先进的发电站满发,让效益差、设备陈旧的30%电站停产。
[16]这样,平均电价就会降低。
等到国内经济发展、电力需求上升后,满发的高效益电站已积累了一定的资金可新建一批技术更先进、效率更高的电站,电力成本将会进一步降低。
但是,在偏远地区的高成本、低效率电站仍保留,这是因为建输电线的成本会更高。
与此同时,俄罗斯准备进一步提高民用电价,使之更接近生产成本,并逐步降低工业电价,将来做到工业用电与民用电基本等价,电力工业不用国家补贴并可自行定价。
四 俄罗斯电力体制改革中存在的问题
(一)俄罗斯统一电力公司由自然垄断实际变为行业垄断
俄罗斯经济转轨初期,各种法律不完备,整个社会处于严重的混乱状态之中,电力工业推行的这种激进式的改革缺乏有效论证,违背了电力工业的自身特点与俄罗斯当时经济和社会发展状况。
1992年俄实施的电力改革由于片面追求市场经济条件下的经营管理模式,迅速对电力工业实行大规模的股份制改造,使俄统一电力公司通过资本纽带控制着大量股份,由自然垄断实际变为行业垄断,客观上使俄统一电力公司的垄断地位进一步得到巩固,但其改革方案仅在合理性方面就受到社会各方面的质疑。
(二)政府对电力工业的宏观调控措施不完善、不到位
在经济转轨中,俄罗斯联邦能源委员会和地方能源委员会对电力企业的管理徒有虚名,职责不到位。
电力公司之间调控能力太差,调度局的可控性也大大下降,电力供电供势的可靠性下降。
各地区优化运行控制能力下降,可控效率下降,接踵而来的问题就是燃料供应与供电的可靠性下降,相应地整个电力工业的科技水平、设计水平、电工制造水平和建设水平都在逐步恶化中。
电力设备工厂没有订货,设计单位没有设计任务,建设单位也没有新的电站建设任务。
其结果是造成发电、供热效率逐年下降,热价提高,电价上扬,人们怨声载道,地区公用公司的利益削弱,资产减少,由此产生强烈的抵制情绪等不良后果。
事实证明,1992年的电力工业改革是不成功的。
(三)俄罗斯政府对电力改革方案的出台未进行充分论证
如前所述,1995~1997年的改革方案被认为论证不充分而未付诸实施。
2000年6月,俄罗斯RAO出台新的改革方案,被称之为激进改革方案。
该方案旨在彻底改变整个电力结构,迅速实现自由竞争。
这种激进的做法必然遭到反对。
反对意见指出,该方案削弱了地区电厂的利益、破坏了技术基础结构、增加了趸售市场的复杂性、导致势能价格提高、缺乏相应的法律来规范等。
由于该方案只考虑电力公司RAO的利益,没有考虑市场主体各方的利益,因此不仅遭到地方电力公司的反对,也遭到地方政府的反对。
(四)俄罗斯各级政府对电力工业改革行政干预过多
与天然气股份公司不同,俄罗斯政府持有RAO的大部分股份(53%)。
通过对高压输电线和自有电站的控制,RAO对能源股份公司及其子公司施加影响。
RAO拥有74家能源股份公司中62家不低于49%的股份,其余12家中9家的股份超过20%。
[17]此外,地方政府通过形式或非形式参股对能源股份公司的管理和职能施加影响,如很多联邦主体更换能源股份公司的领导只能由地方行政长官同意方可。
通过联邦(全俄)电力与设备批发市场(以下简称批发市场)交易的大部分电能在俄统一电力系统内部行政再分配导致能源股份公司的亏损,其交易没有任何市场行为。
事实上,批发市场管理着RAO、能源股份公司及其子公司和多数购电者。
在批发市场交易双方并不签订合同,其交易按既定价格进行。
核电站作为批发市场的大交易商并不与RAO发生关系。
联邦能源委员会确定市场的批发价格的范围,但实际RAO的定价比该范围的底价更低。
为此,独立于RAO的电站(包括核电站)抱怨在加入统一电网问题上与RAO子公司不平等。
(五)俄罗斯各方的矛盾阻碍了电力工业改革的顺利进行
如前所述,俄罗斯各方复杂激烈的政治斗争成为阻碍电力工业改革顺利进行的重要因素。
这些斗争包括俄总统办公厅、总统经济顾问、RAO、俄天然气股份公司、联邦能源委员会、地方能源委员会、俄联邦政府、联邦主体政府、联邦反垄断部、经济发展和贸易部及议会之间的争论与矛盾。
1.联邦能源委员会与联邦政府的矛盾
建立于1992年的联邦能源委员会,1994年开始形式上独立于联邦政府机构。
但事实上它从未真正独立。
联邦能源委员会没有可以抵制政府压力的法律依据,其规章、条例的出台不仅必须遵守俄罗斯法律,还要遵守俄总统令及政府的各种规章、条例。
在这种情况下,联邦能源委员会制定天然气和电力价格的基础条件已发生变化。
2.联邦能源委员会与地方能源委员会的矛盾
俄罗斯多数联邦主体建立了地区能源委员会,地区能源委员会可以在联邦能源委员会统一指令框架内确定本地区的电费,包括法人和居民用电的电费。
事实上很多联邦主体电费的制定都受到地方政府的干预。
至2000年末,89个联邦主体中的68个已建立了地方能源委员会。
据联邦能源委员会的评估,仅有48个符合联邦政府的要求。
[18]在具体运作上,一些地区的能源委员会的职能也仅局限于向地方政府的价格委员会提出调价建议。
3.RAO与俄罗斯天然气股份公司的矛盾
RAO生产原料的40%来源于俄天然气股份公司的天然气。
俄天然气股份公司已成为RAO的最大债权人,RAO已占天然气股份公司债务的40%,2000年RAO所欠俄天然气股份公司的债务已达14亿美元。
[19]在转轨危机中严重的三角债条件下,债务问题使RAO与俄天然气股份公司的关系日益紧张。
2000年初俄天然气股份公司已开始减少向RAO供气。
其实早在1999年俄天然气股份公司就曾声明表示将分阶段减少向RAO的供气,以促使RAO使用其他燃料发电。
俄罗斯能源部则支持RAO在2020年前取代天然气发电。
五 对经济转轨中俄罗斯电力工业进一步改革的前景分析
(一)俄罗斯电力工业作为垄断行业决定了其改革的整体性
电力工业生产过程的特殊性决定了某些行为的自然垄断性,这是不可避免的。
同时,电力工业改革需要相关系统的配套改革才能得以顺利实施,具体反映在以下几个方面:
(1)电力工业部门的结构改革;
(2)电力和热力市场改革;(3)电力工业部门的发展和投资体制的完善;(4)在电力工业改革条件下,鼓励节能和加强需求管理;(5)电价和热价的形成与调控机制的完善;(6)国家对电力工业的管理体制的完善;(7)对动力集团公司的调控管理体制的完善;(8)为了保证电力工业的改革、运营和发展,必须制订相应的规范化的法律系统。
为此,对俄学者齐亚科夫提出的建立能源部、工业部、原子能部、RAO、相关联邦区间的经常性协调工作机构应给予充分的肯定。
[20]
(二)俄罗斯统一能源系统公司面临的两难选择
俄罗斯政府拥有RAO股份的53%,少数持股者拥有股份的30%。
一些人强烈批评电力部门的全面整顿,许多持股者认为政府应该放开电价,允许联合能源系统赢利运作,在把公司分割出售之前能够升值。
另有一些批评者预测统一体制的分割将会引起混乱。
普京对此批评做出反应,决定组成一个新的工作组,研究联合能源系统的整顿。
工作组在2002年4月15日之前向总统汇报,它推迟了政府准备在2月份通过时间表的初始计划。
但政府还没有决定电力行业分割后国定电价上涨的速度和对待UES的持股者的方法。
俄罗斯希望吸引外来投资进入电力部门,但如果政府不放开对电价的管制,很少人会对此感兴趣。
而消费者又反对电价上涨。
经过激烈争论,俄议会有望在2003年通过一项重大改革法案,以打破俄国内最大的自然垄断部门——电力行业的垄断。
(三)俄罗斯将通过电力批发市场的改革加强行业内部竞争
俄罗斯电力批发市场于1993年开始形成。
最初阶段有72个地方电力股份公司、25座火电厂和水电站以及8座核电站参与了这一新形式的运作。
当年俄总装机容量为2.134亿千瓦,发电量为9560亿千瓦,经批发市场销售的电力约占总发电量的30%,即2868亿千瓦。
1996年俄罗斯政府通过高压输电网建立了联邦(全俄)电力与设备批发市场,1996~2000年共有130座电站加入,批发电量占总产量的30%~40%。
[21]
经济转轨以来,俄电力批发市场的规模逐渐扩大。
1998年已开始吸收地方发电厂和直接供电的大用户参加,市场竞争日趋激烈。
为了保证公平竞争和维护市场的正常秩序,国家有关部门正在研究以下一系列旨在鼓励自由竞争的重要举措:
1.国家主管部门要消除妨碍自由竞争的各种因素。
2.完善法律规范,支持任何有利于改善竞争条件的立法动议。
3.从长期的发展战略和对生产积累有利的角度出发,优先考虑对电力工业的民营企业给予经济和法律上的支持。
4.消除电力批发市场上因售电的起点条件不同而造成的不平等现象。
(四)RAO电力系统的设备老化问题加剧了其深化改革的迫切性
RAO控制沿海的电路和70个地方电厂,但缺乏投资资金。
RAOUES电力系统的资金贬值估计要达到40%。
2002年只有8%~9%的贬值资产得到更新。
如核能,俄罗斯现有9座核电站,29个反应堆,生产电量占全国的13%。
专家认为反应堆的一半是极度不安全的。
每个反应堆的设计工作寿命为30年,有9个已经运行了25~29年,还有5年左右就会退役。
另有6个也已经工作了20~24年,10年后也将完成其使命。
[22]热电厂许多小的发电机已经工作了40~50年。
在所有高电压的机器中,只有10%~15%是当代的机型。
[23]为保证RAO的发展,最低投入应不少于190亿美元,在5年内必须将电费由2000年的0.38卢布/每千瓦提高到0.46卢布/每千瓦。
[24]RAO电力系统的困难要求提高电费从而加剧了其深化改革的迫切性。
六 结论与启示
综上所述,在经济转轨国家,电力工业作为垄断行业,其市场化改革过程是很漫长的,在前进的过程中呈现出改革的艰巨性和复杂性。
电力工业作为基础产业和自然垄断行业,其改革涉及社会各方面的利益调整,是一项庞大的系统工程,需要国家从宏观上整体布局、总体部署,将电力工业改革纳入国家宏观经济发展战略总体规划;改革方案要经过充分地研究论证,制定目标明确的计划,根据本国电力发展的特点选择适当的模式,有计划、有步骤、渐进式地向前推进;电力体制改革应当在政府的主导下,制定一个与整个国家发展紧密相关的电力发展战略;电力工业市场化进程中,要顺应国情民意,把握好电力工业自身特点和现阶段国民经济发展态势,切不可贪大求全,脱离实际,电力体制改革要因时、因地、因网制宜,逐步向前推进;要尽可能引进市场机制,采取强有力措施确保产权结构明晰、责权利到位,防止国有资产流失;要因地制宜地制订本国的改革方案。
同时,建立合理的投资机制,是建立健康稳定的电力市场、优化资源配置的有效途径;电力市场化改革的核心是使市场价格信号能够引导市场交易行为,一个好的电价形成机制,不仅能够使电力部门提高效率,使用户受益,而且使企业有一定的利润空间,以不断吸引投资,促进电力工业良性循环;用法律引导、规范、促进和保障电力工业市场化改革的顺利实施也是顺应社会发展的必然选择。
最后还要特别注意在市场化改革过程中,电力体制改革要处理好竞争与发展的关系。
注释:
[1]OECD:
《天然气工业与电力工业:
调整与改革的举措》,载[俄]《经济问题》,2002年第6期,第40页。
[2]OECD:
《天然气工业与电力工业:
调整与改革的举措》,第41页。
[3]OECD:
《天然气工业与电力工业:
调整与改革的举措》,第36页。
[4]OECD:
《天然气工业与电力工业:
调整与改革的举措》,第37页。
[5]OECD:
《天然气工业与电力工业:
调整与改革的举措》,第39页。
[6][俄]《石油、天然气与交易》,2001年第1期。
[7]OECD:
《天然气工业与电力工业:
调整与改革的举措》,第48页。
[8]OECD:
《天然气工业与电力工业:
调整与改革的举措》,第49页。
[9][俄]马斯梅班诺夫:
《世纪之交的俄罗斯燃料动力综合体》,莫斯科:
当代文献出版社,2001年版,第435页。
[10][俄]马斯梅班诺夫:
《世纪之交的俄罗斯燃料动力综合体》,第49页。
[11][俄]库左夫金:
《能源供应的潜力》,载[俄]《经济学家》,2002年第7期。
[12]俄罗斯国家统计委员会:
《2001年俄罗斯社会经济状况》,2002年版,第17页。
[13][俄]齐亚科夫:
《市场经济条件下能源部门发展的燃料战略与基本趋势》,载[俄]《能源:
经济、技术与生态》,2001年第1期,第9页。
[14][俄]尼戈马杜林:
《21世纪前期俄罗斯核能发展战略与基本方向》,载[俄]《能源工业》,2002年第1期。
[15]OECD:
《天然气工业与电力工业:
调整与改革的举措》,第48页。
[16]OECD:
《天然气工业与电力工业:
调整与改革的举措》,第52页。
[17]OECD:
《天然气工业与电力工业:
调整与改革的举措》,第56页。
[18]OECD:
《天然气工业与电力工业:
调整与改革的举措》,第47页。
[19]经济合作与发展组织:
《天然气工业与电力工业:
调整与改革的举措》,第60页。
[20][俄]瓦西里耶夫、戈列波夫等:
《电力工业自己自足发展的前提》,载[俄]《俄罗斯科学院通报.能源卷》,2001年第3期,第25页。
[21]经济合作与发展组织:
《天然气工业与电力工业:
调整与改革的举措》,第42页。
[22][俄]库切罗夫、西尼克:
《电力发展的战略方向与重点》,载[俄]《能源工业》,2002年第2期,第4页。
[23]俄罗斯科学院西伯利亚分院石油天然气地质研究所:
《西伯利亚长期发展国家构想》,2001年版,第119页。
[24][俄]瓦西里耶夫、戈列波夫等:
《电力工业自己自足发展的前提》,第28页。
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