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北京大学公共管理学原理课堂笔记
目录
第一讲绪论3
一、公共管理概念的内涵3
1、管理概念的内涵3
(一)社会性:
3
(二)合理化:
3
(三)一切管理活动的根本目标:
3
二、管理的核心特征3
1、主体3
2、(区别于其他的管理的)特殊的权威性和强制性,以及具有普遍约束力4
3、公共性4
4、非盈利性质(?
)4
5、竞争性、专业化、制度化、规范化、全球化。
(?
)4
三、公共管理学的产生和发展4
1、背景4
(1)工业革命的影响——一个核心要件(要素)4
(2)现代政府职能的发展——最关键的要素4
(3)现代政治学(行政学?
)发展的基本逻辑5
2、产生和发展5
(一)标志:
1887年W·威尔逊(美国政治学家)发表《行政学之研究》的学术论文5
(二)1900年古德诺(美国政治学家)《政治与行政》国情论5
(三)科学管理时期大致:
1910——19305
(四)行为科学人际关系理论时期1930s-1950s8
(五)管理过程理论研究1950s——1970s10
(六)20世纪70-80年代环境视角的研究11
(七)前几个阶段的总结12
(八)20世纪80年代以来12
第二讲民主与公共管理的公共性12
1、民主概念13
2、民主的特征、功能13
(一)根本地重塑了一个国家的政治权力结构,在政府和权力之间塑造了一种权力联动机制。
13
(二)民主根本的重塑了一个社会的利益关系结构14
(三)民主重塑了政府的决策行为模式,塑造了一种全新的公民需求满足模式14
(四)民主也根本的重塑的政府的性格14
3、几点评论14
第三讲行政组织15
一、行政组织概念的内涵15
二、行政组织结构的概念16
(1)什么叫做行政组织结构?
它的概念内涵:
16
(2)行政权力的分层化和分部化17
1、行政组织的分层化(纵向分化)17
2、行政组织得分部化(横向分化)18
3、行政组织结构的结构形态(具体形态)18
三、行政职能及我国行政职能的改变20
(一)行政职能20
(二)我国政府的职能转变20
(三)MPA的相关内容21
第一节行政职能概述21
第二节、西方国家行政职能的演变22
第三节转轨时期我国行政职能的转变22
四、行政组织分类23
五、行政组织体制24
(1)概念内涵24
(2)首长负责制24
(3)委员会制25
(4)MPA相关内容(集权制、分权制)26
六、组织变革问题27
第四讲人事行政管理27
一、人事行政管理概念的内涵27
二、干部考核制度28
三、西方国家文官制度28
1、产生背景:
28
2、西方国家文官制度的主要内容29
第五讲官僚制组织分析31
一、官僚制组织的起源31
二、核心特征32
1、层级化32
2、专业化32
3、制度化33
4、集权化33
三、优势和可能的弊端34
四、《新公共管理改革》中的相关要求内容35
1、官僚制组织的功能失调和目标置换35
2、尼斯坎南的官僚经济学与预算最大化模型35
3、莱宾斯坦的X无效率理论36
第六讲当代西方国家新公共管理改革分析36
一、改革背景37
二、改革内容38
第一讲绪论
一、公共管理概念的内涵
1、管理概念的内涵
管理:
人类社会赖以生存和发展的一种基本的社会职能,是各种社会群体通过计划、组织、指挥、协调和控制等各项管理职能的发挥和有关全体成员的共同努力以实现群体的整体目标的社会活动。
(一)社会性:
结群而居的社会动物——人类
人类的群聚需要调节各种社会关系,最基本的在于权力,利益,分工协作关系等等。
而管理的最基本职能在于调节权力利益关系。
当一种机构系统出现紊乱而不能有效地完成目标时,就需要重塑管理机制,确立两种关系:
即支配关系或主从关系,合作关系。
其中必然包括一种惩罚机制,实质为行政控制的一部分。
甘特图表即工作进度表:
使各项工作的进展处于严密的监察和有效的控制之下。
(二)合理化:
管理的发展就是管理合理化的过程。
不断地追求塑造更加合理的组织结构的过程,更加合理的调节权力利益关系的方法。
管理合理化是推动人类社会发展的基本动力之一。
人类的分工,协作,大量劳动力的提供加上合理的管理是人类发展不可缺少的。
技术+管理
管理机制是将科技及其它的资源转化为生产力的手段
(三)一切管理活动的根本目标:
在微观的组织管理的观点上看:
优先追求实现组织的整体目标(而不是局部目标、个人目标)
一切管理活动的出发点和最终归宿在于照顾和实现一个群体的整体目标
公共管理:
作为一种具体的管理形态,公共管理是以政府为主导的社会公共组织运用公共权力,履行管理职能解决社会公共问题,提供公共产品和公共服务以保护和增进社会公共利益的管理活动。
二、管理的核心特征
1、主体
(一)以政府为主导的社会公共组织
怎么样来把握?
——
(1)政府,狭义来说指行政组织系统;广义来说指立法、行政、司法组织系统。
(2)政府在法定的权限范围内,按法律程序运作,才称得上是合法的公共管理主体。
不仅要看行政管理的结果,还要注意其法定程序。
(3)法律、事实、意义上主体的差异。
法律上的行政管理主体和实际上的主体往往存在差异(尤其在不发达的第三世界国家),这应该是一种不正常不见刊的现象。
而在中国,以党代政的现象也是这两个主体存在差异的体现。
各级党委实际上成为国家行政管理的主体。
但即使在发达国家,这种差异也是不可避免的。
(3)多元化(以政府为主导的社会公共组织)。
在实际政治生活和宗,提供公共产品和公共服务的都是公共管理的主体。
新公共管理改革运动政府退出某些已经介入的领域,交由社会组织去承担,使得公共管理的主体实现多元化,市场化和制度化。
2、(区别于其他的管理的)特殊的权威性和强制性,以及具有普遍约束力
以国家各种暴力机器为后盾的社会强力系统。
这也是它区别于企业管理的重要特征之一。
国家——社会秩序的塑造者——凌驾于社会之上的强力系统(军队、警察、监狱、法庭)——刚性的控制手段(在民主社会、文明时代,主要表现为一种威慑性)
3、公共性
公共行政
公共性的概念:
公民授权、公民参与、公共利益(=民主性,是从民主理论中发展出来的)
公共性——以政府的民主性为基础,为其基本支撑点
4、非盈利性质(?
)
领域:
市场无法调节的领域,实现对社会价值的权威再分配,塑造公正合理的政治经济社会秩序。
5、竞争性、专业化、制度化、规范化、全球化。
(?
)
三、公共管理学的产生和发展
1、背景
十九世纪末二十世纪初在西方发达资本主义国家首先产生和发展起来的
(1)工业革命的影响——一个核心要件(要素)
由手工工厂(手工作坊式的)转变为工厂组织制度(大规模的)
不可避免的需要组织管理上的变化
一开始采用放任的管理,人治,依靠经验和感觉来管理
为解决矛盾——提出了管理学
(2)现代政府职能的发展——最关键的要素
19世纪70年代以前(自由资本主义时期)——流行的管理哲学:
亚当·斯密的“市场自动和谐论”(市场万能论)
自利的经济人的自利的行为在无形的手这个市场机制的调节下,经济人在满足自利的同时也会实现社会利益的最大化。
因此其结论:
自由经营、自由贸易。
对政府的看法:
小政府理论(保护自由理论、民主理论、政府民主理论)——不做坏事就是个好政府——守夜警察式的政府
从1870年到1970年代末大约100年——政府职能的扩展史。
尤其是政府的经济管理和社会服务职能迅速扩展。
从1870年的小政府扩展为一个庞大的政府。
——不但要不做坏事,还要做好事。
政府效率、政府能力逐渐取代了政府控制,成为衡量政府的主要指标——使追求提高政府管理效率的学科应运而生。
(3)现代政治学(行政学?
)发展的基本逻辑
2、产生和发展
(一)标志:
1887年W·威尔逊(美国政治学家)发表《行政学之研究》的学术论文
提出把宪法的执行从宪法的制定中分离出来,以效率为核心来构建政府行政系统的结构核模式,以技术方法的引入来提高政府的行政效率。
标志着现代行政管理学的产生,带来了研究视角的变化,一个新的学科产生了。
(二)1900年古德诺(美国政治学家)《政治与行政》国情论
在《政治与行政》这本书中提出政治与行政二分法(古德诺系统地提出了这种理论,最早其实是威尔逊提出的)
政治由政治家掌握和运用,行使政治决策的功能,形成国家意志,以正义为核心目标。
行政权由专业的行政管理者掌握,执行国家意志,以效率为核心目标。
“所谓政治,是国家意志的表现,也是民意的表现和政策的决定。
它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。
所谓行政,是国家意志的执行,也是民意的执行和政策的执行。
它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。
这样,古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法,(认为司法只不过是行政的一小部分而已)而代之以政治与行政的二分法。
”
衡量后者的唯一目标是效率,行政体系也有其内在规律性和相对独立性。
随着现代文官制度的建立,国家的行政系统与国家的政治系统慢慢分离。
1883年以前“政党分肥制”——国家的官职被看作肥缺,奖励给在政党竞选中立下汗马功劳的人。
1883年以后文官制度,一拨为政治家,制定政策,部长以上为政治家,副部长(包括)一下为考试进去的,不随竞选的影响,竞选只可能会影响部长以上的官员的换动。
(三)科学管理时期大致:
1910——1930
三大代表人物:
泰勒(美)法约尔(法)马克思·韦伯(德)
(1)F·W·泰勒(科学管理理论之父)
1911年《科学管理原理》出版标志着科学管理理论的产生
具体内容:
一、经济人假设:
认为在工作过程中工人追求的是高工资,资本家追求的是高利润,都是追求经济利益的经济人,这是他们唯一的目的,最大的工作动机,劳资双方的利益并非是矛盾的对立的,完全可以取得一致,可以运用一种新的科学管理方法提高生产效率,是劳资双方都能在生产力提高的基础上获得新的经济利益。
泰勒的贡献:
他把这样的宏观理论运用于微观的企业管理领域之中,作为构建微观企业的企业组织管理模式的前提和基础,是经济人建设的适用范围的扩展。
二、时间和动作研究
1)提出在传统放任的管理体制下,效率主要依据经验感觉等主观的人的因素,而科学管理法认为体制是生产效率的决定因素,科学管理法的核心是要根据科学和?
的法则来构建科学合理的体制,前提是对工人的工作时间和动作进行研究。
对工人的作业过程分割成若干基本动作,用秒表对尽可能多的工人进行测量。
从而选定最合适完成作业的工具、机器,决定最适当的程序,消除错误的无用的动作,找到最适宜的作业方法,使其标准化
2)计算一套动作持续的时间,加上不可避免的耽误的时间,计算标准时间,从而确定作业标准。
体制是生产效率的决定因素
三、任务管理模式——就是今天的绩效管理法
如果公认的工作目标不明确,他就不会努力地工作,如果随意设定工作标准,工人也不会最大限度地努力工作,为刺激工作,提高效率,必须实行刺激工资制(?
)
1)高标准的规定工人一天的任务,不论职务高低,都必须接受明确地工作任务
2)提供标准工作条件,以保证标准工作量的完成
3)高额的工资待遇
4)工人的工资随效率的变动而变动,若工人不能完成工作任务,就必须承担责任。
绩效管理法:
就是给每个人都规定明确的工作任务(可操作可衡量),个人与单位签订绩效合同
四、例外原理:
上级经营者把权限集中在自己手中,为不被大量的详细而庞杂的文件和报告弄得心烦意乱,要尽可能地把权限委让给下级管理者和助理,自己只保留例外事项的管理权和控制权。
摘抄:
泰勒提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论。
因此被称为管理技术学派。
劳动生产力低下是工厂中存在的主要问题。
解决这一问题的途径不仅在于解决劳动力问题,更重要的在于解决低劣的管理问题。
因此就需要建立一套完整的工作制度,而实施这套制度的主要办法就是任务管理,及对工人在一定时间内的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理,并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来。
(2)法约尔一般管理理论
1916年发表著作《工业管理与一般管理》
提出管理五职能论
企业经营活动包括技术、营业、财务、保养、会计和管理等功能,管理是经营活动中的一项重要职能。
管理五要素:
计划、组织、指挥、协调、控制
计划意味着研究未来和工作计划,组织意味着建立企业的物质和人事机构,把人员和物质都调动起来,指挥意味着要工作人员去工作,协调意味着把所有活动统一和联系起来,控制意味着设法把一切工作都按已经规定的章程和已经下达的指示去做。
组织是法约尔行政管理五要素的核心内容。
法约尔原则:
1)认为对于一个组织的工作人员来说,最重要的是技术能力,组织阶层越往上,管理能力的相对重要性增加,技术能力的相对重要性下降,两者的平衡在组织的地三四层实现,对组织的最高层领导来说,管理能力最重要。
2)对于小型企业的经理来说,最重要的是技术能力,随着企业规模的扩大,管理能力要求增强,中型企业,二者应平衡,大型企业,管理能力最重要。
3)十四点原则:
分工、权限和责任相一致、严格的纪律、命令的统一、指挥的统一、个人利益服从整体利益、公平的报酬、集权、层级化、稳定的秩序、公正、职工队伍的稳定、创造性、凝聚力。
(3)马克思·韦伯(现代组织理论之父)官僚组织理论
《新教伦理与资本主义精神》
1910年《经济与社会》——官僚制。
在本书中对组织形态进行了研究,他对17、18世纪工业革命和资产阶级政治革命以来新型的资本主义工业民主社会出现的新的组织形态(军队、工厂、政府)内在逻辑进行了概括分析,最终提出了官僚制组织理论,成为现代组织理论的源头。
官僚制组织理论把人类历史上政治权威形态分为了三类:
1)传统(神授)的权威:
领导人的合法性来源于神的授予,这是与传统农业相关联的政治权威形态
是世袭的,它来自于对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊重。
2)超人的权威(克里斯玛型)(魅力)
强人政治转型社会
是个人奋斗得来的,它来自领导者的意志和强制性权威
3)合理合法性权威
来源于人民的授权民主社会
是选举产生的,它来自法律和社会契约。
关键点:
官僚制组织形态是在民主社会之中,与合法合理性权威相关联的一种行政组织形态。
(装订笔记)官僚制组织是在合理合法性权威之下与合理合法性权威相配套的现代组织形态,是与民主政治和工业社会相匹配的行政组织形态。
这个时期运用的是一种静态的研究方法,不可避免的缺陷——忽略了对人的研究。
摘抄:
法定的权力构成官僚集权组织的基础。
(书中内容和老师所讲的不是很相同)
(4)摘抄行政管理学概论
这一时期研究的重点,集中在谋求行政组织的合理行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。
(四)行为科学人际关系理论时期1930s-1950s
(1)霍桑实验
1924-1932美国哈佛大学一批教授,以艾顿·梅奥为首到美国一些公司进行的一些管理学实验,研究是哪些因素影响管理的效率。
1924-1927照明实验重点研究工作环境和工作效率的关系结构式没有关系。
1928-1930继电器装配室实验工作形态、作息制度与工作效率的关系并不像以前那么重要
1927-1932绕线式实验引入了沟通参与等管理方法,工作效率大大提高
1930-1932在工人工作现场进行观察,发现工人经常伪装自己的情况,存在非正式组织关系与小团体
得出三大结论:
1)社会人假设:
在管理过程中,人并不是一个单纯追求经济最大化的简单经济人,还有社会需求(成就感、需求感),同样会成为影响工作效率的因素。
工人会追求金钱的收入,但也会追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等,他们还有社会、心理方面的需求。
因此,社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径。
2)提出了情绪的概念:
反映的是一个组织成员在组织工作中得到的满意的程度
客观机制通过工人的情绪来影响效率
3)非正式组织的概念
正式组织:
按正式权力关系安排的合理、有秩序的组织,反映正式的职能关系,难以反映职工间自发形成的非正式的人际关系。
非正式组织:
非正式组织乃是正式组织中若干成员之间由于生活的接触,感情的交流,情趣相近,利益一致而未经人为设计所形成的交互行为与共同意识,并由此而产生的自然的人际关系。
这种关系既无法定地位,也无特形式、目的和固定结构,但是它对正式组织的目标与功能,都能发生无形的助益或阻抑限制。
企业中普遍存在着经常变现为某种团体的非正式组织。
这些团体有自然形成而成员必须服从的规范或惯例。
并且,非正式组织同正式组织是相互依存的,对生产率存在直接的影响
摘抄:
新型的领导能力在于,要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡,即通过提高职工的满足度而激励职工的士气,从而实现提高生产率的目标。
人的视角的研究:
行为科学研究时期—霍桑实验
1.社会人假设。
人不是孤立存在的,而是作为某一个社会集团的成员存在,不仅需要得到高收入,还需要得到诸如友谊,归属感等等各方面社会需求的满足,使作为社会人存在的。
这就改变了管理学的理论基础。
2.情绪概念。
工资形态,作息时间都是通过态度这个中间环节和工作效率发生关联。
所谓的情绪就是指人作为组织成员其社会需要满足程度的函数。
组织成员的满足程度越高,情绪越高,效率越高,反之亦然。
而满足主要是安定感和社会归属感的满足。
提出了工人的主观选择机制的重要性。
3.一个企业的经营结构包括技术组织和人的组织。
前者是指物质资源的配置结构,后者分为正式组织和非正式组织。
正式组织是指按照组织成员的权利关系所建立的合理的而有秩序的组织,它反映的是组织的职能配置和关系。
受效率逻辑的支配。
这种组织很难反映组织成员之间由于相互接触,相互作用的社会关系。
而实际上组织成员之间由于这种接触会形成非正式的组织。
正式组织中若干成员由于生活的接触,感情的交流,情趣的相近,利益的一致,未经人为设定而产生的交互行为和共同意识,并由此形成自然的人际关系。
这种关系既无法定地位也无固定形式,但对正式组织的目标与工都难呢给产生无形的注意或阻碍,限制。
这是组织中,不易地概念就是消极的现象,而有可能成为组织中有意义的现象,推动发展。
(2)其他理论
双因素理论激励和保健因素理论——赫茨伯格
马斯洛《动机与人格》需要层次理论(MPA书上的激励理论)
a.主要内容
1)人的需要是分层次的,从上到下,一共可化为5个层次的需要:
生理(衣食住行)安全(人身安全、稳定职业)社交(朋友)自尊自我实现(人的潜能能够得到最大限度发挥,自我价值得到最大限度实现)
2)论点核心:
人的需要的实现是有次序的
低层次需要的实现是追求高层次需要的先决条件
3)就管理者管理模式来说,应该针对管理对象,需要的不同程度分别进行管理。
管理模式应不断的调试以应对管理对象需求的不断变化,所以没有一种普遍适用的管理模式,任何管理模式都是在特定的先决条件下实现的。
b.评析
1)自我实现人的模式
组织中所有成员的动机结构之中,都有一个最高层次的需求——追求自我价值得到最大限度实现白话就是人人都有理想。
蕴藏着一种平等主义的理念(管理平等主义),与传统管理理论发生了质的变化。
传统理论:
只有高层(精英层、管理层)有理想
平等主义是现代工业民主运动中的一个理念(核心理念、内在逻辑)
目标管理法:
把组织简化为目标系统
始端:
确定总目标、分目标、子目标(领到的工作),将目标分解,将轮廓转化为量化的目标,并将目标落实到具体的组织成员。
(三段:
确定、分解、归位)
末端:
考核对目标实现状况决定奖惩
在漫长的中间过程中,组织成员是自主实现目标的。
目标管理法属于一种自主管理方法,这种方法与管理者有无自主人格,能否自主行动是有着密切联系的。
所有管理者在这种分权的管理模式中的潜能得到最大限度的发挥,高度现场的分权是一中高度效率的模式,但是前提是人是有自主人格。
在这种模式中,人人都是管理者,是没有管理者与被管理者之分的。
ERG——在批判马斯洛理论的基础上建立的理论。
东方马斯洛主义。
许金生《动机与人格》的译者
成根曰:
1)不同背景下,甚至同一背景下,人们的行为模式也有巨大的差异。
2)马斯洛研究的人是人的行为模式背后的深层次的动机模式。
运用的方法是抽象法(把人身上的社会属性抽掉,把人还原为一个抽象的人),在这样的意义上,人还是基本相似的。
为什么动机模式导出了千差万别的行为模式?
是环境的作用,是环境塑造了人。
动机模式——(环境的作用)——行为模式
普适性——特殊性
制度模式决定行为模式,要改造行为模式,不是去改造人,而是去改造制度。
(五)管理过程理论研究1950s——1970s
主要潮流是管理决策理论的产生和发展
从动态的角度来研究分析决策过程,试图通过对决策体制、决策程度、决策方法的研究,通过对政府决策的(?
)来提高政府的效率。
两个主要的脉络:
1)以西蒙(现代决策理论的创始人)为代表
重点是研究人类决策的一般逻辑(而不是具体的企业决策等)
2)另一个潮流是政策科学的产生和发展
1953年拉斯韦尔提出了政策科学。
通过多学科交叉学科的研究来研究政府的决策,来提高政府的决策能力,产生了一个科学:
政策科学Policysciences
霍布特·西蒙:
有限理性决策理论
1)1947年《管理行为》
2)1975年《管理决策新科学》在这本书中,他把人类的决策过程分为三个过程:
情报活动设计活动抉择活动
3)与组织理论家马奇合著了一本教材(公共行政学教材)
4)《人的模式》提出关于人的动机行为的假设
有限理性决策理论
(一)对传统型学进行了系统的批判,认为传统行政学有基本的缺陷
1)传统的行政学主要是对正式组织权力的结构和制度的研究,是一种静态的研究,而且本质是动态的过程,因此传统行政学没有反应本质
2)传统行政学是由一系列的原则构成的,虽简单但未经科学论证,无法形成系统,其内部原则之间也经常冲突,因此这些原则充其量只能算是“行政谚语”
3)传统的行政管理,它只重执行的研究,而不重视执行过程的决策,实际上决策和执行有同样重要的作用,其实执行活动本身也是决策,提出大胆论断:
管理就是决策。
决策过程贯彻管理全过程。
4)传统的行政管理对组织的说明主要限于组织权力的分配、正式的权力结构,而不注重研究其他的组织。
提出:
通过一张组织图表,既看不到权力配置是否适当,也看不出权力分配到了哪里,因此很肤浅。
需要对组织情况有一个科学和明确的语言,什么人做什么决定,以及受什么的影响,要对这些进行分析,这样才能知道权利的配置。
5)好的行政行为本质上是指有效的行政行为,而决定效率的最简单的方法就是看组织成员决策的理性化程度(改变了传统的效率观)
6)行政活动总是用大多数人的力量去完成某种目的的活动,就需要发展一种运用组织力量的方法——行政程序,其中最重要的是决策程序——划分每一个成员该做哪一部分程序,因此就提出了有限理性决策理论。
(二)概念的体系
最重要的概念:
决策——人做选择的行为。
多种可能行为中选择其中一种去付诸实施的行为,这种选择不一定是理性选择行为,也可能是条件反射、本能行为等非理性行为,他因此提出对决策概念进行分析。
把握以下三点:
1、西蒙提出决策就是人做选择的行为,决策的本质就是选择,某种程度上说,决策=选择;2、从一个过程的角度,决策从动机出发,从动机——(到)决策目标——选择过程——结果。
决策理论重点研究过程的内在规律,所以可以把其归为一种
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