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谈我国国有经济规模定位问题
谈我国国有经济规模定位问题
李松涛1、,闫敏1
(1.吉林大学中国国有经济研究中心,吉林长春130012)
摘要:
本文认为,目前导致国企处于困境的不仅仅有微观层面上的产权关系、管理体制、经营机制等原因,更有宏观层面上的战略定位尤其是规模定位不准确的原因。
在全盘国有化思想指导下建立、发展起来的我国国有经济,在国民经济的发展中体现出明显的“路径依赖”特征:
全方位、分散性、任意性,从而导致国有经济战线过长,结构扭曲,财政负担沉重。
为此,必须对其规模进行科学的定位,并以此作为国有经济战略调整的依据。
关键词:
公有制;国有经济;规模定位
中图分类号:
F20文献标识码:
A
一、引言
与市场经济发达国家不同,我国国有经济是在全盘国有化思想的指导下发展、壮大起来的。
马克思主义经典作家在勾勒社会主义的前景时,已经对共产主义的本质作了详细的描绘。
在《共产党宣言》中,马克思已经明确指出了社会主义所有制的性质,他说:
“共产党人可以用一句话把自己的理论概括起来:
消灭私有制。
”又指出,无产阶级革命:
“并不是要废除一般的所有制,而是要废除资产阶级的所有制”。
在那里,“生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的联合体所构成的社会的全国性基础。
”对共产主义社会的生产组织方式,他“设想有一个自由人联合体,他们用公共的生产资料进行劳动,……把他们许多个人劳动力当作一个社会劳动力来使用”。
可见,通过多种途径把生产资料转变为国家财产,国家真正成为全社会的代表占有生产资料正是社会主义与资本主义的区别,恰如恩格斯指出,社会主义同当时存在的资本主义制度的“具有决定意义的差别……在于,在实行全部生产资料公有制的基础上组织生产”。
在此思想指导下,为了建立以生产资料公有制为主体,国有经济为主导的生产关系体系和物质技术体系作为社会主义制度的基础,建国以后,国家大规模投资于国有经济,经过几个五年计划的大规模建设,国有经济不断发展壮大。
从1949年国有工业产值的36.8亿元(按现值计算只相当于目前一个大型企业产值的1/10),发展到现在拥有的6.49万亿国有固定资产,国有经济成为社会主义经济制度的最重要的生产关系基础和物质技术基础。
诚如马克思所言:
“生产资料的集中,这是无产阶级追求的希望,也是无产阶级运动的物质基础。
”
但是,“所谓‘社会主义社会’不是一种一成不变的东西,而应当和任何其他社会制度一样,把它看成是经常变化和改革的社会。
”正是由于在国有经济规模控制上沿用以前的逻辑,现在国有经济发展中体现出明显的“路径依赖”特征:
全方位、分散性、任意性。
从而使得国有经济战线过长,结构不合理,导致国有资本难以承受过大的国有经济盘子,国家财政负担沉重,国企改革困难重重。
笔者认为,国有企业出现现在的困难,不仅仅是微观层面的产权关系、管理体制和经营机制的问题,更有宏观层面上的战略定位尤其是规模定位的欠准确原因。
规模定位的不科学引致国有经济战线的全面拉开,使得重点不突出。
在此层面上改革思路不清楚,即使微观上理顺了产权关系,建立了现代企业制度,在当前监督机制不完善、资金投入困难的情况下,单纯依靠公司化改革和股份制改造来解决国有经济活力不足的现状是不现实的。
目前,无论从国有经济存在的必要性、降低国有经济比重的可能性还是从国有经济产业分布来看,我国国有经济的规模都明显偏大。
那么,国有经济规模到底多大为好,即国有经济规模如何定位,理论界也有不同提法,具有代表性的主要有四种:
一是从主导国民经济的角度看,认为国有经济需占国民经济的51%。
二是认为只要控制关系国民经济命脉的重要行业和领域就可以,在经济总量中占有30%或者更低一点也可以。
三是区间论,认为国有经济在国民经济总量中的占有区间为20%~30%。
四是认为国有经济没有必要规定数量界限。
客观来说,对于国有经济规模如何界定,界定依据是什么,在确定比例以后如何操作,这些都是在理论上很难达成共识,但在实践中又是迫切需要解决的问题。
对国有经济性质的认识、对国有经济功能的定位、一国生产力发展的阶段甚至政府对国民经济控制的选择偏好等因素都会对国有经济规模的定位产生影响。
本文拟从国有经济由来及发展趋势、国有经济规模与资源配置、国有经济规模的决定因素等方面进行分析,提出对于国有经济规模定位的几点认识。
二、世界范围内国有经济的发展趋势
首先,我们必须强调一个问题,国有经济由来已久,并非是社会主义社会的特定产物。
严格来说,封建乃至奴隶社会就已经存在“国有或官办企业”。
资本主义国家国有经济的发展也先于社会主义国家。
发达资本主义国家如英、法、德等国在第一次工业革命时期就已经出现了国有经济。
第二次世界大战以后,由于种种原因,国有经济在世界范围内得以迅速的发展。
1.西方国家国有经济发展原因及规模变化
二战后,西方国家意识到资本主义制度的局限性,为了恢复被战争摧毁的国民经济,重建经济秩序,大力发展国有经济。
八十年代以后,由于凯恩斯主义的失败,在西方国家出现了一股私有化浪潮。
但西方国家进行的私有化不是简单对国有经济进行否定,其实质在于探索一条国有资产与市场经济融合的道路,对国有经济和私有经济进行有效整合。
(1)发展国有经济的动机
由于西方国家市场失灵的存在,自由市场竞争所带来的市场缺陷无法由市场本身来解决,这就使政府干预经济成为必然。
首先,市场机制在解决自然垄断、外部性问题等方面是无效的。
对于邮电、煤气、电力等具有自然垄断性质的行业,存在规模报酬递增现象,小规模企业无法达到规模经济。
这些行业由私人垄断会形成过渡竞争,从而造成高额利润和资源浪费,不利于社会经济的发展。
公共品由于存在“免费搭车”、“外部效应”等问题,生产这些产品和服务的人不能享有投资的全部效应,一部分收益“溢出”而使他人收益,这些项目的特点使私人企业不愿意生产,市场无法保证供应。
国有资产介入这些领域,可缓解私人资本追求自身利润与资本主义整体发展需要的矛盾,使国民经济更加有效运行。
其次,发展国有经济对世界上各个国家来说可以维护政权的稳定性,满足政府的政治需要。
政府可以通过国有经济贯彻其政策意图,有效地实现经济、政策计划。
在涉及国家安全方面的行业,如国防工业、通讯、造币等领域,各国均加强管制,以国有经济形式对其进行控制。
而且,国有企业有利于实现社会福利目标,有利于社会稳定。
最后,政府可以借助国有经济调节和控制国民经济运行,缓解经济、金融危机。
政府可以通过垄断经营高利润的企业获取财政收入,同时又可以达到特定的经济目的。
国有企业又是政府实行经济政策和国民经济调节的有力工具,是政府经济政策的执行者和传导者,对私有部门起示范和导向作用,有利于解决经济中的结构失衡,缓和供求矛盾。
此外政府可以通过控制金融机构,保证金融体系的正常运营,促进经济目标的实现。
(2)西方国家国有经济规模的变化
从时间纵向来看,西方国家国有经济规模随时间消长。
西方国家国有经济存在的历史可谓悠久,在资本主义萌芽时期,国有经济虽然存在,但规模很小。
第一次世界大战期间,各国为了应付战争之需,纷纷强化国家对经济的干预与控制,国有经济规模加大,随着战争的结束,大部分企业被政府卖于私人,西方主要资本主义国家又一次把建立自由市场的资本主义当成自己的目标。
西方国家国有企业大规模扩展要追溯到二战之后,主要是为了解决战争之后遗留的经济问题,重建经济秩序,以及在经济危机后尽快恢复国民经济。
战后至70年代西方国家国有经济规模急剧膨胀。
80年代中期,国有经济进入调整时期,在资本主义国家掀起了一股非国有化浪潮。
私有化浪潮的确使国有企业的数量有所减少,国有经济相对规模有所缩小,但国家总投资不仅没有减少,反而大为增加了,也就是说国有经济的绝对规模有所增加。
私有化并没有波及许多要害部门的国有企业,这些企业仍然控制在国家的手里。
到目前为止,西方国家的国有经济已经成为国民经济的重要组成部分,掌握国家的经济命脉。
政府投资平均占国内总投资的15%-20%。
虽然西方各国国有经济的规模不同,但在国民经济的关键部门如钢铁、电力、机械、能源等基础工业,铁路、公路、邮电、通讯等公用事业及科研部门占有重要的比重。
例如,德国国有企业约占整个固定资产投资的17%,占总产值的12%,占水、电、气供应与交通部门产值的67%。
从产业分布来看,西方各国国有经济在各产业分布上随经济发展水平变化而变化。
在西方国家经济发展初期,第一产业在国民经济中所占的比重远远大于第二、三产业,由于农业经营所需资本少、技术含量低,不适于国家经营,所以这一时期国有企业基本上限于某些为农业服务的水利设施及为国家带来税收的行业,国有经济规模相对很小。
工业革命之后,随着经济的发展,第一产业比重下降,第二产业比重上升,在国民经济中占主导地位。
由于当时私人资本力量薄弱,加之工业具有资本密集程度高、技术水平高、投资周期长等特点,国家大量投资介入国民经济中的重要部门。
因此,这一时期国有经济规模比较大。
随着经济进一步发展,第二产业比重下降,第三产业比重上升。
国有经济不适于进入以生产小型化、多样化、复杂化、快速化、个性化为特点的服务性行业,所以国有经济规模在这一阶段有所缩小。
总起来看,在五、六十年代国有经济主要分布在公用事业、运输业和通讯部门,在农、林、牧、副、渔业以及商业金融部门国有经济所占比重较小。
时至七、八十年代,西方国家国有经济主要集中在邮电、铁路、航空、通讯等行业,有许多国家将这些行业全部国有化。
此外,在制造业、化工业、石油业等关系到国计民生的产业,国有经济也占有很大比重。
2.我国国有经济规模的发展变化
在中国,现代国有企业产生于晚清洋务运动、维新变法时期。
但由于中国特定的历史状况,直到新中国建立前,外国资本和官僚买办资本在中国仍占主导地位。
新中国成立之后,国家通过没收、赎买、接管等方式将过去在私人手中的资本收归国有,使国有经济成为国家的主要经济形式。
此后的五十几年,国有经济为中国的经济发展立下了汗马功劳。
(1)目前我国国有经济的规模
我国进行国有企业改革以来,国有经济规模已有显著下降,但从总体上来看,我国国有经济的规模仍然偏大。
见表1:
表1我国国有经济的总体规模 单位:
%
年份占工业总产值的比例占固定资产投资的比例占非农就业的比例占总就业的比例
197877.6______60.418.6
198076.081.959.318.9
198564.966.145.418.0
199054.566.140.016.2
199156.266.440.116.5
199251.568.139.116.6
199347.060.636.516.5
199437.356.436.916.7
199534.054.435.216.6
199636.348.033.716.3
199731.652.533.215.9
199828.254.127.312.9
(国有经济包括国有独资企业和国有控股企业;非农就业包括农村乡镇企业中的就业。
)
资料来源:
国家统计局,1999:
《中国统计年鉴1999》,北京,中国统计出版社。
表1中的数据显示,我国国有经济总体规模有明显下降趋势。
国有工业产值的比重从1978年的77.6%下降到1998年的28.2%,下降幅度很大,但仍高于世界平均最高水平(21.5%)。
国有经济固定资产投资比例由1980年的81.9%降到1998年的54.1%,虽然大幅下降,但仍远高于世界平均最高水平(30.5%),这说明国家大量增量资源仍被国有经济占用。
国有经济占非农就业的比例与在社会总就业中所占的比例虽然也有大幅下降,但均远远高于发展中国家平均水平。
此外,与市场经济国家相比,我国的国有经济布局有明显的不合理之处,以表2作以说明。
表2中国与市场经济国家国有经济构成部门的对比](%)
中国
发达国家(以法国为例)
工业
邮电、运输
商业、餐饮业
建筑业
农、林、渔业
金融、保险业
其他
54.9
11.9
20.2
4.3
2.1
6.6
——
48.3
25.0
2.5
1.0
1。
1
15.6
1.5
资料来源:
根据陆百甫主编《大重组》一书第97页(中国数据)、《经济研究参考资料》总字第41期第17页(法国数据)。
从表2中可见,我国国有经济在世界各国国有经济配置的重点部门如邮电、通讯、运输、采矿、能源等基础性部门比重很低,而在一般制造业、商业等竞争性领域的比重很高,远远高于世界最高水平。
从这些行业自身的特点以及在国民经济中的重要程度来看,并不需要国有经济高比例投入,这从资源优化配置的角度来说是一种浪费。
从图表中我们可以得出结论,我国国有经济规模已超出了合理限度,通过国有经济的战略性重组重新界定国有经济的规模,成为目前重要且紧迫的任务。
三、国有经济规模、资源配置及政府选择
(一)国有经济规模与资源配置:
逻辑上的一致与对立
迄今为止,市场经济在世界范围内取得如此空前的成就,在于其有效地利用价格机制合理地解决了稀缺资源的配置问题。
但是,市场机制毕竟有其自身难以克服的缺陷。
我们认为,在社会经济运行过程中,所有制本身作为一种制度供给,也是一种资源,而且是一种决定其它资源配置效率的基础性资源。
在建立初期同计划联系在一起的国有制就是其中重要的一项制度设计。
体现在现实中,国有制和市场机制功能互济、优势互补,共同构成市场不可或缺的资源配置机制。
“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别。
计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划,市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场,计划和市场都是经济手段。
”
长期以来,在我国占统治地位的观点是,国家所有制是社会主义最高级的所有制形式,是社会主义占主导地位的经济形式。
似乎国有经济范围越广,在国民经济中所占比例越高,实现“一切生产资料的国有化”,社会主义也就越稳固。
其实,不论从社会主义实践还是从资本主义发展来看,国有制并不是最高级的所有制形式。
国有经济是世界各国普遍存在的经济现象。
不论是资本主义国家还是社会主义国家,国有经济都有其存在的合理性,即国有经济之所以存在于各种社会经济制度的国家,是因为它具有超越于社会经济制度的一般属性,是社会化大生产的一种组织形式。
在性质上,国有经济具有两重属性:
其自然属性是受社会生产和经济技术发展水平决定,是适应社会化大生产发展的一种组织经营形式;其社会属性是无论在什么国家都是为占统治地位阶级的国家政权服务,具有各自的阶级利益需要的特殊性。
因而不同类型国家的国有企业,既有共性又有差别。
不同的国家在不同的发展时期、不同的阶段都可以利用它。
同样,在社会主义市场经济中,国有制经济也能够作为资源配置的手段而发挥重要作用。
但是,国有经济范围越广国家计划性越强越有利于国民经济的观点肯定是荒谬的,对此,布哈林早有论断:
“无产阶级不可能组织一切,无产阶级不可能强制地用自己的计划去代替拥有自己的个体经济的小生产者、小农。
结果,无产阶级不能起到给社会提供真正实际的东西的阶层的作用,反而一无所成。
……这就意味着生产力的进一步下降以及一般经济生活的进一步下降。
”
国有制作为一种资源配置的手段,与国有经济的规模总量并无必然的对立性或者一致性(当然,能起到调控作用必须要具备一定的规模),这需要一个前提,即作为国有经济主要载体的国有企业在经营绩效上与非国有企业并无明显的差别。
但是,就世界范围内的国有经济发展的实践来看,不论是政府实行集权管理为主还是分权为主的管理体制,由于国有企业与政府天然的联系,其基本上处于完全垄断地位。
经营职能的多元化和过多的外来干预,使各国的国有经济普遍存在的官僚主义、铺张浪费和效率低下的现象,即使经营好的国有企业也难以避免。
就总体而言,各国都存在国有经济的投入比重高而产出比重相对较小,造成国家负担普遍过重的现象。
在这个前提下,国有制就成了选择成本最低而制度成本最高的一种资源配置方式。
在非竞争性领域,政府是唯一的制度供给主体,形不成双方博弈,由此产生的制度成本由国家承担或者隐形化了,而在双方或者多方博弈的、充分信息状态下的竞争性领域中,市场起主导作用,就不会承认这种体制或者制度成本。
可以说,“在竞争性领域,只要引入了市场竞争机制,企业的国有制本身就是一种低效率的制度安排。
”不管这项制度成本的最后承担者为谁,以此逻辑,国有经济规模总量越大,超出政府理性边界越远,在国有经济制度变迁的过程中所要付出的制度成本越高昂;反之,制度成本则越低廉。
这样,资源配置收益就成了含有国有经济规模和制度成本变量的函数。
在当前特殊的制度供给下,这个函数里的两个变量呈现正相关,虽然在给予变量既定区间的前提下,此函数值完全可以达到最大,但就整体来看,其仍然是特定制度设计下演绎出的扭曲的逆逻辑函数。
(二)寻租、创租与政府选择
自我国国有经济战略调整和国有企业改革初始,其就呈现典型的供给主导型制度变迁特征。
在国有企业改革的进化博弈轨迹中,政府作为国家代表,作为权力中心具有双重身份:
它在组织和实施制度创新时,不仅具有降低交易费用实现社会总产出最大化的动机,而且总是力图获取最大化的垄断租金。
这样,在最大化统治者及其集团垄断租金的所有权结构与降低交易成本、促进经济增长的有效体制之间存在持久的冲突。
此即所谓的“诺思悖论”。
在一个由权力中心的制度供给意愿和能力主导制度变迁的框架内,为完成向市场经济的过渡,将难以解开“诺思悖论”而面临一系列难以逾越的障碍(杨瑞龙,1998)。
这个由“诺思悖论”所阐释的作为权力中心的国家(政府是其“代理人”)的双重特性使得国有企业的改革过程呈现出复杂性和波动性(邓宏图,2001),呈现出由政府主导同时又有政府(包括中央政府和地方政府)、企业、职工等各主体共同参与的“动态博弈”特征。
按照科斯(1937)、阿尔钦和德姆塞茨(1972)、张五常(1983)和巴泽尔(1989)提出的理论,市场中的企业可以被理解为一个(或一组)由各类资源所有者缔结的市场合约。
那么公有制企业体制的一个根本特征是其非市场合约性。
公有制国家的经济目标常常是在国家代理人之间不同的主观判断和意志的政治平衡中被确定的。
当然,无论国家代理人主观确定的国家经济目标能否如愿实现,集中在公有制经济国家手中的资源总会产生非常实在的经济利益,而增加这种由国家代理人控制和分配的经济利益,即国家租金,本身就可以成为公有制经济的经济目标(周其仁,2001)。
由于国有企业中各类代理人本身都不拥有合法的对于生产资料的个人产权,因此,用传统的“委托—代理理论”来分析就会遇到困难。
而且,“没有最终委托人”的客观实际使行政权力集中经济资源、集中经济决策的结果创造了国家租金。
从一定意义上说,国家租金替代了市场体制下的利润(周其仁,2001)。
由此又可以说,国有经济的存在与规模决定与政府对国家租金的攫取有关。
国有经济规模越大,政府手中垄断、可控制、可支配的资源越多,越可以获取更多的利益。
而且,通过主导国有经济规模的制度变迁,从中可以选择利于自己寻租的制度设计,创造更多的租,而其代理者的身份导致其忽视在此过程中可能出现的更多的“租金耗散”。
中央政府与地方政府博弈的结果也会导致国有经济规模的变化。
地方政府的寻利动机和国有企业在获取资金、扩大自主权和分解政策性负担以及分摊经营风险方面对地方政府的“依赖”促成了两者的合作,从而成为中央政府的利益对立方。
地方政府官员尤其是落后地区的政府官员,利用国家对国有企业的“父子之情”,通过控制更多量的国有经济获取同中央政府讨价还价的资本,并且藉此得到更多的对国有财产的剩余控制权和利润的剩余索取权。
因此,舍弃国有经济布局的初始安排动机,可以这样认为,国有经济在各地区的规模是地方政府和中央政府长期博弈的结果。
地方政府的创新意识、工作能力直接影响了国有经济规模在各地区的发展态势。
实践表明,越是经济欠发达的地区,政府官员越倚赖于从对国有经济的控制上获取政绩;越是经济发达地区,国有经济规模调整受到的阻力越小(在此,我们并不否认各地区国有企业规模、产业分布差异也是其中很重要的因素)。
(三)国有经济比重的内、外生决定:
“静态”数值与“动态”变化的统一
国有经济的性质决定了作为其主要载体的国有企业行为的特殊性。
受各种因素影响的国有企业的目标函数,就不仅仅追求经济利益最大化的结果,它还承担了增加社会福利、执行政府政策意图等任务。
我国国有经济的建立和发展是意识形态、集团利益和政府作用等各种因素综合作用的结果。
由计划经济向市场经济的转型过程决定国有经济的发展演化呈内生性的特征,在转型过程中路径依赖性及政府主导性则使其制度变迁呈现典型的外生性特征。
可以说,国有经济的运营成效和国有经济的运行成本都是国有经济规模的函数,并共同决定国有经济的规模,使之表现出时间的非线性以及内生决定的“静态”数值化和外生决定的“动态”趋向变化在逻辑上的一致性。
平新乔沿用Niskanen(1975),Bos(1988),Delbono与DeFraja(1987),Rees(1988)的假定,认为国有企业是追求社会福利极大化的(社会福利被定义为是消费者剩余与生产者剩余与利润之和)。
由此推导出国有企业或国有经济的相对比重,是内生地决定的,即国有经济的相对比重值是国有企业最优决策与非国有企业最优决策的互动过程的一个均衡解。
他认为,国有企业或国有经济的相对比重实质上与国有企业的目标函数有关,甚至可以说,是依赖于国有企业的目标函数的。
从国有企业属性中的“企业”属性角度来看,笔者部分赞同上述观点。
国有经济作为一种经济形态,其承载主体——国有企业脱离不了“企业”属性,也就脱离不了市场,成为“市场中的企业”,在新古典经济学那里,企业拥有自己的目标函数。
如果国有企业在市场中追求的是自身利益最大化,在缺乏政府垄断和政策倾斜的状态下,这样一种寻利机构参入市场竞争,由于其天生的“弱质性”,必然以个量的缩减导致出现国有经济整体规模下降的结果。
但是国有企业中的“国有”属性又使其目标函数复杂化,承担起“父爱主义”的政治和社会责任,国有经济又成了照顾社会特定群体利益、满足政府协调公平与效率目标的特殊价值或者经济形态。
林毅夫认为:
企业国有化并非是推行重工业优先发展战略的唯一选择,但它却因具有政府能最大限度地控制和配置经济剩余,进而最大限度地实现政府的战略意图,以及易于操作、政治风险小和监督成本低等一系列优点而成为内生性的制度安排。
笔者认为:
政府政策设计取向、不同利益群体间博弈结果、意识形态等因素是决定国有经济规模的外生变量。
正是这些外生变量的变动使得国有经济规模随之而变化。
外部经济的存在以及调控国民经济之需都不足以解释国有经济规模的内生决定化,相反,都证明了国有经济比重的外生决定逻辑。
如以外部经济的存在来解释国有经济存在的原因,那么,政府提供公共产品的数量决定了国有经济的规模;如以调控国民经济来解释国有经济存在的原因,则政府目标、生产力发展水平以及社会发展的特定阶段等因素决定了国有经济的规模。
总而言之,国有经济规模的内生决定的“静态”数值、外生决定的“动态”的趋向变化在逻辑上的一致性可作如下表述:
第一,国有企业自身的制度弱点及由此导致的内生的低效率决定了其不可能在摆脱“政府关爱”的市场经济竞争中大量存在,而只适合存在于特定的领域和范围。
第二,由特定的政策偏好和意识形态赋予的国有经济的社会属性决定了其存在广度、深度的变化以及制度变迁方式。
其中,生产力的发展变化以及一国经济所处的阶段是重要的参考指标。
四、关于国有经济规模定位的几点认识
我国正处于社会主义初级阶段,是向“自由人的联合体”过渡的阶段。
马克思指出:
“社会生产方式的变革,生产资料改革的这一必然产物,是在各种错综复杂的过渡形式中完成的。
”列宁也指出:
“人类从资本主义只能……过渡到社会主义,即过渡到生产资料公有和按每个人的劳动量分配产品。
”生产资料
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