最新的财政政策解读.docx

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最新的财政政策解读

财政政策解读

第一部分基于部门支出预算管理的财政政策概述

一、部门支出预算的内容组成

部门支出预算主要由基本支出预算和项目支出预算组成，两类支出有不同的预算编制方法。

1．基本支出

基本支出是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务的支出。

包括人员经费和公用经费两部分。

2．项目支出

项目支出是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出之外的年度项目支出。

二、部门支出预算管理的阶段

部门支出预算管理的过程可以划分为预算编审、预算批复、预算调整（追加）、预算执行、预算执行决算、预算评价六个主要阶段。

（一）预算编审

按照零基预算的要求，各部门要分明细、按项目编制本部门的基本支出和项目支出预算，并逐级上报、汇总，财政部门按照相关政策由不同的主体分工审核。

（二）预算批复

财政部门根据对部门预算的审核结果，结合财力确定各部门的年度预算支出方向和额度，报同级人大批准后生效。

（三）预算执行

各预算单位根据财政批准的预算视财力合理安排业务开展、安排资金支出。

（四）预算追加、调整

针对实际情况的变化，预算单位可能需要对已批复预算进行调整或追加，调整追加后的结果作为新的预算执行的依据。

（五）预算执行决算

对预算执行的结果进行记录，汇总和总结。

（六）预算评价

对预算执行结果及过程按照相关的政策或标准的要求进行评价，以总结经验，提高预算管理水平。

三、基于部门支出预算管理的财政政策体系概述

（一）部门预算支出管理的主要政策

为构建科学的部门支出预算管理体系，在部门预算改革的过程中，财政部门陆续出台了一些政策来规范部门支出预算管理，这些政策覆盖了对部门支出预算管理的对象及各个阶段。

如：

针对预算的内容组成，有《基本支出预算管理办法》、《项目支出预算关联办法》、《印刷费管理办法》、《互联网接入及预算编制管理的通知》、《公物用车车辆经费部门预算编制办法》等。

针对预算管理阶段，有比较完善的预算编制指南、评审、政府采购、国库集中支付、资金结余、绩效考评等一系列政策。

这些政策从不同方面形成对财政预算支出的管理规范，体现了财政对部门预算支出管理的整体要求。

（二）部门预算支出管理政策解读的意义

目前的财政政策的改革方向是正确的，但政策的推出缺乏整体的规划且侧重于操作层面，容易造成单位在不研究管理意图的情况下为应对政策而对业务部门提出一些具体要求，因财政部门缺乏统一的、权威的对政策的解释，造成这些具体要求因人为解读而有可能存在不一致的地方，致使业务部门不能理解财务部门并予以有效配合，财务需花费大量精力来应对这一局面，由此使财务部门产生对财政的抵触情绪。

在此情况下，需要通过如下策略来改善这一不利局面。

首先，在整体阅读财政政策的基础上，使各项财政政策衔接，在财政政策执行过程中明示各政策的受限条件，分析各受限条件的上游能否达到要求，为决策者提供均衡管理所需信息，最终分析受限条件变更和采用替代手段难度的大小及合理性。

然后，通过对各项政策具体要求的分析及汇总，形成对单位的整体要求，这些要求包括对单位财务和单位业务部门两方面的要求。

将这些要求落实到单位的日常业务中，尽可能形成对各岗位的工作要求。

最后，各业务部门在财政统一的整体要求引导之下，就有可能逐渐与财务部门进行配合，为单位财务业务一体化的实现形成一个良好的开端。

第二部分政策解读

一、针对支出预算内容的政策的解读

财政经费支出包括基本经费和项目经费，其中，基本经费又包括人员经费和公用经费。

针对各类经费，政策规定了不同的管理办法。

（一）基本经费管理政策

1、政策规定

基本经费主要采用定额管理。

其中，人员经费是根据人数和不同级别人员经费定额直接测算得出预算，按实际时点数进行批复，通过财政直接支付严格控制支出金额；

公用经费包括办公费、水电费、邮电费、取暖费、物业管理费、差旅费、车辆经费、维修费、招待费、工会经费、福利费等，根据各项费用定额标准结合基础数据测算得出，公用经费定额标准根据行政单位的工作职能和事业单位的行业、业务特点及占用资源情况，以人或实物为测算对象核定。

财政对于公用经费实行总额控制，其中的车辆经费管理同人员经费，每辆车按标准核定后所有车辆相加得出预算，财政直接支付，其他费用按照相关标准，政府采购或非政府采购，国库集中支付。

2、政策分析

由此可以看出，人员经费、公用中的车辆经费财政批复后，预算单位完全无法挪用，不能调整，单位只需要做好日常基础数据维护。

对于其他公用经费，由于也是定额管理，调整空间也不大，预算单位同样需要做好日常相关基础数据的维护，但也正是由于是统一标准，所以可能和单位的实际需求存在一定的差异，存在标准不足的现象，所以单位必须要厉行节约。

在此基础上，由于公用经费财政采取总额控制，预算单位可在财政批复总额内根据自己实际情况适当调整，另外也可以考虑用项目经费弥补，但用什么项目经费弥补什么公用经费必须要合理、合法。

另一方面，正是由于基本支出这种定额管理、调整余地不大的特性，预算单位对于基本支出的执行，尽量不要留结余。

在实行定额管理的基础上，财政部门对公务用车车辆经费、印刷费、会议费、互联网接入费等公用经费实行统一管理，主要方式是统一定点采购，国库集中支付。

（二）项目经费管理政策

1、政策规定

在项目支出管理办法中，将项目分为经常性项目（细分为8类）和一般性项目（细分为11类），规定单位在申报项目时，必须归入相应的类别。

规定了项目的申报、审核、评审、项目实施（政府采购、国库集中支付）、项目决算、项目的绩效考评及监督检查的流程。

在后面将要解读的评审、政府采购、国库集中支付、结余资金管理、绩效考评等政策都在项目经费支出的管理中发挥着重要作用。

其中的印刷费、会议费、互联网接入费等项目经费有单独的规定，统一管理，统一定点采购，财政直接支付。

另外还规定了项目库的管理办法，尤其是项目库的滚动管理，特别规定预算单位申请追加的项目，除市委、市政府批办的特殊事项外，原则上必须是项目库中的备选项目。

2、政策分析

对于项目分类，项目申报、审核、评审、项目实施（政府采购、国库集中支付）、项目决算、项目的绩效考评及监督检查的流程的统一规定，这些都是预算单位在预算管理过程中要遵守的总的行为规范。

而项目库的管理是同项目的实际进度或状态相结合的，同时要求预算单位在预算编制阶段要尽可能全的预计自己将要做的事。

二、财政投资评审政策解读

（一）财政投资评审政策描述

1、北京市于1999年成立评审中心，成立初期主要按经建二处的相关要求对其下达的基建类项目进行评审；

2、2007年《北京市市级项目支出预算管理办法》中规定：

1）一般性项目、专业技术复杂以及市财政局在审核中认为有必要评审的项目，都应进行财政投资评审。

对于政策法规已明确补助标准、范围等情况的项目，市财政局注明原因后，可不进行财政投资评审。

特殊项目，市财政局也可改为在项目实施中进行财政投资评审或项目结束时进行项目决算评审。

2）对预算单位所需提供的评审项目前期准备资料（工作计划、资金使用计划、立项及经费测算依据等）和评审的流程（准备阶段、实施阶段、完成阶段）作了详细规定；

3）项目申报文本由项目申报书、项目支出预算表、项目可行性报告和项目评审报告组成。

4）一级主管部门要依据批复的项目支出预算和经过财政投资评审出具的审核报告组织项目实施，并监督项目单位严格执行预算；

3、现在，财政局内部对于评审中心的职责作了进一步强化：

对项目实施方案的可行性和预算的合理性进行审核。

目前，对于基建类、信息化运维改造类、设备购置类等技术复杂的大型项目，有相应的专业人员对项目内容的可行性及合理性进行审核把关，逐步制定了一些标准，评审中心非专业人员主要根据相关标准对金额进行审核；而对于其他需要评审的项目（如大型活动等）目前没有成型的标准，评审人员需要重点对其内容进行审核，需要和财政业务处室和预算单位进行沟通来进行，同时确定其资金计划。

（二）财政投资评审政策背景分析

1、通过上述政策描述可以看出评审政策出台的原因：

评审起源于对基建项目的审核，由于基建项目具有很强的专业性和技术性，对于财政非专业人员来说，很难用一个合理的标准对项目资金的合理性进行判定，这就造成了资金失控，导致出现浪费或者挪用其他项目等问题。

鉴于这个原因，财政设立了评审机构，组织专业人员对基建项目进行评审，重点对项目所需资金额度进行审核。

到07年的评审政策，可以看到，评审的范围扩大了，评审的工作逐步规范，评审力度在加强，这都说明评审的地位在提高，它的作用越来越大，已经成为预算管理中必经的一环。

2、过去没有评审时的状况

过去没有评审的时候，预算单位向财政要钱的时候没有对自己要做的事进行详细的规划，财政也没有相关要求，预算单位只是形式上作一份要钱的资料，资料上所列事项和实际要做的事基本不是一回事。

财政对其的资金安排其本是人为的，不公正，也不公开。

（三）评审在财政预算管理体系中的定位

财政预算管理包括预算编审、预算批复、预算执行、预算追加调整、决算分析、评价几个主要阶段。

评审是对单位编制的某类项目预算进行评价和审核，预算编审的下一个环节是预算批复，而批复是对编制的内容进行授权、落实，评审的结果直接应用到预算批复中，预算批复又是执行的依据。

所以，评审承接预算编制，也受制于预算编制，评审的结果会影响预算批复的质量，进而影响预算执行，也就是说，评审有助于预算批复的结果和实际逐步贴近，更进一步就是促进预算单位工作计划和实际逐步贴近。

在整个预算管理中，除评审外，还有政府采购、国库集中支付、绩效考评，结余资金管理等政策在不同阶段发生作用。

从2007年《北京市市级项目支出预算管理办法》中的规定（一级主管要依据批复的项目支出预算和经过财政投资评审出具的审核报告组织项目实施，并监督项目单位严格执行预算）可以看出评审和政府采购之间的联系逐渐加强，参与评审的项目在进行政府采购时，要依据评审的结果；同时，预算批复的结果是国库集中支付的依据，而评审的结果是预算批复的依据，所以，国库集中支付也承接了评审的结果。

（四）财政投资评审政策的主要内容解读

1．主要内容解读

（1）从评审政策中规定的需评审的项目以及预算单位所需上报的详细资料可以看出，评审政策实际上落在了单位业务层上，而我们知道，预算编制是由单位业务部门编制工作计划和相应的资金需求计划，以及财政要求提供的各项技术资料，财务部门进行审核，合理匹配资金并按财政要求规范成财务术语（项目分类、预算科目、资金来源、是否政府采购等等）后上报财政评审。

反过来讲，也就是说评审就是要求单位业务部门在预算编制阶段预先做好工作规划和工作计划，财务部门依据计划合理的进行资金匹配。

（2）从时间上讲，项目预算编制是在每年的8、9月份开始的，也就是说，在很早的时候单位业务部门就把工作规划和计划做好，财务部门做好对其的合理的、明确的资金匹配。

（3）评审政策中规定，一级主管部门要依据批复的项目支出预算和经过财政投资评审出具的审核报告组织项目实施，并监督项目单位严格执行预算。

在评审的定位中也分析过，评审项目在执行时，要依据评审的结果，也就是说单位要按当初制定的而且财政评审后确认的计划来开展具体工作，所以计划制定的一定要合理可行。

（4）从目前财政评审中心对于不同项目的评、审方式来看，对于已经有标准的项目预算单位不光要做好工作规划，还要加强对于基础信息的管理（如基建项目，单位要动态的记录房屋各项面积、人均使用面积、房屋已使用年限、维修时间等等）。

另外，结合对于评审范围的规定，也能看出目前财政对于项目评审的标准还不完善，不健全，除了一般性项目是必须外，对于其他的项目哪些该评哪些不该评实际上是没有一个明确的标准的；对于如何评，评到什么程度也是缺乏标准的，这些都是需要在以后通过经验积累逐步改善的。

（五）财政投资评审政策的管理意图和要求

综合上述评审政策的背景、定位及主要内容分析，我们可以得出评审政策的管理意图和要求：

1、拿目前评审政策中的规定和过去没有评审时的状况对比来看，评审就是为了从机制上解决过去没有评审时单位要钱及财政批钱不公正、不公开，单位要钱的事项和花钱的事项不一致的问题，逐步明确了很多标准；

2、从评审的规定和评审的定位分析来看，评审承接预算编制，也受制于预算编制，评审的结果会影响预算批复的质量，进而影响预算执行，也就是说，评审有助于预算批复的结果和实际逐步贴近，更进一步就是促进预算单位事先合理、详细、可行的制定自己的工作计划，使得计划和实际逐步贴近；

3、评审是从专业角度对复杂的事项的预算方案的可行性、合理性和资金计划的合理性进行审核与评价，帮助单位明确工作计划。

（六）评审的局限性及财政如何应对

1、局限性

评审的定位：

评审承接预算编制，也受制于预算编制，评审的结果会影响预算批复的质量，进而影响预算执行，也就是说，如果单位预算编制的不好，评审结果应用的批复的质量就不高，进而依据批复结果的预算执行率就不高。

而实际上，评审要求单位很早的时候（每年8、9月份）就做好下一年度的工作计划，并且不变（要参照执行），现实中这是很难做到的。

很大程度上，预算单位在预算编制阶段所报的项目是为了占资金盘子，实际执行会有一定的变化，这样的话，依照评审的结果执行是会有问题的。

目前预算单位对于实际执行中的变化往往通过向财政申请追加来解决，而不是对原计划进行调整，因为他们是想即使追加不下来，也还可以有钱用，可目前有了评审、政府采购、国库集中支付及绩效评价，对于那些已经批复实际上又不会做的事的钱是花不出去的，这就造成了单位新的事追加资金，而不做的事却仍然站着财政资金额度。

2.财政如何应对评审存在的局限性

（1）从评审本身来讲，只能是要求单位认真预测，尽量细化工作计划，加强评审力度。

对于单位自己无法规划好的复杂事项，允许请专业的中介机构进行规划，在这方面给与资金支持。

（2）对于由于实际发生变化，不能依据评审的结果来执行，允许并且要求单位进行调整，让单位知道如果不调整，原来批复的而实际不做的那些项目的钱也不可能花出去，而且应该建立一个合理的调整机制，比如不会削减单位预算，原已批复却不会做的项目的钱可以换做别的项目，但要经过相应的调整程序，该评审还得评审，这样财政就应该把评审工作的重点放在对调整预算的评价与审核上，因为调整完的预算将成为新的预算执行的依据。

（七）单位如何应对评审的要求

通过以上的分析：

一方面，根据评审的要求，各单位必须对项目进行认真规划，细化预算并尽可能保证预算的真实性，必要的时候可请专业的中介机构帮助规划，为了获取财政资金以应付的态度编制的项目资料通过评审是很困难的，即使通过了评审，由于评审结果与后期执行关联，在实际的预算支出中预算单位也是非常难受的。

另外考虑到实际和计划存在或多或少的差异，所以，单位财务应该在通读财政政策基础上，认真分析自身业务特点，使预算编制更为合理、规范和柔性，尽可能使计划和实际贴近，在财政要求范围内体现一定的灵活性，能够消化部分差异，实在消化不了的通过预算调整程序解决。

另一方面，要加强单位财务和业务的联系。

要想使预算编制的合理，单靠财务或业务某一方都是很难完成的，财务传达财政的要求给业务，业务部门编制工作计划及资金需求计划，财务进行合理的资金匹配；涉及调整的事项，财务应该根据财政要求，考虑调整周期和自身实际，提前告知业务部门准备调整事宜，同时业务部门也应对于工作计划的变动提前告知财务。

这样，财务和业务互相联系，加强合作才能使要钱和花钱都变得顺利。

三、政府采购政策解读

（一）政府采购政策描述

政府采购是以政府为主体，为满足社会公共需要而进行的采购。

政府采购政策是对政府采购行为进行约束和规范的法律、规定、标准、流程等。

主要包含：

《政府采购法》、《政府采购管理暂行办法》、《政府采购运行规程暂行规定》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》以及财政管理部门出台的一系列规定和要求。

主要内容有：

1．政府采购的范围

使用财政性资金（全部或部分）采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，都应纳入政府采购的范围。

2．采购的方式

首先，政府采购是以政府为主体，为满足社会公共需要而进行的采购。

目前规定方的政府采购方式有四种：

公开招标采购、竞争性谈判采购、单一来源采购和询价采购，每种采购方式都规定了相关的适用条件，不能随意选择采购方式。

其中，公开招标采购应作为政府采购的主要方式。

根据北京市财政局相关规定：

凡达到北京市政府采购公开招标数额标准的采购项目必须采用公开招标方式。

采用公开招标以外的采购方式的，应该在采购活动开始前获得北京市财政局的批准。

政府采购要签订采购合同，合同要在财政备案。

3．采购程序

建立了从政府采购预算编制到采购资金支付的一整套采购程序，从程序上预防采购行为和决策的随意性。

包括如下几个主要步骤：

申报政府采购计划；办理政府采购立项；政府采购项目实施。

4．采购中的时间要求

政府采购流程较长，尤其是公开招标，涉及到财政部门、中介机构、单位财务、单位业务等多个主体，为保证采购程序的顺利进行，很多环节都有严格的时间要求。

如：

单位提出采购立项申请的批准时间是5天；招标公告的发布时间是20个自然日，从立项到招标公告发布这段时间财政要对单位采购需求进行论证，中标通知书发出后30个工作日内签订采购合同。

5．采购中明确的项目内容

包括采购项目的明细、单价、金额、实施时间、周期、付款方式、付款条件等。

6．与预算管理中其他环节的联系

一级主管单位要依据批复的项目支出预算和经过财政投资评审出具的审核报告组织项目实施，并监督项目单位严格执行预算。

在采购合同的有关付款条款中应当准确无误的列明供应商的单位全称、银行帐号、开户行信息，作为拨款依据。

（二）政府采购政策出台背景分析

政府采购的由来：

在原有的行政事业单位的采购模式下，采购都是由预算单位各自自行采购的，其中存在着很多的问题，如：

（1）采购主要是分散地进行，不能形成批量采购，不能有效地提高采购效率；

（2）政府采购由各单位自己进行，没有信息公开,采购过程透明,采购记录保存等各项要求，常常出现因暗箱操作而带来的种种问题

（3）基本上处于无序的状态，各单位自行采购,没有法定程序，没有统一规定的采购方式，采购随意性极大。

类似上述的问题都直接影响了预算资金的使用，为了改善这些问题，财政推出了政府采购的政策，对采购这项工作进行了根本的改革。

政府采购的出台把原来的采购模式调整为集中采购，对于采购的项目也规定采用几种采购方式，并对每种采购方式的适用条件都有规定，还规定“公开招标”作为政府采购的主要方式。

由专业的采购人员来负责需要采购的项目，这样就解决了原来分散并无法集中管理的问题。

同时，政府采购的标底是非常详细的，结合合同管理，可以有效的掌握采购项目的进程，固定单位业务需求。

此外，政府采购还有严格、透明规范的程序，大大减少了暗箱操作所带来的问题。

由上所述，我们可以看到政府采购政策的出台是为了解决政府采购中的分散、低效、暗箱操作、无序等问题，主要通过对采购方式、采购程序等的统一和规范，进一步规范了单位采购业务需求，促进政府采购资金支出的有效性和合理性。

（三）政府采购在财政预算管理体系中的定位

财政预算管理包括预算编审、预算批复、预算执行、预算追加调整、决算分析、评价几个主要阶段。

政府采购处于预算执行阶段，它承接预算批复的结果，按照批复的结果执行，而批复又是针对预算编制来的，评审也是对单位编制的工作计划、资金计划等进行审核评价后结果应用于预算批复的，也就是说政府采购的实施终归还是受制于单位编制的工作计划、资金使用计划。

计划不合理，批复也不可能合理，政府采购的实施就会有问题。

政府采购是通过规范的流程进一步固定了预算批复（评审）所明确的项目内容和项目计划，工作开展后通过国库集中支付（绝大部分是财政直接支付），基本没有调整的余地，进一步说明了单位在明确需求阶段必须要做好、做细。

政府采购前接预算编制、预算批复，后对国库集中支付。

（四）政府采购政策的主要内容解读

1．从政府采购的范围看

《2007年北京市政府采购预算编制说明》中对政府采购范围的规定，形成了政府采购内容的标准，是预算单位编制政府采购预算和政府采购立项的依据。

2．从采购的方式看

首先，政府采购一定是由财政委托所进行的采购行为，财政局有政府采购办，预算单位自行招标进行的不是政府采购。

财政对政府采购的方式做了规定，尤其说明以公开招标为主，这使得单位的采购业务行为公开、透明，促使单位自觉得去规范自己的业务行为。

通过签订合同，并且在财政备案，实际上是把单位的需求固定了下来，而且必须要按照合同约定办事、支付资金。

3．从采购程序看

政府采购明确经过计划、立项、实施几个环节，这也是预算单位业务需求逐步明确的一个过程，最终通过政府采购合同固定下来。

而实际上，预算单位在年初预算编制的时候就会编政府采购预算，给项目打上是否政府采购的标识，也就是说预算单位在很早的时候就应该知道某个项目在以后会根据现在定的目标、需求计划进行公开招标并实施，所以预算单位就应该在预算编制的时候就尽量编好工作计划。

另一方面我们应该看到，从计划到最终的确定可能会存在一定的差异，也就是说对于需要政府采购项目，预算批复和实际招投标结果会有差，单位要考虑这个差该怎么处理，是否要调整。

4．从采购中的时间要求看

政府财政政策中对于各项时间的要求，实际上它们共同构成了采购的周期，一经立项就意味着进入政府采购流程，从立项到招标公告发布这段时间是单位需求明确的过程。

按道理应该是在中标签订合同之后才能开展具体工作，而实际上单位在中标之后就可以开始作了，因为这个时候需求已经确定下来了。

这就提醒单位，要考虑采购周期的影响，也就是说在一件事开展前至少多长时间前就应该开始准备工作，明确自己的需求，否则等到马上要做了才去走那流程是来不及的。

由此我们可以看到，政府采购不光是从程序上进行规范，更是规范、明确并固定了单位的业务需求

5．从政府采购与预算管理中其他环节的联系

一级主管要依据批复的项目支出预算和经过财政投资评审出具的审核报告组织项目实施，并监督项目单位严格执行预算，说明经过评审的结果已经被严格地应用于采购，要求项目单位要认真对待项目预算编制，尽可能做到使项目预算可被落实，而不是一个虚的数字，这一点从政府采购的定位中也可以知道。

（五）．政府采购的管理意图和要求

通过政府采购背景、定位、内容分析可以看出，政府采购能够对单位的业务需求起到固定的作用，可是只有预算编制、批复时明确的需求是合理可行的，才能通过政府采购固定下来，计划不合理，批复也不可能合理，政府采购的实施就会有问题，终归政府采购还是受制于预算编制。

所以政府采购是促使单位在预算编制阶段，尽可能合理、可行的规划自己未来的工作，制定详实地工作计划和资金使用计划，明确自己的业务需求，经过评审、批复，在执行环节通过规范的采购方式、程序等对预算编制、批复所确定的事项进行细化固定。

也就是说政府采购从形式上看是对采购流程的规范，实际是对单位业务需求的规范。

在评审政策解读中提到，评审是要求单位事先规划，那么政府采购就是对单位事先规划的质量提出了要求，不光要规划，而且要知道在什么时间以前就要规划好，更重要的是能照计划执行。

（六）单位如何应对政府采购的要求

1．做好事先规划

单位在编制预算时项目进行认真的规划，尽可能保证项目规划的真实性和可行性，明确自己的业务需求。

否则，胡乱编一个计划在要钱时蒙混过关，在执行时就会有钱花不了。

2、严格按照政府采购流程办事

政府采购政策中规定了详细的政府采购方式和流程，这是对单位采购行为的规范，由业务部门提出需求，经过报计划、立项、招标一系列程序逐步明确并最终固定业务需求。

3．考虑政府采购周期的影响

政府采购有