KPI绩效考核方案公共部门绩效评估指标研究尹贻琳.docx
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KPI绩效考核方案公共部门绩效评估指标研究尹贻琳
(KPI绩效考核)公共部门绩效评估指标研究(尹贻琳)
公共部门绩效评估指标研究
—以巴南工商局为例
重庆大学硕士学位论文
学生姓名:
指导教师:
专业:
学科门类:
重庆大学贸易和行政学院
二O一三年三月
Studyontheperformanceevaluationindexofpublicsector
——ACaseStudyofBananMunicipalBureauofIndustrialandCommercialAdministration
By
YinYilin
摘要
我国的目前政府公共部门的实际情况来见,在传统的模式下公共部门存在职能错位和职能缺位的问题。
社会公众对政府公共部门的信任度在下滑,政府公共部门的管理效率也不容乐观,针对这些问题的存在,国内一些专家学者开始反思我们传统模式下为何行政效率低下的原因,同时一些学者在学习国外政府绩效管理的一些做法,提出应该借鉴国外政府绩效的一些做法,以提升我国公共部门的行政效率。
可是我们见到目前大多数学者的研究更多从价值取向的角度来见待公共部门绩效评估以及更多关注在推行公共部门绩效评估中绩效主体的确定,另外就是更多强调对公共部门绩效评估机制的构建,或者是如何在政府公共部门绩效评估中对绩效评估结果的应用。
实际上我们见到,目前在我们国家政府公共部门的绩效评估研究和实践做法来见,且没有从一个相对系统的角度来进行有针对性的研究和实践,特别是在公共部门绩效评估的指标的设定方面仍存在很多不足。
因此,本文希望在过往对公共部门绩效评估的研究的基础上能有所不同,在借鉴目前企业绩效管理成熟的实践经验基础上,能把企业绩效评估指标的构建的一些方法移植到我们对公共部门的绩效评估工作中来,希望为公共部门的绩效评估指标体系的构建提供一定的有益参考,归结起来,本来的研究目的和意义在于:
本文将借鉴企业绩效评估的一些成熟方法,特别是企业绩效评估中一些指标构建的方法同时结合重庆巴南区工商局的实际情况来帮助其构建其科学和合理绩效评估的指标体系,以提升其管理效率和在社会公众心目中的形象。
关键词:
公共部门,绩效指标,平衡记分卡
ABSTRACT
Atpresentourcountryactualsituationinthepublicsector,inthetraditionalmodelofpublicsectorexistsdislocationoffunctionandthefunctionvacancyproblem.Thesocialpublictothegovernmentpublictrustinthedownturn,thegovernmentpublicsectormanagementefficiencyisnotoptimistic,inviewoftheseproblems,somedomesticexpertsandscholarsbegantoreflectonourtraditionalmodewhylowadministrativeefficiencyreasons,atthesametime,somescholarsinsomewaysoflearningtheforeigngovernmentperformancemanagement,andputsforwardsomemethodsshouldbeusedtheforeigngovernmentperformanceofpublicsectorinChina,toimproveadministrativeefficiency.Butweseethatdeterminethecurrentstudythemajorityofscholarsfromtheperspectiveofvalueorientationofperformanceevaluationofpublicsectorperformanceandmoreattentionintheimplementationofpublicsectorperformanceevaluationsubject,theotherismoreemphasisontheconstructionofthemechanismofevaluationofpublicsectorperformance,oristheapplicationofhowtheassessmentresultsofperformanceintheperformanceevaluationofpublicsector.Infact,wesee,atpresentinourcountrythegovernmentpublicsectorperformanceevaluationstudyandpractice,andnotfromasystemperspectivetostudyandpractice,especiallyinthesettingofpublicsectorperformanceevaluationindexalsohasmanydeficiencies.Therefore,thispaperhopestobasicresearchofevaluationofpublicsectorperformanceinthepastthecanvary,inreferencetothefoundationoftheenterpriseperformancemanagementmatureexperience,abletotransplantsomemethodsofconstructingenterpriseperformanceevaluationindexesofperformanceevaluationtoourworkinthepublicsectorinthepast,hopetoprovideabeneficialreference,certainfortheconstructionofpublicsectorperformanceevaluationindexsystemcanbesummedup,istheoriginalpurposeandsignificanceofthestudy:
Thispaperwillrefertosomematuremethodsofenterpriseperformanceevaluationindexsystem,especiallythemethodofconstructingsomeindexofenterpriseperformanceevaluationatthesametimewiththeactualsituationinChongqingBananDistrictTradeandIndustryBureautohelpbuildthescientificandreasonableperformanceassessment,toimprovetheefficiencyofmanagementandinthesocialpublicimage.
Keywords:
Publicsector,performanceindicatorBSC
摘要……………………………………………………………………………………
Abstract………………………………………………………………………………
结束语
致谢
参考文献
1绪论
1.1选题的目的和意义
20世纪50年代,美国推行政府绩效预算制度开始,西方国家全面铺开了对公共部门的绩效评价。
到了20世纪70年代后,西方国家政府同时兴起了政府改革运动,这就是我们常说的新公共管理运动。
在这次政府改革的浪潮中,西方国家把一些企业中的绩效管理的实践应用到政府管理之中,时间到了1985年,全球化的发展背景下,国际竞争日趋激烈,西方国家很多政府面对财政赤字的压力,未来解决这个问题,同时也为了提升公共部门在社会公众心目中的印象,在绩效评估中以强调公共部门的社会责任和把社会公众放到首位的举措。
能够见到,所谓政府公共部门的政绩,其实涵盖其在经济、社会、管理、服务以及政治绩效等基本要素。
而在实际中,在对公共部门绩效评价中,我们能够见到有些是外在的能够量化的,比如短期性的业绩,同时也包括了一些隐性的难以准确度量的且具有长期性影响的,另外在公共部门的绩效评价中有些是和公共部门的直接管理行为密切联系的任务绩效,也包括公共部门在实施具体管理行为过程中所产生的的周边绩效等。
所以,政府公共部门的绩效评价是一个相对比较复杂的问题,面对这些问题,一些专家学者也提出了一些相应的建议和见法,美国学者西蒙和里德利在《市政活动的评价》这本书中,针对公共部门效率不高的问题,提出了一些怎么去促进公共部门行政效率提升的建议,同时书中也提出了如何对公共部门进行绩效评估的一些方法。
学者奥斯本在《改革政府》这本书中,也提出了怎么在公共部门中开展有效的绩效评估以达到提升其行政效率的一些方法和具体措施。
后来他又进一步提出在政府公共部门的管理和绩效评价中,应该借鉴企业绩效管理的一些成熟的实践,对政府公共部门的组织结构进行优化重构,这样有助于提升政府公共部门的管理效率和效益。
从我国的目前政府公共部门的实际情况来见,传统的模式实际上公共部门存在职能错位和职能缺位的问题。
社会公众对政府公共部门的信任度在下滑,政府公共部门的管理效率也不容乐观,针对这些问题的存在,国内一些专家学者开始反思我们传统模式下为何行政效率低下的原因,同时一些学者在学习国外政府绩效管理的一些做法,提出应该借鉴国外政府绩效的一些做法,以提升我国公共部门的行政效率。
可是我们见到目前大多数学者的研究更多从价值取向的角度来见待公共部门绩效评估以及更多关注在推行公共部门绩效评估中绩效主体的确定,另外就是更多强调对公共部门绩效评估机制的构建,或者是如何在政府公共部门绩效评估中对绩效评估结果的应用。
实际上我们见到,目前在我们国家政府公共部门的绩效评估研究和实践做法来见,且没有从一个相对系统的角度来进行有针对性的研究和实践,特别是在公共部门绩效评估的指标的设定方面仍存在很多不足。
因此,本文希望在过往对公共部门绩效评估的研究的基础上能有所不同,在借鉴目前企业绩效管理成熟的实践经验基础上,能把企业绩效评估指标的构建的一些方法移植到我们对公共部门的绩效评估工作中来,希望为公共部门的绩效评估指标体系的构建提供一定的有益参考,归结起来,本来的研究目的和意义在于:
本文将借鉴企业绩效评估的一些成熟方法,特别是企业绩效评估中一些指标构建的方法同时结合重庆巴南区工商局的实际情况来帮助其构建其科学和合理绩效评估的指标体系,以提升其管理效率和在社会公众心目中的形象。
1.2研究的主要内容和论文框架
1.2.1研究主要内容
公共部门绩效评价已经成为改进公共部门尤其是政府管理的有效工具。
本文将把公共部门绩效评价作为研究对象。
在解析公共部门绩效评价的基础上,重点对其绩效评估指标的构建进行分析,同时结合重庆巴南区工商行政管理局的实际案例来进行分析,从而为完善我国公共部门绩效评估体系提供有益的思考。
1.2.2论文框架
图1.1:
论文框架示意图
2理论综述
2.1 绩效评价指标体系理论综述
2.1.1绩效的界定
什么是绩效,从经济的角度来见,绩效就是能够计算的利润或者说是给组织所带来的价值增加,这能够说是绩效最初来源的定义。
可是经济的发展、社会的进步以及管理学研究的进展,绩效的定义也在不断扩展,美国学者伯纳丁就认为,绩效其实就是指在一个相对特定的时间范围内,在一个特定工作职能以及具体活动或者具体行为上所产生出来的结果的记录。
而另外一个学者塞格在1993年提出,绩效应该是组织里面的员工在自我控制和组织的目标之间所相关的行为,而且他仍认为绩效是由多种维度来度量的,没有单一的绩效测量,而且绩效仅仅是一种行为的体现,且不一定是行为的结果,行为也必须是员工能够控制的。
我们能够见到,塞格的观点更多的是把绩效见作一种行为而不是员工所完成的任务或者达到的目标。
美国西北大学的学者坎普赫等人在对绩效的研究中,将绩效分成了八个相对独立的成分,见图2-1:
图2.1:
坎普赫绩效组成图
而学者波曼在1993年在绩效概念的界定上,提出了绩效包括了任务绩效和关系绩效。
他认为任务绩效就是在组织中,由组织所规定的行为,具体说来就是在组织的特定工作中相当核心的技术密切相关的所有行为,这些都是任务绩效的关键点,而关系绩效且不会对组织的核心的技术活动产生增加,可是它能够为组织核心技术活动营造一个良好的环境因素,关系绩效也就是在一个组织中,员工自发所产生的行为以及组织的公民性、奉献精神等等,它们和特定任务且不直接相关。
我们见到这些观点实际上更多是从人力资源管理的角度来界定什么是绩效的,其不足就在于更多强调员工的个人行为,而忽视了从组织层面这个角度来考虑问题。
固然,从个人层面或者角度来考虑绩效重要,可是组织层面的绩效可能才是更重要的,所以,综合国内外的一些观点,我们把绩效界定为:
绩效,应该是从一个组织发展的长远落脚,更多考虑组织未来的发展,以提升组织的绩效和个人的绩效为根本目标,通过绩效考核来提升员工的积极性和创造性,同时应该以组织所服务的对象的满意度的高低作为一个重要的衡量指标。
2.1.2绩效指标的界定
在绩效评价工作中,如何选择绩效指标是工作的核心内容,只有指标选择了才能开展有效的绩效评价,本文主要研究公共部门绩效指标体系的构建,因此在这里也要对绩效指标做出相应的界定。
美国学者尼文在2003年提出,绩效指标,应该是将绩效和预计产生的结果之间进行评价以及沟通的标准。
认为绩效指标是将绩效和预计结果进行评价和沟通的标准。
绩效指标是管理者进行评估一个组织发展的重要工具,而且通过有效的绩效指标的设计达到激励员工的目的。
中国人民大学彭剑峰在其著作《绩效管理》中,把绩效界定为组织和员工产出有关的考核项目,它和员工的实际工作内容密切相关,而且绩效建立在对工作的分析的基础上。
也就是说绩效指标就相当于一把“尺子”通过它能够了解在组织中,员工工作情况的完成情况以及在工作中的态度表现。
绩效指标包含了三个基本要素,也就是考评的要素,比如考评员工的工作态度,仍有就是考评的基本标志,比如工作表现优秀等等,仍有就是考评的标度。
2.1.3绩效指标的发展
从企业绩效考核的实践来见,绩效指标体系的发展经历了几个阶段:
2.1.3.1杜邦财务分析体系
这是企业最早实践的考核指标体系,最早产生于美国杜邦公司,当时设置的初衷是为了了解公司的投资报酬率,这种方法基于企业财务报表的基础上,利用一些相关联的指标来评价公司的盈利能力的高低和股东权益回报水平的高低,也就是从财务的角度来评估一个企业的运营业绩的高低。
2.1.3.2经济增加值
杜邦财务分析体系的应用在企业业绩考评中发挥了重大的作用,可是我们见到这个方法其缺陷也是非常明显的,随着企业的发展,越来越不适应发展的需要,所以,1991年,又出现了一种新的业绩评价方法,这就是经济增加值评价方法,这种方法就是将调整后的企业的税后运营利润减去其现有资产经济价值的机会成本后所剩余的。
这种方法在企业实践后,取得了比较好的效果。
2.1.3.3关键绩效指标
这种指标的核心在于,企业绩效指标的设置必须和企业的整体发展战略密切关联,在企业不同的发展战略阶段,指标也要有所不同,要反应战略变化的阶段和趋势。
可是这种指标有一个最大的问题,就是相对于前面俩种指标来见,缺乏对财务指标的重视。
2.1.3.4平衡计分卡
平衡计分卡这种绩效考核指标,是由美国哈佛商学院的管理学教授罗伯特·卡普兰教授于1993年最先提出的,它强调要以一个企业的基本战略目标为重要核心,把战略管理和企业的目标管理链接在一起,同时也要考虑财务性目标和非财务性目标的协同,企业也要在长期目标的追求和短期目标的追求之间进行一个平衡,做到俩者兼顾。
平衡计分卡在进行考核时候要设定四个维度,这就是财务维度,客户维度以及学习和成长以及内部运营流程。
图2.2:
平衡计分卡的四个基本维度
2.2公共部门绩效评价的研究
2.2.1公共部门绩效的概念界定
我们知道,绩效最早应用企业管理之中,后来伴随西方国家新公共管理运动的兴起,它且应用于对政府的管理之中。
从上世纪末期依赖,绩效和绩效管理已经在公共部门管理中成为一个流行的趋势。
那么对于什么是政府绩效,国家行政管理学会在研究中认为,政府绩效是适应西方国家行政创新而产生的一个重要性的概念,在有些国家也把它叫做国家生产力或者公共生产力和公共部门绩效。
国内学者臧乃康教授认为公共部门绩效其实不仅仅是考查政府政绩层面的一个东西,其实他包括的内容应该更宽泛,比如政府运行成本、社会的进步以及政府的效率等等都应该包括在里面。
清华大学的周凯在2007年提出,所谓政府绩效其实简单的说就是政府在施政行为中取得的成绩,以及带来的效果的好坏和影响的高低,它包括了三个内容,即经济性的绩效、政治性的绩效和社会性的绩效。
而另外一个学者,浙江大学的范柏乃则把政府绩效定义为在一定时期之内,政府在行使其管理职能,实现管理意志的过程中,比如对社会发展进行管理中所取得的效果以及效益,具体表现为行政管理、经济的发展、社会的和谐和稳定、教育科技水平的提升、人民的生活质量以及生态环境等等方面的绩效。
如图2.3所示:
图2.3:
政府绩效的构成图
2.2.2绩效评价方法的发展
要构建公共部门绩效评价指标体系,必须首先了解公共部门绩效评价方法的发展,因为指标体系是依托和绩效评价方法的。
2.2.2.1国外公共部门绩效评价方法
归结起来,目前在在国外公共部门绩效评价方法主要有三种代表性的类型:
(1)“3E”评价法
在20世纪60年代,为了了对政府公共活动进行综合性的审计,美国会计总署设立了三个标准,就是从政府的公共管理活动的经济性、效率的高低和取得的效益好坏,这能够说是政府绩效评价的最早起源,后来这种方法且其他国家纷纷引入。
这就是“3E”评价法。
这种烦好烦特别强调在行政运行中对成本的节约。
可是这也是其局限所在,只关注经济性,而没有从全局的角度来见待政府公共部门的发展。
图2.4能够见出“3E”评价的基本做法和观点。
图2.4:
基本观点
(2)标杆管理法
伴随新公共管理运动的不断深入,很多国家更多的引入了我们企业绩效管理的一些做法,比如把在企业绩效管理中常用的标杆管理方法引入政府公共部门绩效评价中来,的做法越来越多,标杆管理法便是其中之一。
标杆管理法就是在绩效评价中首先确定组织功能领域的衡量标准,然后寻求和这些领域相对应的表现卓越的其他组织,比较自身和这些选定的标杆组织之间所存在的差距,分析差距存在的原因转变流程来提神自身绩效的一种做法。
标杆管理法在公共部门绩效评价中的具体做法如下图:
图2.5:
标杆管理法在公共部门绩效评价中的流程
(3)平衡计分卡法
在国外政府公共部门绩效评价中,很多国家利用了企业绩效评价中常用的平衡计分卡的方法。
比如在其四个维度的设定上,很好体现了政府公共部门对社会的长远发展所承担的长期责任和短期责任紧密联系在一起,取得了非常好的效果。
总体说来,在国外对公共部门绩效评价方法的选择上,他们都能更多的考虑方法和公共部门管理发展的阶段相适应,使公共部门的绩效评价更全面和系统。
2.2.2.2国内公共部门绩效评价方法
(1)目标管理法
这种方法是由美国管理学家德鲁克所提出的,这种方法强调对目标的设定,以实现自我管理和控制。
在我国,公共部门的目标管理就是依照政府公共管理的任务要求,设定目标,以引导和激励公共部门的人员实现自我管理和控制,同时建立各级人员的责任心和荣誉感,从而最终实现政府公共部门的工作目标的一种绩效评价方法。
(2)公众评议法
目前,国内公共部门更多的采用选择社会公众作为评价的主体,对公共部门对其绩效进行评价,比如以机关的作风、政务信息的公开、提供服务的质量的高低,仍有就是以服务的效率的高低、形象、作风廉政等等作为一个重要的评价依据
(3)专项评估法
仍有一些就是一些公共部门的上级主管部门作为评价的主体,由他们制定一套评价的指标体系,对下属的部门就某个方面进行相应的评价等等。
总体见来,虽然经过多年的发展,我国的政府公共部门绩效评价方法有了很大的进展,可是我们见到仍是存在很多不足之处,比如在所采用的评价的方法和技术比较单一,往往从单一的方面来进行评价,在系统性和综合性方面做的不够,另外在政府公共部门绩效评价仍停留在一些传统的方法上,缺乏对一些现代的绩效评价方法的引入和应用。
2.2.3公共部门绩效评价指标体系
在公共部门绩效评价指标的构建上,最近10多年来,我国的一些学者在借鉴一些国外先进理论,同时结合我国公共部门的具体情况,设定了一些关于政府公共部门绩效评价的指标体系,比如,唐任伍在2004年依照我国政府公共部门的实际情况,参照瑞士国家管理发展学院所提出的对政府效率的测度的原理和方法,构建了一套政府公共部门绩效评价的指标体系。
这套指标体系设定了指标的基本因素,子因素和具体评估指标,从政府公共服务、政府规模的大小、居民的经济福利以及公共物品四个一级指标,每一个一级指标又下属不同的二级指标,总共有47个不同层次的指标,来对政府公共部门的绩效进行综合评价。
更加代表性的是由人事部在2004年组织的中国政府绩效评估研究课题组来专门进行了对政府公共部门的绩效评价的研究,课题组在一些国内外先进的绩效指标的设计思想和技术方法的基础上,大量调研,总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上,经过深入调查,讨论发布了一套政府公共部门绩效评估指标。
图2.1:
人事部政府公共部门绩效评价指标
这套指标体系设置了三个一级指标,分别是职能、影响和潜力,在影响指标下面又设置了三个二级指标,职能指标下面设置了5个二级指标,潜力指标下面设置了三个二级指标。
总计,三个一级指标,11个二级指标,33个三级指标,这套指标体系分为三个层次。
职能指标主要是反应了政府管理的一些基本性的,比如经济、人口和环境和社会,这是这套指标体系的主体。
在实际评价中,如果政府能基本完成职能指标所包含的任务,应该就能够视为合格。
影响指标更多体现了政府管理的效果水平,它是用来测度政府的管理行为对整个社会经济发展成效的影响和贡献。
和第一类指标相比,这类指标相对间接性些。
它直接体现了政府的行为投射到人民生活中所带来的效果。
而潜力指标更多从政府公共部门内部出发,体现出其内部管理水平的高低,而内部管理水平如何,决定了政府履行职能的好坏,也是推动政府持续发展的有效保证,同时也能够体现出政府的管理是否廉洁公正。
3巴南区工商局绩效评估指标方面存在的问题
3.1巴南区工商局基本情况
3.1.1.巴南工商局简介
重庆工商行
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