贵阳市数字城管建设项目建议书080110.docx

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贵阳市数字城管建设项目建议书080110

贵阳市数字化

城市管

理项目建议书

（V1.0）

贵州省电信有限公司

2008年1月

第1章项目概况

1.1项目名称

贵阳市数字化城市管理建设项目

1.2项目建设背景

随着社会经济、科技的发展，我国城市发展的速度不断加快，城市规模和功能不断扩大，提高城市管理水平是保持城市可持续发展的必然要求，是城市经济和社会发展的重要组成部分，也是加快城市化进程、建设现代化城市的重要保障。

城市管理在城市文明进步中所发挥的作用会越来越大，加强城市管理工作，有利于城市总体规划的实施，增强城市规划的权威性；有利于保证城市基础设施的正常运转，发挥城市建设的投资效益；有利于改善城市环境，提升城市形象，促进对外开放；有利于增强城市的综合功能，促进城市经济社会的可持续发展。

应该看到，改革开放20多年里，城市建设突飞猛进，城市面貌发生了巨大变化，城市管理已进入一个关键时期；同时，城市管理滞后于城市建设也成为各个城市普遍存在的问题。

目前城市管理方面存在的主要问题包括管理手段传统、信息获取滞后、管理被动后置；城市管理的各专业部门职能交叉、管理多头；长效的城市管理机制尚不完备；城市管理各部门仍然以传统粗放式管理方式为主。

随着城市规模的不断扩大，城市管理的任务越来越重，用传统的管理手段显然已经不能适应城市发展的要求，而运用高科技手段、高效能的管理方式管理城市则越来越显示其必要性和重要性。

2004年12月，数字城管新模式在北京市东城区试点实施获得圆满成功，通过专家组验收，并获得高度评价。

2005年以来，国家建设部在总结北京市东城区数字化城市管理经验和做法的基础上，先后出台一系列文件，正式向全国推广北京市东城区数字化城市管理新模式,制定了明确的推广工作目标：

2005年到2007年分批进行试点，2008年到2010年面向全国推广，力争到2010年末在全国直辖市、副省级城市、省会城市和地级城市、部分县级市全面实行数字城管。

2005年7月，建设部颁布文件（建城函[2005]207号），确定了杭州市、成都市、扬州市、武汉市、上海市卢湾区、长宁区、南京市鼓楼区等第一批十个数字化城市管理新模式试点城市（城区）。

2006年3月，建设部颁布文件（建城函[2006]60号），又确定常州市、无锡市、郑州市、台州市、南宁市、昆明市等第二批十七个数字化城市管理新模式试点城市（城区）。

2007年1月，建设部颁布文件（建办城函[2007]42号），加快推进数字化城市管理新模式的试点工作，并启动第三批试点城市申报工作，并要求在试点城市较多的地区建立数字化城市管理省级平台，与省内各城市的数字化城市管理系统联网运行。

2007年4月，建设部颁布文件（建办城函[2007]267号），确定重庆市万安区、黑龙江省哈尔滨市、沈阳市铁西区、吉林省松原市、白山市、珲春市、山东省青岛市、临沂市、江苏省昆山市、张家港市、吴江市、安徽省合肥市、黄山市、淮北市、芜湖市、铜陵市、福建省厦门市、湖南省长沙市、海南省海口市、陕西省宝鸡市、兴平市、甘肃省白银市、新疆自治区乌鲁木齐市为建设部数字化城市管理第三批试点城市（城区）。

各试点城市（城区）要按照《数字化城市管理模式试点实施方案》（建办城函[2005]404号）、《关于加快数字化城市管理试点工作的通知》（建办城函[2007]42号）要求和有关技术标准，加强组织领导，保证资金投入，认真组织实施，努力提高城市管理水平。

建设部要求各试点城市（城区）应在2007年6月底前完成系统建设方案评审，将于2008年组织专家对系统建设和运行情况进行验收。

目前，全国各地城市（城区）积极响应国家建设部要求，掀起数字城管建设的高潮。

据不完全统计，截至到2007年3月，全国已有29个城市（区）在建或已建成数字城管系统。

北京、上海等特大城市已经基本实现数字城管覆盖中心城区，江苏、浙江等省也有多个试点城市（以江苏扬州、浙江台州为示范）初步建成数字城管系统。

江苏省提出要全面推广扬州等试点城市的成功经验和做法，确保到“十一五”期末，全省各城市全面建立数字化城市管理新模式。

浙江省要增加省内试点城市数量，完善试点布局，实现每个设区市都有试点，在一些经济发达的市、县、区进行城乡一体化数字城管试点，力求数字化城市管理城乡全覆盖。

浙江省推进数字化城市管理工作协调小组提出要根据建设部的要求，对省级平台的建设进行调研摸底，争取逐步实现在全省层面上的数字化城市管理工作。

1.3国内其它城市实施数字化城市管理的经验。

目前，在全国数字化城市管理试点工作中走在前面的城市有北京、上海、深圳、扬州、杭州等。

这些城市通过实施数字化城市管理，均取得了较好成效。

1.3.1促进了城市管理工作效率的提高

北京东城区两年来，问题发现率提高到90%；杭州每天发现问题达到3000件以上，每天发现和处置问题的量相当于以往一个月的数量；深圳市每天平均立案达2664件，一天的立案数等于往年同期的52倍；扬州市对城市管理问题的发现率从过去10%左右提高到现在的90%以上。

第一时间发现问题的机制初步形成。

效率提高还表现在案件办结率普遍提高，如北京东城区问题办理结案率平均时间从过去的一周左右缩短到12.1小时，处理问题数量是过去5.4倍；深圳市案件平均处理时间由4天缩短为13.2小时；扬州市处置结案率达98.96%，比原先的83%提高15.96个百分点。

上海市长宁区一个月处置结案33161件，结案率达到99.35%。

1.3.2推动了城市管理体制的变化

“数字城管”新模式架构之一就是要求设立“两轴”为核心的管理体制，这是“新模式”运行的组织保证。

北京东城区和先后通过专家组验收的七个城市（城区）设立的数字化城市管理新模式，都按标准分设了城市管理“监督中心”和“指挥中心”，形成了新的管理体制。

上海、深圳以监督与指挥分离为原则，在市级层面设立一个监督指挥中心，在各区分别设立监督中心和指挥中心，由市级统一接纳信息反馈和投诉，区级接受案件和处理。

即“统一接纳，统一派遣，区级受理”的模式。

扬州市在市级层面上成立数字化城市管理“监督中心”和“指挥中心”两个机构，在区级设立指挥监督中心，由市级统一接纳案件并派遣，由区级进行处理。

即“统一接纳，分别派遣，区级受理”的模式。

杭州市数字城管建立城市管理信息中心（事业编制）和协同平台“新两轴”，采取市区及各部门集中办公协同、分层处置的模式，建立了“市级统一受理、市区及部门协同指挥、各相关单位处置问题”的城市管理工作机制。

这种模式与北京东城区相比，是小机构，大协作，编制人数和管理成本大大减少，减少了工作环节，加强了市与区、委办局部门之间的合作，有效解决了管理边界和盲区，部门职责更为明晰，管理边界更为清晰，合作更及时有效，提升了政府管理效能和服务水平。

目前，基本形成“小事不出社区、烦事不出街道、难事不出城区，有事相互协调”的管理局面。

“监督”与“指挥”机构及职能的分离，形成了案件上报—指挥派遣—及时处置—核实结案—考核评价的管理流程再造，从而形成城市管理监督与制约互动的“新两轴”，有力地推动了城市管理体制变革。

1.3.3促进了有关管理部门的协作配合

“新模式”带来管理体制变革、管理流程再造、确立监督考评体系，促进了管理资源整合。

北京市全面建成对接各城区管理的数字化城市管理市级平台；北京市东城区通过“数字城管”平台建立了分管副区长主持的联席会议制度；上海结合“12319”服务热线建立市级平台，完善市级专业部门和城区处置问题联动机制；深圳实现“统一接入、分布受理、分级处置”机制，各业务部门分别承担了51%的部件管理和33%的事件管理；杭州借助政务外网，搭建全市172家城市管理网络单位和362个社区的互联互通交换平台；扬州市数字化城管实行“一级监督、两级指挥、三级管理、四级网络”的机制。

北京市朝阳区将“门前三包”纳入新模式范围，形成“六个天天”机制，即维护保洁主体天天维护、监督员天天检查、管理主体天天处理、城管大队天天执法、系统天天评价、内外网天天公布。

数字化城市管理系统与12319服务热线设施有机结合，使得城市管理的各个专业部门、各个管理层次的人、财物、信息等管理资源，能够实现整合和优化组合，提高了城市管理整体效能。

1.3.4打造了解决群众问题的技术平台

城市管理信息系统平台是“新模式”运行的技术核心。

按照“新模式”技术标准建设，通过对城市管理的部件普查、单元网格划分、数据建设、系统搭建等工作，形成技术先进、使用方便、运行稳定、处理高效的信息系统。

实现城市管理的手段和方法的更新。

通过主动发现问题，及时处置问题，定位精确管理，办事效率监督等工作机制，实现了提高管理效能的目标，打造了为广大人民群众利益服务的技术平台。

各试点城市在建立技术平台的过程中，整合政府现有网络和计算机资源，注重节约投资，保证了技术平台的建设。

1.3.5人民群众的满意程度明显提高

北京市东城区政府2005年上半年接到便民热线电话中反映城市管理的问题占18%，市政府便民热线交办的城市管理问题占交办事项的29%，而2006年上半年分别为3.8%和23.9%，呈不断下降的趋势。

上海市卢湾区12319热线反映的城市管理问题的月投诉量，较“新模式”实施前下降32%。

杭州市市长公开电话受理的市政市容问题投诉，在“新模式”运行后下降了三分之一。

据南京市有关部门对鼓楼区居民的问卷调查，83.6%的居民认为市容市貌明显改善，61.7%的居民认为流动摊贩占道经营及夜间排档等问题得到控制和管理，86.6%的居民对数字化城管模式系统运行后的城市管理的方式感到满意或基本满意。

第2章项目建设的意义及必要性

2.1贵阳城市管理的现状

2.1.1贵阳市基本情况

（附贵阳城区地图）

（贵阳市基本情况介绍。

）

2.1.2贵阳市城市管理现状

（由贵阳市城管部门补充相关内容，包括贵阳市目前城市管理过程中采用的一些立法、规章、体制、执法规范和措施等）

2.1.3贵阳市城市管理工作的存在的问题

虽然贵阳市城市管理取得了很大的成绩，但是不可否认的是，贵阳市城市管理还存在难题，长效管理、高效管理的机制尚需进一步完善，管理理念、管理体制、管理方式还需进一步创新。

经过初步研究，贵阳市城市管理方面存在的问题：

1、问题发现及处理不够及时

目前贵阳市的城管巡查队伍，不仅受人员、管理时间等方面的限制，而且由于缺乏信息系统的有效支持，对问题的定位，发现问题的处理有时速度较慢，延误了处理问题、解决问题的时机。

特别是涉及不同部门协同性工作程序的流转，由于没有工作流信息系统的有效支持，问题的处理速度、效率都显得相对滞后。

2、问题发现手段比较单一

目前贵阳市的城市管理问题主要依靠巡查队和群众举报发现，而且只是少数部门有自己的巡查队，问题发现手段比较单一，未能实现全方位、快速的发现问题。

3、信息化程度较低

就贵阳市目前情况来看，各单位的信息化建设都不尽如人意，大部分的单位都还没有信息化系统和信息化建设的经验，而且各单位之间信息化建设差别很大，部分单位信息化建设和对整个工作信息化管理的认知度不够。

4、信息共享程度较低

目前缺乏畅通的渠道共享各部门的数据及信息资源。

5、资源利用程度较低

目前资源利用程度比较低，某些数据、信息系统都是单一部门在使用，而且没有畅通的渠道提供给其他想使用这些资源的部门，造成资源使用率比较低，无法共享。

6、管理机制、监督评价机制有待完善

目前，贵阳市在城市管理方面还没有形成一套完整的、有效的长效管理机制，致使问题屡禁不止。

类似公共设施遭到破坏等问题，年年都有发生，造成不良的社会影响和国有财产严重损失。

在监督评价方面，只有部分单位、部门有监督评价机制，而且都是自成一体，没有一个统一的部门进行监督评价，不能充分调动各部门的积极性，没有能够体现政府意志和权威的城市管理协调机构，无法综合实施城市管理的组织领导、监督检查职能。

经过分析，造成上述问题的主要原因是：

1、政府管理缺位，没有形成监管分离的管理体制

政府管理缺位，专业部门职责不明，条块分割，多头管理，职能交叉，管理与监督职能不分。

2、专业管理部门职责不明确

由于从事城市管理工作的部门众多，既横向分条，又纵向分层，自成系统，互不隶属，责任分散，造成城市管理责任主体不明，责任难以落实，追究机制难以有效实现。

3、执法责任落实不到位

虽然制订了一些管理办法和措施，但各区的管理标准不完善，普遍存在重处罚、轻管理的现象。

责任制落实不到位，市容管理水平明显下降，一类道路的乱占道经营、乱张贴、乱悬挂、“三车”违法入市反复较大，回潮较快，整治措施不得力。

4、分级管理体制不到位

街道、居委会的管理积极性没有充分发挥作用。

城市道路分类管理方案没有具体实施，城管执法进社区工作没有实质进展，要采取相应措施，让街道办、居委会象管理计划生育一样，抓好社区的市容卫生、违法建筑等城管工作。

5、条块分割，造成管理脱节

一是“条条”（职能部门）和“块块”（辖区）很难实现有机“结合”。

二是市职能部门（条条）与区县（块块）管理之间脱节严重，区级政府无法对区域内的许多城市部件实施有效的监督管理，没有形成责权统一的局面。

6、缺乏有效的监督和评价机制

对城市管理存在的各种问题，对城市规划布局、城市管理措施的制定、修改、建议等，广大群众除了打电话给区政府热线、向新闻媒体反映、人大代表和政协委员写议案和提案等渠道以外，缺乏进行日常监督和评价的机制，缺乏公众的广泛参与。

7、法律法规上存在的问题

一是缺乏城市管理专门法规。

城市管理方面的法规不够完善，部分城市管理工作缺乏法律依据，有些管理要求无法实施操作，给执法工作造成困难。

二是有的法律法规滞后。

由于社会发展较快，而对于相应的法律法规却未能及时修改。

三是有的法律法规自相矛盾。

现有城市管理的法律法规条例交叉重叠较多，互相矛盾。

2.2项目建设的意义

毫无疑问，数字城管系统建设对城市管理来说意义深远，但是，我们也应该清晰的认识到，数字城管并不是万能的。

数字城管能够解决目前城市管理方面的很多问题，但数字城管并不能解决城市管理方面的所有问题。

下面，我们针对贵阳市城管的实际情况，有针对性的提出数字城管能够解决的问题：

1、能够及时发现问题（解决及时性问题）

通过数字城管建设城管通系统，为每个单元网格配置专业的信息采集员，负责巡查单元网格所有的城市部件事件，专业的信息采集员可以从现有的各部门巡查队伍中抽调出来，并进行专业的培训，每个信息采集员配备城管通（智能手持终端），发现问题能够通过终端及时反映到信息指挥中心。

2、增加问题发现的手段（解决手段单一性问题）

进一步增强现有手段，同时增加其他手段。

对于巡查，结合城管通系统，配备专业网格信息采集员能够大大提高巡查的效率；同时建设呼叫中心系统，整合96310、96345热线；根据需要在城市问题多发地段或者重点管理地点配置视频监控；建设Web门户网站，可以通过网络反映城市管理问题。

3、信息资源整合

在建设数字城管的过程中，将现有的资源整合到数字城管平台中，提高资源利用率。

4、解决责任主体不明的问题

对城市管理所涉及到的部件进行普查，明确各部件的责任单位，发生问题时根据该部件的权属单位确定责任主体，做到责任明确。

除了建设部所规定的部件以外，可以结合实际提出贵阳市需要管理的城市部件，并建立相应的规范和标准。

5、提高信息化程度

由于目前贵阳市各部门信息化程度低，为了更好的发挥贵阳市数字城管系统的效果，可以有选择的对涉及数字城管比较多的部门建立内部业务系统，协助数字城管系统的工作。

6、解决信息发布手段单一的问题

目前贵阳市的信息发布手段主要以电视广播为主，建设数字城管可以扩展发布手段，包括短信平台、电子信息屏、Web网站等。

7、完善管理机制、监督评价机制

通过数字城管系统建设，强化城市管理的长效、高效管理机制，建立一套行之有效的相关制度，编制网格划分、部件编码、业务流程、处置标准等相关标准、制度。

出台数字城管实施办法，对信息指挥中心编制性质，管理部门的职责、信息化资源整合等内容通过制度、规章的形式予以明确界定。

同时，建立一套科学完善的监督评价体系，对城市管理各个环节的实施效率和效果进行综合评价。

根据评价体系模型，自动生成评价结果，通过定期发布监察通报、网站实时公布等方式公布评价结果。

2.3项目建设的必要性

1、数字城管系统建设工作，是进一步强化城市管理手段，提高城市管理水平的需要。

数字城管系统，应用和整合了十几项数字化管理技术，运用了单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式，创新城市管理信息实时传输手段，创建城市管理信息指挥中心管理体制，再造城市管理流程，从而形成全方位覆盖，高效率运行的城市管理模式。

运用这种模式管理，可以实现快速发现问题，快速解决问题的目的，从而实现城市管理水平的进一步提升。

2、数字城管系统建设工作，是为广大市民提供优良居住环境的需要。

创新城市管理理念，改革城市管理体制，转变城市管理方式，提高城市管理水平，终极目的，就是为了给广大市民提供优良的居住环境。

这也是政府的职责所在。

3、数字城管系统能切实解决贵阳目前城市管理中存在的一些问题。

数字城管系统建设是架构新型城市管理模式的城市，是对现有的城市管理模式的一种信息化改造。

数字城管利用信息技术和其它相关技术来构造更适合信息时代的管理结构和运行方式，实现城市管理从单一的以“管理”为主向智能型、服务型转变，从而推动城市管理的不断发展，顺应新时代的要求。

2.4项目建设的紧迫性

目前贵阳市数字化城市管理建设还未起步，大大落后于全国数字化城市管理的建设步伐，达不到建设部推广应用数字化城市管理建设的要求，也与贵阳市作为全国信息化示范城市的要求不符。

贵阳市作为全国信息化示范城市、贵州省的省会、全省的经济、政治和文化中心，必须在贵州的“数字城管”建设中走前列，发挥带头作用。

“数字城管”的建设将有效改变我市的城市管理现状，大大提高城市管理水平。

“数字城管”将为我们创建一个体系完善、功能健全、组织有序的城市管理体系，大幅度降低城市管理成本；丰富的问题采集途径使得市民城市管理的参与度极大提高，城市管理将不再存在死角；畅通无阻的问题处理程序，使得每一个案件都能做得到及时发现，及时处理和及时反馈；广泛的城市监督、24小时的实时监控和快速的反映将使得一些城市顽疾得到根本的整治或有效的遏制；独立的监督机构，健全的评估体系，使得城市管理工作的每一个环节都能实现有效监控，城市管理工作的绩效得到科学、准确的评估。

综上所述，“数字城管”的建设迫在眉睫。

第3章项目建设总体思路

3.1项目建设指导思想

坚以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照省委、省政府提出的“数字贵州”建设要求，创新城市管理理念，改革城市管理方式，运用现代信息技术，充分发挥政府公共服务职能，为建设“数字贵阳、和谐贵阳、平安贵阳”创造良好的软硬件环境。

利用“平安贵阳”项目的建设成果，协调整合公安与交警的视频监视点，节约社会资源与建设成本。

3.2项目建设总体原则

1、系统标准化原则

“数字城管”包括城市部件数据的普查、编码和建库，应用系统软件的开发和实施。

数据库系统、网络结构、安全体系的设计，应尽可能遵循通用的国际或行业标准，符合国家有关标准规范。

没有现行标准可供参考的，在系统建设过程中应逐步建立相关的技术和业务标准，使数字化城市管理信息系统建立在标准化、规范化的业务和技术基础之上，实现区级平台与相关城市管理部件、事件主管部门和责任单位之间互联互通。

2、技术先进性原则

系统设计上应具有较高的技术科学先进性和功能完善性，要选择国内外成熟先进的信息技术手段，要考虑主流技术的发展趋势，确保系统能适应信息技术的迅速发展，更好地解决今后系统升级等问题。

3、功能实用性原则

在系统实现过程中，最大限度地满足城市管理业务的需要，坚持实用性原则，结合城市管理工作的实际需求，解决城市管理工作面临的具体难题，要考虑系统操作界面的友好、易于使用、快速响应、便于维护，具有优化的系统结构和完善的数据库系统，数据更新便捷。

4、资源共享原则

在系统软硬件配置、系统开发和数据库设计上充分考虑在全部功能基础上，通过资源共享实现节约投入成本的目标。

城市管理工作涉及到的相关部门和单位较多，充分挖掘、整合、利用现有城市管理资源和信息化资源，包括政务网、公安视频监控等，对人员、设备、信息等进行整合，避免重复建设，有效节约资源。

5、系统安全性原则

通过应用多项现代信息安全技术和安全保障体系，保证数字化城市管理系统的网络安全、应用系统安全和数据安全。

6、可扩展性原则

系统在设计和开发的过程中应具有前瞻性，提供一定的扩展方式，防止由于数据、业务变化等因素造成系统运行的不稳定。

7、易操作和易维护原则

数字化城市管理系统的用户主要为政府部门的非计算机专业人员，因此系统在实现过程中需考虑到用户操作层面的易操作和易维护性。

3.3项目建设的总体目标

在坚持“科学、稳妥、完善、有效”的原则基础上，依托空间信息技术、工作流技术、计算机网络技术、移动通信技术等数字化管理技术，运用城市部件、事件管理法和城市单元网格管理法，实现城市部件和事件管理的数字化，创新城市管理模式，再造城市管理流程，建立一套科学完善的监督评价体系，及时发现并解决城市管理中的问题，提高城市管理工作的效率。

实现城市管理发现问题、派遣任务、处理问题、结果反馈、监督评价等环节全过程的信息化，建立一个沟通快捷、分工明确、责任到位、反应快速、处置及时、运转高效的长效城市管理和监督平台，实现贵阳市数字化城市管理，提高城市管理水平，并为建设“数字贵阳”打下良好基础。

3.4项目建设的创新点

1、搭建新两轴，实现真正的监管分离

●搭建“新两轴”由诸暨信息指挥中心，电子监察平台。

●由信息指挥中心的受理科负责完成案卷的受理、立案、核查、结案；派遣科负责完成案卷的派遣、督查。

●将监督、考核、评价剥离出来放到电子监察平台更好的提高监督的权威性，真正实现了监管分离。

●赋予电子监察平台重大案卷的协调的权利，信息指挥中心负责对简单案卷的协调。

2、拓展信息采集来源，实施全天候监控

●引入视频监督员的概念，拓展了信息采集的范围，由专人进行全天候视频监督，并通过系统进行拍照传输到数字城管系统。

●引入社区联系站的采集职能，要求社区联系站对小问题进行自处理上报，方便了解社区的工作情况和提高问题的上报质量，大问题进行拍照上报。

3、强化资源整合，有效利用现有资源

●数字化城市管理信息系统与行政电子监察系统整合，可以更有效地实现数字化城市管理模式的实施目的，强化绩效考核力度，整体提高城市管理水平。

●整合现有城建监察、环卫、市政、园林的巡查管理力量，组建城市管理专职监督员队伍，负责城区主、次干道市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政公用设施等方面的巡查和采集并由电子监察平台履行对监督员的考核，监督员的公正性得到体现。

●整合城市主、次干道和重点区域设置安装的视屏监控设施和公安交警设置在主要交通十字路口的视屏监控设施。

●整合已建的污水处理在线监测系统等，最大限度地实现资源共享，实现对城市的立体管理。

4、运用BT模式，最大限度降低项目风险

数字城管建设采用BT（BUILD-TRANSFER）模式，由电信建设，建设完成后再移交政府，政府分期还款租赁，降低了政府的一次性投入又不影响系统建设进度。

3.5项目建设的总体规划

由贵阳市政府领导牵头成立项目领导小组，邀请相关专家参与，设立“数字城管”联合办公室，负责“数字城管”的建设准备工作。

立足“大城管”理念，从“小城管”做起，前期整合贵阳市城管局所含的综合执法、市政工程、河道管理、环卫、社会客运等城市服务内容，构建统一的数字化管理系统。

利用“平安贵阳”项目的建设，协调共享公安与交警的视频监视点，节约社会资