对公共性的思考基于其在西方行政学的发展.docx

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对公共性的思考基于其在西方行政学的发展

目录

中文摘要2

英文摘要3

1公共性及其在公共行政学中的涵义探究4

1.1公共性问题的由来4

1.2公共行政学中的公共性5

2公共性的迷失——管理主义的泛滥6

3公共性的觉醒9

4公共性的回归：

公共行政的发展趋势14

参考文献：

15

摘要

公共行政是由“公共”和“行政”两部分组成，对公共行政公共性的思考有助于认识公共行政的基本内涵与核心价值取向，但纵观西方行政学的发展，其重心很多时候都落在了“行政”上，而忽略了“公共”，导致了公共行政理论的偏颇，因而对公共性的思考与重新审视是十分必要的。

关键词：

公共性；公共行政；发展

Abstract

Publicadministrationiscomposedof“public”and“administration”,thinkingofpublicityhadfacilitatedtheunderstandingofbasicconnotationofpublicadministrationandthecorevalueorientation,butthroughoutthedevelopmentofwesternadministration,Itsfocusonmanyoccasionsinthe"administrative",ignoringthe"public",ledtothebiasofpublicity,sothethinkingandre-examineisverynecessary.

Keywords:

publicity;publicadministration;development

1公共性及其在公共行政学中的涵义探究

1.1公共性问题的由来

根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。

《礼记·礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。

《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。

因此，自古以来，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。

也有人认为“公众”一词有两个起源：

一是起源于古希腊词汇（pubesormaturity），强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。

同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。

二是源于古希腊词汇（Koinon），英语词汇“共同”（common）就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。

在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大之善。

因此，从起源上看，“公共”更多地意指社会层面的非个体性，在古希腊政治社会里与早期民主相关联。

这也应证了，随着时代发展，当代的“公共”概念已发生很大改变，公共成为政府和政治的同义词的观点。

台湾学者夏铸久把对公共性概念的理解概括为四点：

第一,公共性是一种批判性的公共言论,其根源就是哈贝马斯的公共性理论。

第二,公共性涉及国家的管理,这是最常见的公共性界定,它规定国家管理为公,市场与家庭领域为私,其实质就是社会的公共权力机关。

第三,由自我授权的共同体重新界定公共性,其关注的是非政府社会组织与团体的自治空间。

第四,公共性是建造城市的象征展现,它必须具备不可或缺的政治原则。

从公共性可能包含的维度来区分，公共性可以包含以下维度：

（1）空间:

一种特定的领域,公共生活在其中得以展开,这种领域可以是动态的,也可以是相对静态的

（2）实体:

一种实体化的、静态的共同体,由此可以引申至国家乃至全球的层面。

（3）主体:

与公共性相关的行为主体包括两个方面,一是作为集合体的公众,二是与私人相对应的公民（4）情操:

公共性对公共领域中的行为主体提出了特定的德性上的要求,即公民美德或公共精神,包括对国家的情感与态度。

（5）过程:

公共性意味着与私密性相对应的公开参与、公开讨论的行动过程与言说方式。

1.2公共行政学中的公共性

从概念内涵上看公共行政的“公共性”是指公共行政作为一种表征政府部门对社会公共事务的管理活动,其区别于一般管理的本质性特征。

它集中体现在公共行政主体即政府部门的“公共性”,管理手段即公共权力的“公共性”,价值观即公平、正义、民主等价值的“公共性”,管理目标即公共利益的“公共性”等方面。

乔治.弗雷德里克森对公共行政的公共理论的构成要件做了以下论述：

公共行政的公共理论的第一个要件是，它必须建立在宪法基础之上。

人民主权原则、代议制政府原则、权利法案中的公民权利、程序性正当的法律程序、分权制衡，以及联邦宪法和州宪发的许多规定，都是这种理论的基础，这种基础是稳固的、不可动摇的。

公共行政的公共理论的第二个要件是，这种理论必须建立在得到强化了的公民精神的理念的基础上；在有些地方人们把这种理论称为“道德崇高的公民”理论。

公共行政的公共理论的第三个要件是发展和维持这样一种制度和程序，它能够听到集体的和非集体的公共利益的要求，并能够对他们的要求做出回应。

公共行政的公共理论的第四个要件是这种理论必须建立在乐善好施与爱心的基础上。

综合起来，有关“公共性”内涵的观点主要集中在以下方面：

首先，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公平与正义。

其次，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性。

第三，在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与。

第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺陷。

第五，在性质上,它不同于私域管理,它依靠建立和发展公共责任机制和社会公众的督机制来保证公共行政增进社会的发展与环境的改善保障社会公平。

总之，倾向于把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。

2公共性的迷失——管理主义的泛滥

1887年的《行政学之研究》通常被认为是现代公共行政学的开端,威尔逊认为“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动,而‘在另一方面’,‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动’。

因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情’。

”基于这种认识他提出政治与行政二分的思想,随后的古德诺在《政治与行政》中系统地阐述了政治与行政二分理论,给予强有力的支持。

这样,政治与行政二分的原则就确立了公共行政的科学化和技术化的前进方向和发展目标。

接着,泰勒的科学管理原理和韦伯的官僚制理论分别从微观管理机制的设计和宏观组织结构的构建上实现了公共行政的科学化和技术化。

从此,以政治与行政二分原则、科学管理原理、官僚制理论为思想基础的传统公共行政理论形成。

著名公共行政学家欧文·E·休斯在《公共管理导论》中这样总结传统公共行政模式:

（1）官僚制。

（2）存在一个最佳的工作方式。

（3）通过官僚制组织提供服务。

（4）行政人员普遍信奉政治与行政二分法。

（5）认为激励个体公务员的力量是公共利益。

（6）公共行政是一种特殊活动形式。

（7）公共服务领域的任务确实是行政性的。

从以上原理可以看出,传统公共行政理论特别注重规则和程序,坚持价值中立,认为工作人员只要按照“最佳的工作方式”提供公共服务就可以使得成本最小,从而实现效率的最大化,这是典型的成本理性。

以效率、效益为导向的技术视野是这两个阶段上公共行政的标志。

相反,平等与公正的问题在公共行政学理论中没有受到重视。

自传统公共行政理论建立以来,公共行政学界的质疑和责难之声跌宕起伏,但始终无法找到合适的替代模式。

20世纪80年代,西方各国掀起以公共选择理论和新制度主义为理论基础的行政改革,摒弃传统的公共行政模式。

尽管各国所实行的行政改革措施存有差异,但带有鲜明的共同特征:

一是主张将市场竞争机制引入公共组织之中;二是倡导公共行政积极借鉴私营部门的管理方法、技术和理念。

正如著名公共行政学家欧文·E·休斯在《公共管理导论》中这样说：

而新公共管理的理论基础也有两方面，它们分别是经济学理论和私营部门管理。

尽管传统公共行政和新公共管理在具体的运行机制和管理方法上存在差异,实质的内容却是一样的,即追求效率的最大化,把公共行政看作一门技术、一种科学一种无异于私营部门管理的管理。

传统与当代主流的西方行政学理论中不约而同地呈现出来的“管理主义”的特征,忽略了公共行政应有的“公共”之意：

（1）由于过分推崇管理主义的理论和方法而忽视了政治因素对行政的影响，只把焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他所谓“中性”问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。

（2）“管理主义”将效率视为公共行政的终极目标。

固然,任何领域的管理,都要通过对组织所拥有的稀缺资源进行有效的配置和利用,行政组织亦不例外。

在这一点上,强调效率无可厚非。

但问题在于:

效率并非是公共行政唯一的价值追求和终极目标,因为公共行政不仅仅是公共目的的执行,同时也是公共目的的创造。

公共行政的功能在现代社会很大程度上在于促进公民社会所拥有的基本价值,如自由、秩序、正义和公共利益等基本价值的实现。

显然,以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段,而忽视对目的本身的重视,可能使公共行政活动误入“技术乌托邦”的歧途,致使公共行政的诸如民主、平等、公正等基础性价值取向被市场的诸如收益、效益、竞争等价值取向所取代。

（3）“管理主义”不恰当的认为公共部门的管理与私人部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理。

无论在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务。

然而，公共管理与私人管理真正具有共同的无差别的特征吗？

阿利森曾总结到：

“公共管理和私人管理至少像它们在某些方面彼此相似一样，在另一些方面是彼此不同的……，而且，其差异性比相似性更重要。

”行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种私通则性忽略了公共行政的根本，即源于民主政治理念的“公共本质”。

众所周知，手段从来都是为目的服务的，目的不同，手段也不会相同。

政府与企业作为完全异质的部门，却希望通过同一种管理手段，达到各自不同的目标。

这在逻辑上行不通。

在实践中也已经发现，私营企业的管理模式移植到政府当中存在着许多弱点和自相矛盾之处，已经造成难以解决的混乱与冲突。

比如：

注重市场效力，会难以保障行政的公正性；竞争和调控之间也存在矛盾等。

因此这种公私管理的异质性使得简单照搬私营部门的管理经验和方法成为不可行。

公共行政的本质是公共行政主体依法运用公共权力对公共事务和公共部门行使组织与管理,以实现公共利益最大化的过程。

将公共行政和私营企业的管理相等同的理论观点,恰恰破坏了公共行政所应有的真正意义,势必造成公共行政学“公共性”的衰微。

（4）新公共管理理论对政府的公共责任造成一系列冲击。

从法理上讲，政府所行使的公共权力来源于社会公众，因此，政府必须承担起相应的公共责任才具有合法性。

这种责任取向主要表现为对全体公民的偏好和需要的回应。

但在传统的官僚制中，政治行政二分法原则使“行政人员责任的焦点在于确定和遵守他们确定的标准及程序”，而非对外界的回应。

虽然新公共管理也强调公务员的职业道德与奉献精神，但其“市场导向”的理念却将公民对政府的意义比拟为顾客对企业的重要性。

在这种情况下，公务员所应具有的面向全体公众的“公共责任”很可能会沦为一种面向少数富人的“职业道德”，“公共性”丧失再所难免。

张康之教授指出，所谓的新公共管理，既不新也不公共，其实管理才是它的最根本的底蕴，其发展的结果必然窒息公共行政。

所以，只有当政府是道德的，它才会有公共的行政，属于全社会的，才会有公共的行政，属于全社会的，才能真正代表公共利益和提供能够满足公众要求的公共产品，才能作为私人领域的孪生兄弟而与私人领域共存。

综上所述，正是西方公共行政理论中一直占主流地位的“管理主义”倾向,导致当代西方公共行政学在很大程度上忽视公私差别、盲目崇拜“市场价值”,片面追求效率导致了现实层面中大量的忽视价值与公平的结果，带来了公共性流失严重。

因此，在新公共管理理论和实践的互动之中，行政公共性被逐步抽离，并最终导致了行政公共性的衰降。

3公共性的觉醒

二十世纪二三十年代形成的公共行政学传统由于其内在的缺陷在三十年代末开始（尤其是二战后）受到了严厉的批评。

这种批判的一个重要背景是社会科学特别是政治学中的行为主义研究方式的盛行,这种行为主义研究方式成了行政学在本世纪40年代末开始突破或转变的契机。

20世纪40年代沃尔多与西蒙之间展开的关于行政学基础价值的大辩论,正式结束了西方行政学的古典时期,也标志着西方行政学中“宪政主义”学派的觉醒与复兴。

正是基于对西方行政学原有思维模式和价值取向的质疑,1968年新公共行政学高举“社会公平”的旗帜应运而生,开始用全新的视角和理性探讨行政学面临的现实以及未来的发展。

所谓“新公共行政学”是相对于“传统公共行政学”而言的,具体来说,传统的公共行政学所追求的是一个有效的、经济的和协调的行政管理系统。

而新公共行政学则不然,“新公共行政学”的研究重心在公共行政学的“公共部分”,倡导公共服务的公平性、行政官员的政治回应性、民主行政、社区自治等基本价值。

正如弗雷德里克森所言:

“新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。

实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中任何一个问题的答案:

（1）我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多的或更好的服务（效率）?

（2）我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平（经济）?

而新公共行政学则增加了这样一个问题:

这种服务是否增进了社会公平?

”这实际上也就意味着行政管理人的基本原理、应履行的必要职责和应遵循的社会准则,而且社会公平这一社会准则本身又赋予了新的公共行政以新的使命:

即它有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会公平的政策与影响实现社会公平目标的政府行政管理体制,换言之,新公共行政的使命是对影响和削弱社会公平、出色管理、经济的和有效率的各种因素和组织结构进行变革。

“新公共行政学”对公共性做了以下探索：

（1）对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判。

“效率”是一个既十分重要又颇具歧义的概念。

然而,即使是在公共行政领域,人们对效率也有着不同的理解,如果将各种不同的意见加以归纳,对效率的解释大致可以分为以下两种基本类型:

a.机械性效率:

即是指可以用具体数字表示的投入与产出之比率,它强调的是以最少的投入取得最大的产出这种效率亦称“技术效率”或“生产效率”。

传统公共行政理论的效率观大致就属于此类。

b.社会性效率:

即是指以社会价值观念为目标,规范地予以衡量的效率,也就是说,效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。

新公共行政的兴起即代表着这类效率观的发展。

新公共行政学主张公共行政不仅仅是执行政策的工具,而且还是对广大民众生活的各个方面都具有决定性影响的重要因素,它担负着广泛的社会责任。

反观传统公共行政理论将效率当做基本价值,强调非人性化和客观化的所谓理性效率,促使组织对人与人之间的互动采取机械性的控制,个人只是惯性地服从并且专注于工作过程,人与人之间变成了工具般地相互操纵,以追求有效率地完成组织目标而个人则失去了自我反思和自我了解的意识,缺乏创造精神和人格的健康发展,甚至造成组织成员与服务对象之间的疏远和隔离,进而失去了组织应该表现出的社会价值和责任。

鉴于传统公共行政学“效率至上”原则固有的缺陷,新公共行政学采取解释学和批判理论的模式进行研究,以期超越传统公共行政学的所谓“理性模式”,它主张公共行政组织通过“了解”和理想情境的沟通对话来促使公共行政与其服务对象——人民产生诚挚的互动,以通过增加其对广大民众的需求作出积极反应来抵销传统公共行政理论下的无效率观,引导社会价值,进而实现公共行政的民主政治责任与义务。

也就是说,与传统公共行政学不同,新公共行政学强调建立规范价值,关注人民需要,提高社会性效率,以改善人类的生活,实现行政管理工作的最终目标。

（2）新公共行政学派将“社会公平”作为核心价值观。

这一观点在很大程度上是来自于罗尔斯的启发。

自由主义的集大成者罗尔斯在《正义论》中以契约论的方式演绎其作为公平的正义观。

罗尔斯认为，公平的自由处于高于一切的地位，理想的“正义”社会应拥有最大的公平自由，每一个社会成员都应该享有公平自由，包括言论、集会、结社的自由等。

一个民主立宪政体的首要原则就是保证公平的政治自由。

弗雷德里克森吸收了这一观点，关注“服务是否增加了社会公平”，认为公共行政在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心内容的基本价值，认为一个民主立宪政体的首要原则就是保证公平的政治自由，提倡公平的参与原则，关注法律、事实和结果三方面的公平，通过对最少受惠者予以必要的补偿来减少社会不公平。

由此可见，新公共行政学派所主张的社会公平具有极其丰富的内涵，其倡导者在伦理学和政治哲学意义上讨论“公平”，并提出“社会公平”的核心价值观，这种理念恰好适应了新公共行政学派试图重塑行政理论体系、推动政府变革的需要。

（3）新公共行政学对传统政治与行政二分法的突破。

威尔逊、古德诺、韦伯所处的时代是工业社会早期，当时的人们对政党分肥制的弊病恨之入骨却无从医治时，政治与行政二分法理论似乎为西方发达国家提供了包治百病的妙方，自该理论诞生以来，在学术界与实践界广为流传并得到了青睐甚至崇拜，政治行政二分及其奉行的行政价值中立甚至成为传统行政学派的圭臬。

威尔逊倡导对行政管理进行科学研究、古德诺作出系统论证，韦伯进行了官僚制组织模型的设计后，行政进入了科学化的鼎盛时期。

在第二次世界大战之后，在行政主义的推波助澜下，行政学更加强调事实和价值的区分和分离，更加醉心于运用自然科学的技术手段对错综复杂的公共行政领域作出精确的定量分析和描述，试图使公共行政成为一种独立于社会之外的“非人格化”的东西，使行政学成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学。

大约延续了30年后的理论发展和实践探索，近代社会行政管理科学化的追求推向了顶点。

张康之教授指出，“虽然在近代公共行政的旗帜上写着科学、民主和法制的口号，实际上只有科学化才是公共行政真正的目标指向，支配着公共行政的是一整套工具理性。

因为公共行政用自己的行动证明，它把民主的追求让渡给政治领域，把法制的要求推给了社会，而把自己留下的就是科学的行政管理。

”20世纪60年代末70年代初，新公共行政学派对政治与行政二分法极其不满；他们认为：

“由于传统行政学的政治与行政二分法观念使行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他的所谓‘中性’问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要”在新公共行政学派看来，在当代西方国家，政治与行政相互渗透已是不争的事实，这充分证明政治与行政二分法在现实政治世界中是行不通的；新公共行政学派主张公共行政学者应从事价值判断，将价值置于优先考虑的地位。

基于此，他们认为，政治与行政二分只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况是根本不存在的。

20世纪80年代,面对以市场机制取代官僚制的新公共管理浪潮的强烈冲击,以万斯莱、古德塞尔为代表的西方行政学家,发表《黑堡宣言》,在宣言中以宪政为基础提出“重建公共行政”的主张,为官僚制辩护。

他们认为,公共行政不同于企业管理,因为：

（1）和企业经理与对手在竞争追求市场与利润不同，公务员是在与政治过程中的其他参与者竞逐辖区、合法性与资源；

（2）作为公关部门行政人员互动对象的市民与利益集团等，不同于私人部门的消费者与供给者，因为他们对行政体系的效能有着特殊的认知与期待；（3）行政体系运作所需要的技能、关注的焦点以及工作的性质与私人部门有很大的差异。

公共行政不是一种工具,也不是价值中立的手段,而是在治理过程中扮演着核心的、重要的与正面的角色,这些角色来源于宪法,来自于人民,来自于专业本身。

在确立了公共行政在民主治理过程中的合法性地位后,黑堡学派呼吁公共行政人员应履行好宪法执行者与捍卫者、人民受托者、贤明少数派、平衡轮、分析者与教育者的角色来实现和维护公共利益。

20世纪90年代,后现代主义思潮延伸到公共行政领域,产生了以福克斯和米勒为代表的后现代公共行政理论流派。

福克斯和米勒从后现代的视角对现代公共行政理论进行全面的批判和解构,并运用吉登斯的结构化理论、哈贝马斯的交往行为理论、现象学的方法、构成主义及现代物理学的能量场理论构建了自己的话语理论。

尽管他们的话语理论提出的时间并不长,并且和其他一切后现代理论一样,存在着语言上的晦涩难懂和解构现代的一切的鲁莽和冲动,但它在公共行政管理领域产生的影响确是震撼性的。

从内容上,后公共行政理论把公共行政看作一种话语游戏,将民主、公民参与等价值,输入公共行政活动中,突出了公共行政的公共性和参与性,对当前以技术、管理为主导的公共行政领域形成冲击。

新世纪初,行政学界开始对当年风靡全球的新公共管理浪潮进行彻底反思和重新审视,反对新公共管理迷信公共行政的技术性而忽视公共性的做法,主张将一些体现社会公平和公民权的价值性因素注入到行政管理之中。

尤其针对“企业家政府”理论,美国公共行政学家登哈特夫妇提出“新公共服务理论”。

所谓新公共服务,它指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。

作为一种全新的现代公共行政理论,新公共服务理论认为,公共行政已经经历了一场革命。

具体来说,新公共服务理论包括以下几个方面的基本观点:

（1）政府的职能是服务,而不是“掌舵”。

公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求,而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。

（2）公共利益是目标而非副产品。

公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。

新公共服务理论认为,建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。

（3）在思想上要具有战略性,在行动上要具有民主性。

满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。

新公共服务理论认为,为了实现集体意识,下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立具体的行动步骤。

（4）为公民服务,而不是为顾客服务。

新公共服务理论认为,公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的,而是产生于一种关于共同价值观的对话。

因此,公务员不仅仅是要对“顾客”的要求做出回应,而是要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。

（5）责任并不简单。

公务员所应该关注的不只是市场,他们还应该关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益我们知道,无论是传统的公共行政理论还是新公共管理理论都倾向于将责任问题简单化。

（6）重视人,而不只是重视生产率。

如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础通过合作和分享领导权