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公共政策与系统分析
第八章公共政策與系統分析
一、系統思想的形成與發展
系統思想就其最基本的涵義來說,是關於事物的整體性觀念、相互聯繫的觀念和演化發展的觀念。
系統概念來源於古代人類社會的實踐經驗。
樸素的系統概念,不僅表現在古代人類的實踐中,而且在古代中國和古希臘的哲學思想中得到了反映。
作為哲學範疇,系統是哲學和自然科學長期發展的結果。
科學家明確地直接把系統作為研究對象,一般公認以貝塔朗菲提出“一般系統論”的概念為標誌。
20世紀40年代出現的系統論、運籌學、控制論、資訊理論,是早期的系統科學理論,而同時期出現的系統工程、系統分析和管理科學則是系統科學的工程應用。
20世紀40年代,美國貝爾電話公司使用了“系統工程”來命名設計新系統的科學方法。
1957年,美國密歇根大學的古德和麥考爾合作出版了第一本以“系統工程”命名的書。
第二次世界大戰後,美國的蘭德公司針對大型社會、經濟系統問題的研究,宣導“系統分析”,著重於在解決大型社會經濟系統中的問題時,對若干可供選擇的執行特定任務的系統方案進行選擇比較,進行費用效果分析。
此外,針對大企業的經營管理技術的發展,以泰勒為代表的科學管理理論發展成了管理科學。
1969年,阿波羅飛船登月成功,被公認為是系統工程成功的範例,引起了人們對系統工程的廣泛重視。
1972年,國際應用系統分析研究所得以成立。
第二次世界大戰以後,一般系統論、運籌學、控制論、資訊學以及系統工程、系統分析和管理科學,相互滲透融合,織出了一幅系統科學從自然界擴展到人類社會、從基礎理論擴展到工程應用的五彩繽紛的圖景,寫出了系統科學誕生、成長的歷程。
二、系統的概念
系統指由兩個以上要素組成的,具有一定結構和功能,與外部環境發生聯繫的有機整體。
系統的基本屬性可以歸納為:
1、整體性;
2、相關性;
3、目的性;
4、動態性;
5、層次性;
6、環境適應性。
三、系統方法及其特點
所謂系統方法,就是按照事物本身的系統性把對象放在系統的形式中加以考察的一種方法,即從系統的觀點出發,始終著重從整體與部分(要素)之間,從整體與外部環境的相互聯繫、相互作用和相互制約的關係中,綜合而精確地考察對象以達到最優地處理問題的一種方法。
系統方法用於公共政策分析所應遵循的原則主要有:
1、整體性;
2、綜合性;
3、最優化;
4、可行性。
綜上所述,系統方法是一種立足整體、統籌全局,使整體與部分統一起來的科學方法。
它將分析與綜合有機地結合起來,並努力運用最新的科學技術,特別是運用數學工具,定量、精確地描述對象的運動狀態與規律,為解決複雜的政策系統問題,提供研究的新途徑。
四、系統分析及其產生背景
簡單地說,系統分析就是系統方法的具體應用。
具體說來,系統分析就是對一個系統內的基本問題,用系統觀點進行思維推理,在確定和不確定的條件下探索可能採取的方案,通過分析對比,為達到預期目標選出最優方案;也可以說,系統分析就是為政策主體選擇一個行動方向,通過對情況的全面分析,對備選方案擇優,為政策主體提供可靠的依據。
系統分析是以系統觀點明確所要達到的目標,通過計算工具找出系統中各要素的定量關係,同時還要依靠分析人員的直觀判斷,運用經驗的定性分析。
借助這種互相結合的分析方法,才能從許多可行方案中尋求滿意的方案。
“系統分析”最早是由美國蘭德公司於20世紀40年代提出並使用的。
蘭德公司發展了一套對符合確定目標的不同方案,從費用和效果兩個方面進行經濟評價的方法,即系統分析方法。
20世紀40-70年代,系統分析曾沿著兩條不同的管道發展,一條是通過諮詢機構和研究所;另一條發展管道是與大學相聯系的研究和教學活動。
五、公共政策研究中的系統分析
1、公共決策系統
西蒙把決策過程劃分為四個主要階段:
情報活動;設計活動;抉擇活動和審查活動。
以上四個階段交織在一起,就形成了系統決策的過程。
在系統工程的工作過程中,由系統開發得到的若干解決問題的方案,經過系統建模、系統分析以及系統評價等步驟之後,最終必須從備選方案中為政策主體選出最佳的開發方案。
從不同的角度用系統觀點來分析公共決策問題,可以得出不同的分類:
(1)按公共決策的重要性可將其分為戰略決策、策略決策和執行決策,或稱為戰略規則、管理控制和運行控制3個層次。
(2)按公共決策的性質可將其分為程式化決策和非程式化決策。
(3)根據人們做決策時對自然狀態規律的認識和掌握程度,通常可分為確定型決策、風險型決策(統計決策)以及非確定型(完全不確定型)決策。
(4)按公共決策的目標數量可將其分為單目標決策和多目標決策。
(5)按公共決策的階段可將其分為單階段決策和多階段決策,也可稱為單項決策和序貫決策。
六、系統分析與公共政策
1、人類社會的一切事物都存在著相互依賴關係,組成了多層次的複雜系統。
公共政策不僅本身可以看成一個系統,而且它不可能孤立存在,總是與其他政策相聯系,處於一個政策體系之中。
同時公共政策系統是動態的。
在公共政策過程中,通過系統分析應明確問題和目標,並提出解決問題和實現目標的各種可行方案,再由政策主體通過政策分析選用一個滿意的或最佳的方案。
對於一個國家來說,可以在以下五個層次的公共政策中應用系統分析:
(1)宏觀的國家整體系統分析。
(2)部門系統分析。
(3)地區系統分析。
(4)企業的系統分析。
(5)一項工程的系統分析。
2、系統分析的特點和作用
(1)系統分析首先把所研究的事物、現象和過程看作是一個整體——系統,確定給定系統的邊界範圍,把它從周圍的系統中劃分出來;同時,鑒定該系統的組成部分,必要時逐級劃分,確定各子系統。
(2)系統分析重視給定系統的外部聯繫和內部聯繫。
(3)系統分析積極大膽地將現代應用數學引入公共政策分析領域。
(4)系統分析絕不忽視非計量因素,反而往往把它作為“難點”而認真對待。
(5)系統分析在給定系統的設想與現實、計畫與實施之間建立一種“仲介”環節,使人們通過系統周密的調查研究,在認識上逐步接近給定系統的實際,並採取適當的控制措施,使它按照人們規定的目標和利益運行。
七、系統分析在公共政策研究中的具體運用
1、系統分析的基本要求
系統分析應用於公共政策,即是對公共政策問題,從社會、政治、經濟和技術的觀點予以綜合考察,全面權衡利弊得失,從而為公共決策選擇最優方案提供科學的依據。
當公共政策問題為單目標時,其分析工作比較容易進行。
但是公共政策問題往往是多目標(或指標)的。
對於複雜的公共政策問題,一方面要把它分解為若干個子系統,分別建立模型,然後應用系統分析方法求得各個指標的最優解;另一方面還要把這些工作綜合起來,對一個完整的公共政策問題做出正確的分析,對於不同的可行方案做出誰優誰劣的比較,而且要用定量的結果來說明。
為了搞好系統評價,要解決的問題和遵守基本原則是:
將各項指標數量化;將所有指標歸一化;保證分析的客觀性;保證方案的可比性;分析指標的系統性和政策性。
系統分析的複雜性主要是分析指標體系的建立。
系統分析指標體系是由若干個單項分析指標組成的整體,它應反映出所要解決問題的各項目標要求。
指標體系要實際、完整、合理、科學,並基本上能為有關人員和部門所接受。
系統分析的基本要素有:
目的、備選方案、模型、費用、效果和評價標準。
系統分析從明確實現目的開始,通過模型預測各種備選方案的效果和費用,然後依據評價標準進行評價,最後確定各方案的優劣順序。
系統分析指標體系通常包括的大類指標有:
(1)政策性指標。
(2)技術性指標。
(3)經濟性指標。
(4)社會性指標。
(5)資源性指標。
(6)時間性指標。
2、系統分析流程
(1)系統研究。
(2)系統設計。
(3)系統屬性量化。
(4)系統評價。
3、系統分析的主要作業
(1)系統分析的步驟
①明確要研究的對象;②選擇可行方案;③選擇計算準則;④應用模型技術;⑤生成輸入數據;⑥模型運行和操作;⑦結果分析。
(2)系統分析工作應包括的內容
①從解決問題的範圍來看,應包括系統目標的建立、系統結構的確定、準則指標體系的選擇、可行方案的構思、待選方案的確定以及未來效應的分析等。
②從作業活動來看,應包括系統研究、系統設計、系統量化和系統評價等。
③從解決問題的方法論和工具來看,應廣泛採納行為研究、價值研究、規範研究等方法,以及建模、模擬、優化等工具。
④從數據處理和資訊轉換來看,應把資訊處理作為系統分析中不可缺少的部分,它滲透在系統分析各個作業活動的全部過程中,即從系統分析的起始工作開始,一直到採取政策行動為止的每個步驟和工序都有著資訊分析的成分。
簡言之,系統分析的主要作業包括系統模型化、最優化分析和綜合評價。
系統模型化即建立分析模型,進行方案選擇;最優化分析即依據模型求解,得出最優解;綜合評價即利用模型和各種資料,用技術經濟的觀點對比各種可行方案,考慮成本與效益間的關係,權衡各方案的利弊得失,從整體性出發,綜合分析問題,選擇可行的優化方案。
八、系統分析流程
1、系統研究;
2、系統設計;
3、系統量化;
4、系統評價。
九、系統分析的主要作業
1、明確要研究的對象;
2、選擇可行方案;
3、選擇計算準則;
4、應用模型技術;
5、生成輸入數據;
6、模型運行和操作。
7、結果分析。
簡言之,系統分析的主要作業包括系統模型化、最優化分析和綜合評價。
系統模型化即建立分析模型,進行方案選擇;最優化分析即依據模型求解,得出最優解;綜合評價即利用模型和各種資料,用技術經濟的觀點對比各種可行方案,考慮成本與效益間的關係,權衡各方案的利弊得失,從整體性出發,綜合分析問題,選擇可行的優化方案。
十、決策支持系統
1、決策支持系統(DecisionSupportSystem)是指輔助決策工作的一種電腦系統,由美國麻省理工學院的米切爾S.斯科特(MichaelS.Scott)和彼德G.W.基恩(PeterG.W.Keen)於20世紀70年代首次提出。
它一經提出便迅速成為公共決策及系統工程的研究熱點,並在實踐中得到廣泛的重視和應用。
決策支持系統是以管理科學、運籌學、控制論和行為科學為基礎,以電腦技術、模擬技術和資訊技術為手段,面對半結構化的決策問題,支持決策活動的具有智能作用的人-機電腦系統。
2、決策支持系統的特點
(1)對準政策主體經常面臨結構化程度不高、說明不夠充分的問題。
(2)把模型或分析技術與傳統的數據存取技術及檢索技術結合起來。
(3)提供易於為非電腦專業人員使用的交互會話方式。
(4)強調對環境及用戶決策方法改變的靈活性及適應性。
(5)支持但不是代替高層政策主體制定政策。
十一、系統分析應注意的問題
1、長期以來,系統分析在解決問題過程的運用,為公共政策的發展提出和確立了一些非常有益的觀點和方法,可以歸納為五個方面:
(1)從硬系統思維過程變化到考慮政策主體行為的軟系統思維過程。
(2)從如何優化一個給出的系統,變換到如何設計一個優化的系統。
(3)從告訴政策主體怎樣做某種類型的規範決策模型,轉變為政策主體共同參與分析、做出決策的交互型決策模型。
(4)從求解最優解轉變為尋找協調和平衡解。
(5)從靜態的搜索求解過程,轉變為動態的遞歸迴圈搜索求解過程。
2、在系統分析活動進行的過程中,應注意
(1)從系統的環境、目標及其結構的角度來觀察系統的狀態。
(2)要重視系統的資訊。
(3)要重視人在系統中的作用。
(4)要瞭解系統的變化狀況,即現在系統轉變為未來系統的相互對應關係。
(5)瞭解系統的研究層次關係。
(6)對一個系統進行系統分析,其結果既應滿足該系統的所有目標,還應使該系統具有適應環境變化和對資源有效利用的功能。
3、僅僅用簡單合理的系統分析模型和工具不能解決問題的情況主要有
(1)帶有極強政治色彩的問題;
(2)具有深刻社會含義的問題;
(3)在決策中,起主要作用的因素是超理性因素的問題;
(4)做出不同選擇時,必須在觀念(偏好)和實際價值(效用、價格)之間加以權衡的問題;
(5)解決問題時所希望的戰略不是考慮系統各部分之間的平衡,而是要對現存系統進行劇烈的改變;
(6)當不能經過現存組織,而必須通過新的機構去貫徹執行其政策時。
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