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公共管理.docx
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公共管理
第一章
第一節
1.公共管理與私部門管理有本質的區別
(一).公共利益目標與私人利益目標
(二).壟斷強制性與自由競爭性
(三).制衡性與自主性
(四).多元理性與經濟理性
(五).政府機制與市場機制
第三節
(1)公共物品,公共事務與公共管理
1.公共物品:
指非競爭性和非排他性的產品.非競爭性是指一個使用者對該物品的消費並不減少它對其他使用者的應;非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外.
2.公共事務:
指涉及社會全體公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動,以及這些活動的實際結果.
3.公共管理:
指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務的管理以保障和增進社會公共利益的職能活動.
具有以下涵義
(1).公共管理的主體是政府和其他公共部門,而不是私人及其組織;
(2).公共管理的對象—公共事務具有兩個顯著特征,即與公共利益直接有關,以及公共事務的受益對象是社會公眾;
(3).由于公共事務關系到社會成員的利益,這就決定了公共事務及其管理的存在是永恒的,但具體內容會隨着社會變迁而不斷調整;
(4).公共管理來自民眾的授權並負有直接的社會責任,因此必須依法進行,其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標准;
(5)公共管理的公共性,決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權.
(1)-(5)為理解內容
盡管公共管理學以整個公共領域的管理活動為研究對象,而不是如同行政學那樣專注於政府內部的管理.(必背)
二.公共管理的構成要素(可能簡答)
(一)公共管理的主體:
分為公共組織和個人.公共組織又可以分為政府和非營利組織.個人分為領導者,管理者和被管理者.
(二)公共管理的對象:
各類公共事務
(三)公共管理的資源和手段:
公共部門最重要的資源是合法性,與私部門最重要的資金迥然不同.公共管理的手段是多種多樣的,但最基本的手段是制定和執行公共政策.
(四)公共管理的環境:
任何公共管理總是在一定的環境中進行的.特定的環境,決定了公共管理的特定性質,目標和方向,也決定着具體管理的實施;另一方面,公共管理的過程也是能動改造公共管理環境的過程.
公共管理的研究途徑:
公共政策途徑(P途徑):
P途徑的公共管理強調與政策分析的淵源關系,認為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關.但它的公共管理對政策分析所強調的計量分析和經濟學的應用的思路不滿,而是更看重政治和管理的層面.有如下特征:
第一,着眼於高層管理者以及他們所進行的政策研究;第二,重視非量化和實務的取向,推崇通過個案研究來發展相關知識;第三,強高與政策分析結合,進行具有前膽性的,規範性的理論研究.
企業管理途徑(B途徑):
B途徑的公共管理重視的不再是內部行政管理的機制與過程,而是受管理主義的影響,主張師法企業,以企業管理的方法來提升公共部門的服務質量,新公共管理思潮是其代表.在這一派理論中,許多概念是直接從企業管理借鑒過來的,如民營化,企業型政府,全面質量管理,績效評估等.有如下特征:
第一,偏愛企業管理的原則;第二,對公,私部門的差異不作嚴格區分;第三,除了重視策略管理及組織間的管理外,還強調對公共管理的過程進行管理;第四,在研究方法上也偏愛諸如實驗設計之類的量化方法.
第二章
第一節
(1)公共選擇理論
公共選擇理論認為人類社會由兩個市場組成,一個是經濟市場,另一個是政治市場.在經濟市場活動的主動是消費者和廠商,在政治市場上活動的主體是選民,利益集團和政治家,官員.在經濟市場上,人們通過貨幣選票來選擇能給自己帶來最大滿足的私人物品;在政治市場上,人們通過民主選票來選擇能給自己帶來最大利益的政治家,政策法案和法律制度.
具有三個規定性:
集體性,規則性,非市場性
(2)政府失敗論
所謂”政府失敗”,是指個人對公共物品的需求在現代代議制民主政治中得不到很好滿足,公共部門在提供公共物品時趨向於浪費和濫用資源,公共支出成本規模過大或者效率降低,政府的活動達不到預期的目的這樣一些情況.
政府的內部性與擴張:
指公共機構尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標而非公共利益或社會福利.有如外部性被看成是市場缺陷及市場失靈的一個重要原因一樣,內部性被認為是非市場缺陷以及政府失敗的一個基本原因.
第二節公共管理學科的發展歷程
以1887年伍德羅.威爾遜的《行政學研究》一文的發表為標志,公共管理研究進入學科前期—行政學階段.
根據歷史分期的方法,我們傾向於先用歐文.休斯的標准作一級分期,而后再用其他標准對公共行政時期作二級分明.也就是說,公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時期.這種分期也與羅森布洛姆對於管理取向的上述歷史分期(傳統管理,新公共管理)相類似.對於公共行政時期,依據科研究的焦點和方法不同,還可以把它大致分為兩個具體的階段:
一是傳統公共行政階段;二是新公共行政階段.
一.公共行政時期(1887—20世紀70年代末)
(一)傳統的公共行政(1887—1960)
(二)新公共行政時期(1960—1980)
(三)公共管理時期(1980年至今)
第三章
第一節
(二)公共組織
1公共組織:
以實現公共利益為目標的組織,它一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權,負有公共責任,以提供公共服務,管理公共事務,供給公共產品為基本職能.
2.非公共組織:
一般不以公共利益為目標,它們所追求和維護的是組織成員的私人利益.在市場經濟條件下,作為市場主體的企業是最典型的非公共組織,以營利為目的的社會中介組織也屬於非公共組織.
(3)公共組織的基本要素
1.物質要素:
包括人員,經費和物資設備
2.精神要素:
包括目標,責權結講和人際關系
(1)公共組織與非公共組織的區別(可能簡答)
1.活動的目的不同:
非公共組織追求是組織成員的私人利益,其目的是社會中的相關利益者服務,而不是為全社會服務.公共組織則以實現公共利益為目標,負責向社會公眾提供公共服務,管理公共事務,供給公共物品,目的是促進整個社會經濟,政治,文化,教育,科技,衞生,體育等各項事業的全面發展.
2.為社會所提供的服務不同:
非公共組織以從事商品,勞務生產為活動內容,向社會提供的是各種不同的私人產品,消費者必須支付貨幣,才能購買和享用其產品.公共組織則為社會提供公共產品.
3.管理對象不同:
非公共組織只能以本組織成員為管理對象,對於本組織之外的其他社會成員的活動則無權干涉.而公共組織的管理范圍則可以是整個社會,以全社會的公共事務為自己的管理對象.對其職權範圍內的管理措施,全體社會成員都必須遵從.
4.活動的依據不同:
非公共組織主要服從商品買賣的價值規律,以組織成員自願組合,共同訂立的規章制度為活動依據,其權力建立在組織成員平等的契約關系之上.公共組織則以國家強制權力為活動依據,具體而言,就是以國家法律作為活動的依據和准繩.法律是國家權力的象征,依法管理是公共組織的重要特點.
公共組織的特點:
社會性,權威性,法制性,系統性,主動性(可能選擇)
(2)政府的主要類型:
總統制政府,內閣制政治和委員會制政府
第三節
(1)領導者與管理者的區別:
管理者是被任命的,他們擁有合法的權力進行獎勵和處罰,其影響力來自於他們所在的職位所賦予的正式權力.領導者則既可能是被任命的,也可能是從一個群體中自然產生出來的,領導者可以不運用正式權力來影響他人的活動.
第四節
科層制方法的主要特征是:
組織標准化,工作秩序化和管理規範圍
第四章
第一節
(一)公共管理職能的一般內涵:
公共管理職能則是指特定環境下,公共管理部門在社會公共產品與服務的管理過程中所承担的基本職責與所具有的功能作用的統一體.
要完整,准確地理解公共管理職能的概念,必須注意以下幾點:
(1)公共管理職能的實施者是整個公共管理系統
(2)公共管理職能得以實施的依據
(3)公共管理職能的內容
(4)公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映
(5)公共管理職能是一個獨立,完整,動態的體系
公共管理的程序性職能:
決策,組織,領導,控制(可能選擇)
三.公共管理的任務性職能
(一)經濟職能:
宏觀調控職能和微觀管理職能
(二)政治職能:
它由民主建設,社會治安與國家安全等方面的基本職能共同構成.(可能簡答)
(三)社會職能:
提供社會保障,促進公正的收入分配和環境保護.
(四)文化職能:
在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部份,它涉及科技,教育,文化,衞生,體育,廣播電視與出版等各個方面.
第二節
西方國家公共管理職能的發展可劃分為三個不同階段.
(一)自由放任主義:
是資本主義發展上的成長階段.這一時期,自由市場經濟取代了自然經濟,大大小小的資本主義企業在剛剛形成不久的統一市場上自由地開展競爭,社會生產力得到迅猛發展,在很短的一段時間內就創造了前所未有的社會財富.
這一時期的公共管理職能體系呈現以下特點:
(1)政治職能仍然占據中心地位.這主要是運用國家機器保衞國家安全和必要的社會法律秩序.
(2)在經濟與社會職能方面,奉行自由放任主義政策,公共部門基本上起着維護社會與市場秩序的“守夜人”角色.(3)相對於傳統國家,自由主義政府已經意識到,出於對整體利益的考慮,公共部門應該向社會提供某些類型的“公共商品”.
(二)國家干預主義:
從19世紀末一直到20世紀70年代末,資本主義進入壟斷主義時期.自由的市場競爭導致生產資料與社會財富日益集中在少數壟斷組織和個人手中,這既使得市場無法依靠自身來實現自由運行,同時使得社會日益出現貧富分化,勞資矛盾也不斷激化.
這一歷史階段,西方各國政府對其公共部門的職能體系進行了全面的改革與調整,具有以下特點:
(1)政府權能體系迅猛擴張,行政國家取代守夜警察成為各國政府職能體系發展的主流趨勢.
(2)各國公共部門政治職能總體上進一步得到加強.(3)在經濟與社會職能方面,各國普遍採取了積極干預的職能模式.
(三)新古典主義:
又稱為新自由主義,其基本理論要點在重申個人理假設的基礎上主張在社會經濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化.
當今西方各國公共管理職能體系呈現出以下特點:
(1)政治職能的對內的統治職能尤其是暴力鎮壓職能相對有所弱化,而民主建設職能則得到進一步加強.
(2)經濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要,甚至成為核心政府職能.(3)公共管理職能主體的多元化與政府相關職能的不斷強化趨勢相並存.
第三節
一.市場機制的缺陷
(一)市場不能清除壟斷和非公平競爭
(二)市場不能解決外部性問題
(三)市場無法滿足社會對公共產品的需求
(四)市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題
(五)市場不能確定和控制宏觀經濟總量平衡
二.市場經濟中公共管理職能的內容
(一)限制壟斷和促進競爭
(二)界定和維護財產權,克服外部性
(三)提供公共物品
(四)保障收入分配的公正化
(五)調控宏觀經濟
第五章
第一節
(一)公共政策概念
1.從公共政策制定過程看公共政策
2.從公共政策的職能看公共政策
3.從公共政策的目標導向看公共政策
4.從公共政策的全過程看公共政策
公共政策是公共行為的主體(主要是公共權威當局),在職能範圍內為了某一特定的目的(如解決和處理某項公共問題或滿足某項公眾需要,達成公共利益或公共目標),經過政治活動(或協調)所選擇的行動方案,並通過公共管理過程實現這一特定目標的過程.在公共政策過程中發展出來的各項方針,原則,策略,措施,計劃和行為規範的總和是公共政策的主要表現形式.
公共政策與公共管理的關系:
1.公共管理貫穿於公共政策過程始終.2公共管理是公共政策實施的重要手段
二.公共政策的性質(判斷)
1.公共政策的利益傾向性
2.公共政策的目標導向性
3.公共政策的合法性與強制性
4.公共政策的穩定性與時效性
5.公共政策的多樣性和多效性
公共問題的類型:
(1)按地域和行政區劃劃分:
全球性或國際性公共問題,全國性公共問題,地區性公共問題和社區性公共問題
(2)按公共問題的性質劃分:
管制性公共問題,基礎性公共問題,服務性公共問題和保障性公共問題
判斷:
列入政府議程的公共問題稱為公共政策問題
公共政策問題的發現與提出的途徑主要有:
1.公共組織在公共管理過程中發現問題的存在,並加以注意
2.各利益集團通過政治途徑反映問題
3.部分公民,民間組織或媒體,通過呼吁或請願的方式提出問題,引起有關公共決策機構的關注
4.專家,學者通過發表學術研究論文的方式提出社會問題和解決這些問題的建議
公共政策制定的原則:
(1)公正無徧的原則
(2)資源集中配置原則(3)個人受益原則(4)延續性原則(5)預見性或挑戰性原則(6)信息完備原則(7)一致性(8)彈性政策原則
公共政策制定的基本步驟:
(1)確立公共政策目標
(2)估計需要(3)確定要達到的具體目的(4)設計公共政策方案(5)預估公共政策方案(6)選定公共政策方案(7)設計執行
公共政策的合法化:
合法化是公共政策設計的重要一環.公共政策合法化是指經過一系列法定程序使公共政策方案獲得合法地位,具有權威性和約束性的過程.公共政策方案制定完成後,必須經過一定的渠道轉變為正式的政策才能實施,即公共政策方案需經過合法化過程才具有合法性,才能夠正式實施.公共政策的合法性包括兩層含義,即政治統治的正當性和政策的合法性.統治的正當性構成了政策合法性的前提.公共政策的合法性不僅應得到一國政治體系的認同,還應得到社會的普遍認可.只有具有合法性的公共政策才能由國家強制力來實施.
判斷:
公共問題是社會問題(○)
社會問題就是公共問題(x)
第二節
一.權力與領導
1.權力是指一個人影響另一個人的能力.
包含三層涵義:
(1)權力是潛在的,一個人可以擁有但不運用權力,它是一種能力或潛力.
(2)權力存在一種依賴關系.(3)受影響者有一定的行為自主權
權力:
職位權力和非職位權力
職位權力:
(1)合法權
(2)獎酬權
(3)強制權—懲罰權
非職位權力:
(1)專家權
(2)參考權—個人魅力權,背景權和感情權
二:
權力與領導的關系:
“領導”是領導者在各種環境中系統地影響組織成員行為以達到組織目標的過程,也就是說,領導是與組織成員之間相互影響關系的確立過程.為了達到組織目標,領導者將權力作為實現目標的手段.因此,領導過程中影響他人的基礎是權力,即權力是領導影響力的來源.
權力與領導的差別體現在三個方面:
1.目標的相容性差異.2作用的方向性差異.3側重點的差異.(p144)
第六章
第一節
一.績效管理的概述
所謂績效,是效率和效能的總和,其中效率是對產出與投入的比率進行測量,效能則是將實際成果與原定的預期成果進行比較,前者適用於一切能將投入和產出量化或貨幣化的場合,後者則可用於那些收益無法用貨幣來計量的場合.
公共管理的績效概念包含三方面內容:
1公共管理的成本或目標.2公共部門的產出與效益.3公共管理成本與收益的比較
公共管理效益可以分成不同的類型:
1根據時間跨度,可以將其分為近期效益,中期效益和遠期效益.
2根據內容和範圍,公共管理效益可以分為經濟效益,政治效益和社會效益
3根據效益的方向,公共管理效益可以分為正面效益和負面效益.
4根據人們的認識程度,可以將公共管理效益分為顯性效益和隱性效益.
(二)公共服務中的績效管理
績效管理過程一般包含三個最基本的功能活動:
1績效指標化:
為了進行績效評估,管理者必須設計一套足以衡量組織目標實現的指標系統,也就是衡量組織績效的標尺,這樣才能在不同機關與不同時期之間進行比較.
2績效監控:
指對組織的績效進行持續性的監測,記錄與考核,以作為績效評估和改進組織績效的基本依據.
3績效估評:
是依據績效指標,對公共部門管理過程中投入,產出,中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級.
公共部門績效評估指標的四要素:
經濟,效率,效能和公平(機會公平和結果公平)
第七章
第一節
公共權力的內涵及其特性(簡答)
公共權力的內涵可歸納為四點:
1公共權力的擁有者是全體社會成員,而行使者是公共管理者.
2公共管理者獲得的權力是由全體社會成員授權賦予的合法權.
3公共權力的最終作用對象是公共事務.
4公共權力的目標是謀取公共利益.
公共權力的特性:
1社會性2政治性3工具性4獨立性5多元性
第二節
對公共權力監控的基本涵義
對公共權力的監控是指包括公共管理組織內部和外部的各種監控主體,採取相應的措施,對公共權力運行的合理性,合法性和有效性進行監督和控制.
內涵有如下內容:
1對公共權力監控的主體是多元化的.
2監控對象是具有公共權力的所有公共組織或公共管理者
3對公共權力的合法性,合理性和有效性進行監控.
公共權力的監控方法:
1指導2績效考核3工作滙報4預算與審計5審核與批准6視察與調查7質詢8受理申訴和控告
第八章
第一節
公共管理中的政府主體通常狹義的政府.
作為公共管理主體,我國政府具體包括以下組織與人員:
1中央與地方行政機關
2行政首長
3政府普通公務員
政府的涵義與性質可概括為:
政府是按政治程序設立的行政機構;政府活動的目的具有公共性;在各個市場主體的職能分工中,政府主要負責提供公共產品或服務,執行公共政策;政府能力是有限的,如果政府介入經濟社會生活的範圍過寬,過深,容易產生許多消極作用;政府權力具有壟斷性,權力的行使具有強制性;政府主體通常指中央與地方行政機關,行政首長和政府普通公務員.
第二節
(四)擔負的職能
1政府擔負的職能:
(1)為市場交換界定產權,並為其確定交易規則,為市場主體最大限度地降低交易成本創造條件.
(2)政府應該具有監督約束經濟主體的功能.(3)政府應該具有維護社會正義的功能.(3)政府應該具有宏觀調控的功能.
2市場擔負的職能:
(1)有效配置社會資源,滿足人們私人物品需要.
(2)傳遞生產者,消費者所需的價格信息,以減少當事人行為決策時的不確定性,提高經濟活動的效率.(3)微觀調整,優化經濟結構.(4)參與部分公共物品與服務的提供.
減少政府失靈的措施
1盡快培育和發展市場體系
2解決市場分割問題
3主動促進國內市場與國際市場接軌
第三節
政府與企業的聯系
(一)政府規制型—美英模式:
這種模式以美國和英國為主要代表,政府盡量讓市場發揮作用,政府的作用主要是對市場進行規範圍和管制,並彌補市場機制的不足,這種模式的主要特點:
1充分鼓勵自由競爭
2主要用財政和貨幣政策來調控市場
3不制定政府經濟計劃和系統的產業政策
4對企業依法實行必要而嚴格的管制
(二)政府引導型—歐洲模式:
以德國和法國為主要代表,也包括瑞典等北歐國家.在這種模式下,政府控制著基礎設施和公共服務行業及一些重要的產業,政府通過規制,政策,計劃,以及對國有企業的管理來引導企業的發展,同時不斷完善社會保障系統,以保證社會公平.這種模式的基本特點:
1自由競爭與政府控制並存
2經濟槓桿與政府引導並用
3經濟增長與社會福利並重
(三)政府主導型—東亞模式:
以日本,韓國,新加坡為代表,在這種模式下,政府不僅採用法律規制,政策導向,計劃引導等手段來管理企業,還利用政府與企業的密切關系對企業進行行政指導,使企業在政府的主導下運營和發展.這種模式的基本特點:
1政府用嚴厲的規制來迫使企業遵守市場規則
2利用利益機制誘導企業的行為
3利用計劃和產業政策來引導企業按指定方向發展
4通過行政指導來說服企業服從政府的意圖.
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