张国庆公共行政学第三版课后习题讲解第9章行政方法.docx

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张国庆公共行政学第三版课后习题讲解第9章行政方法

第9章行政方法

二、思考题

1．从哲学的、实证的、技术的意义上，论述行政方法的内涵。

答：

行政方法是指国家行政机关和国家公务员在行政管理过程中为履行行政职能、开展行政工作、完成行政任务、实现行政绩效，而采用的各种管理手段、措施、办法、工具、技术、路径的总和。

行政方法的内涵可以从哲学的、实证的、技术的意义上理解，具体分析如下：

（l）从哲学的意义上讲，行政方法本质上是主观与客观的统一，是行政主体作用于行政客体的桥梁，是行政思想转变为行政实践的中介，体现了人们通过发挥主观能动性，对行政生态环境、行政事务和行政行为本质的、必然的联系的把握、总结和概括，即行政中规律性的东西。

（2）从实证的意义上讲，行政方法是目标与结果的统一，是架设于行政目标与行政绩效之间的桥梁和通道。

只有通过一定的行政方法，才能将既定的行政目标经由一定的系统转换输出为行政绩效。

离开了行政方法，要实现行政目标和取得行政绩效，无疑就成为海市厦楼一般的虚无缥缈。

（3）从技术和操作的意义上讲，行政方法就是将行政决策、行政实施中的各种行政行为进行通约之后的必然结果。

2．简述行政方法的价值和功用。

答：

行政方法作为沟通行政理念、行政价值选择与行政目标、行政政策措施的通道和桥梁，在行政管理学和行政管理实践中都具有极其重要的地位和功用。

主要体现在以下方面：

（l）行政方法是履行行政职能、完成行政任务、实现行政目标、取得行政绩效所必经的桥梁和途径。

（2）行政方法是贯彻执行国家法权主体确定的国家主导意识形态和各项路线、方针、政策的重要手段。

（3）行政方法是行政组织高效率、高质量地开展行政工作的关键。

（4）行政方法是发展社会主义市场经济、加强国家宏观调控和监督管理的必要条件。

（5）行政方法是各行政单位调动各方面积极性，实现微观管理目标的重要途径。

（6）科学的行政方法是我国当前克服行政管理中现存各种官僚主义、效率低下弊端，实施全面改革的迫切需要。

4．简述新公共管理方法的意义。

答：

新公共管理方法是指以现代经济学为理论基础，以市场为导向，将私营部门的管理技术应用于公共部门的管理，以降低公共行政成本提高公共行政效能的现代行政方法。

新公共管理方法的意义在于：

（l）提高公共部门的资源配置的效率和工作效率。

新公共管理方法以收益为导向，强调政府的企业化管理，要求对政府行为进行成本收益计算，选择带来最大收益的方法，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。

（2）企业管理方法的应用推动了行政方法科学化。

尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。

通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

（3）充分调动公务人员的积极性。

新公共管理方法借鉴了企业管理中心理学、社会学、行为科学等交相融合的管理方法，重视调节人际关系和充分发挥人的主导性作用。

通过各种激励手段的运用，让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。

（4）有利于塑造廉洁高效的政府。

新公共管理方法将行政过程加以量化，增加行政行为的透明度，有利于公众对政府实施监督，保证公共行政部门的廉洁高效。

5．简述行政指令方法与依法行政的关系。

（重点）

答：

行政指令方法是一种行政基本方法，而依法行政则是行政管理的基本原则，两者的关系可以从以下几个方面进行分析：

（l）行政指令方法必须遵循依法行政。

行政组织的命令、指示、规定、条例及规章制度必须遵循宪法和法律的精神、原则、规范、程序。

方法的实施必须接受来自于公众的监督，不得有任何违反法律原则的行为出现。

行政指令是以行政权力为基础的，必须受到法律的约束。

（2）行政指令方法将依法行政具体化。

现有的各种法律只规定了行政活动的基本原则，但是行政活动要面对的环境和对象是千变万化的，这就需要通过行政指令因事、因时、因地、因人提供具体有针对性的措施。

（3）行政指令方法是对依法行政的补充和完善。

随着社会的发展，行政事务不断增加，行政活动的领域不断扩展，而法律的稳定性使其不能很快的适应这种发展需求，对新的社会关系进行规范。

这就需要通过行政指令制定规章制度进行管理。

7．简述行为激励方法的主要内容。

答：

行为激励方法是指通过有计划地设置一定的条件和情境，激发人们的行为动机，使之产生某种特定的行为反应的行为科学方法。

行为激励方法是以激励理论为基础产生的，根据不同的激励理论可将行为激励方法的主要内容概括为以下几个方面：

（l）目标激励。

目标激励是根据人们物质和精神利益的正当需求，设置一定的目标作为一种诱因，作为人们对未来的期望，鼓励人们去追求、进取。

（2）奖励激励。

奖励激励是通过奖励或惩罚手段来诱发人们的动机，激励人们积极性的方法。

由于这种激励是超乎正常期望之外的，其对于正常目标的实现有很大的强迫和催化作用，所以也被称之为强化激励。

（3）竞争激励。

竞争激励是将优胜劣汰原则引进行政工作，使行政活动具有某种集体强化的自觉机制。

采取竞争激励要注意控制竞争沿着正确方向发展，保证竞争在公平基础上进行，最后对竞争结果也要做出一定的判断。

（4）反激励。

反激励就是从反面进行激励的方法，反激励设置了一种强烈的危机情景，使行为者产生一种反作用力，进而形成强大的内压，以取得“置于死地而后生”的效果。

9．简述行政程序和行政正当程序之间的关系。

答：

行政程序是指行政管理中每项具体工作的流程。

简言之就是工作的步骤与程序。

行政正当程序，又称为正当行政程序，是指通过法律对行政程序进行原则性规定，是行政程序实现其正当性所必须具备的条件，这一概念是借鉴司法正当程序发展而来的。

行政程序和行政正当程序之间的关系可从以下凡个方面进行分析：

（l）行政程序并不都是行政正当程序。

正当行政程序体现了多元的价值，是行政机关在行政过程中所必须遵循的准则，具体地说是指行政程序中符合法律规范的那部分。

（2）行政正当程序为行政程序正当性的提供了判断标准。

正当行政程序是为保障公民权益而由法律规范规定的、公正而民主的程序。

一般的行政程序则往往具有正负两方面的效应，需要通过一定的标准确定其行为是否合法，是否具有正当性。

（3）行政程序的特性要求的行政正当程序的确立是多种价值整合的结果。

行政程序具有动态性、开放性、历史性与发展渐进性等特点，这就需要在建立正当性标准时从多视角的分析维度去整合。

实现程序外在价值与内在价值的辩证统一、公平与效率的辩证统一、个人权利和公共利益的辩证统一、程序正义与实体正义的辩证统一。

10．行政程序的特性。

答：

行政程序类别繁多，但相互之间存在着许多共同特点。

主要包括：

（l）合理性。

行政程序是行政活动进程客观合理的反映，其是为行政目标服务的，是实现行政目标的有效保证。

否则，行政程序就会是不可行的，甚至是毫无意义的。

（2）有序性。

行政程序为了确保行政工作有条不紊地进行，必须对每一项工作的步骤，按照时间顺序进行安排，并且要保持一定的连续性，前后应该衔接。

（3）例行性。

行政程序一般是为重复性工作的处理提供帮助，以节省行政人员的时间与精力。

程序一经确定，就具有某种常规性。

这一特性使得行政程序与其他行政方法区别开来。

（4）稳定性。

其表现在两个主要的方面：

一方面是行政程序一般都由一定的法律、法规或规章制度所规定，个别行政程序虽无明文规定，但历来如此，已成为习惯性程序；另一方面是行政程序一旦确定下来，不遇特殊情况不得随便更改。

（5）适应性。

在通常情况下，行政程序是稳定不变的，但却不是僵死的、机械的。

为了应付紧急情况，对待特殊问题或者适应新的情形，行政程序又需要有若干变通，有某种适应能力和灵活性。

（6）系统性。

已经确定的行政程序必须是完整的、统一的，其中每个步骤都应是必要的，不能因其中缺少环节而导致行政工作的阻滞。

这就要求考虑周密、规划全面，做到统筹兼顾。

11．论述目标替代现象及其危害。

答：

（l）目标替代现象

目标替代现象是指组织演进过程中，由于组织的扩大和分化组织的正式目标被另外的目标所置换的现象。

其是组织社会学的概念，在实际的行政管理中，目标替代是将行政程序极端化。

行政工作程序化旨在更好地完成行政任务，有效地实现行政计划，因而行政程序本身不是目的，而是实现目的的手段。

目标替代过分地强调行政程序，行政工作的程序和方法置于行政管理的目标之上，坚持规章就是目的，程序就是一切。

（2）目标替代现象的危害

目标替代现象从长期来看是不利于组织发展的，公共行政是以实现公共利益为目标的，目标替代对于公共行政的危害主要表现在以下凡个方面：

①机械地坚持原则，导致僵化的行政作风。

由于公共利益在具体的行政活动中无法体现政府只能依赖规章制度进行管理，目标代替最终会使政府组织形成规则为本的意识，忘却公益的目的。

②过分地注重形式和常规，不利于发挥工作人员的积极性和创造性。

目标代替导致政府对工作人员的评估以严格遵守规则为标准，而效率、质量和对组织目标的贡献则退居次要地位。

这样会培养工作人员按命令行事的心态，消除他们对工作的积极性和创造性。

③程序胜于结果，妨碍公共行政的有效性。

目标替代导致对工作过程的关注，行政人员既不对组织目标的完成承担义务，也没有“追求卓越”的足够动机，最终导致行政效率低下，贻误行政计划的实现，阻碍行政任务的完成。

13．运用所学行政管理理论，评析“全程办事代理制”。

答：

全程办事代理制是指政府职能部门依法依职，无偿代替群众全过程办理其所申请办理的审批和服务事项的工作机制。

目前我国全程办事代理制的取得了积极成效，可以从以下几个方面对全程办事代理制进行评析：

（l）全程办事代理制与政府管理的转变

全程办事代理制给我国政府管理带来了巨大的转变，可以概括为以下几个方面：

①强化政府服务职能，变群众跑为干部跑。

实施全程办事代理制，主要目的是为群众服务、为企业的发展创造良好的环境。

群众到政府部门办事，无论涉及多少个科室，也无论手续多么繁琐，程序多么复杂，都不需自己跑，只要材料齐全交到受理室，就等着听消息、拿结果，对于事情到底怎么办、由谁办，群众一概不管。

②提高政府办事效率，变多次办为一次办。

实施全程办事代理制，就是要最大限度地减轻企业和群众负担，避免群众为办一件小事多次往返的问题。

不仅极大地节省了企业和群众的办事时间，而且降低了办事成本，减轻了企业和群众的负担。

③转变政府工作作风，变拖着办为快速办。

由于每个环节都有明确的办理时限，哪一个环节到时办不完，全程代理人和下一个环节就会主动上门催办。

只要群众和企业申办的事项进入办理程序，就必须按时办完，有效避免了办事推诱扯皮现象的发生。

同时，各单位在实施过程中以为申办人提供最大便利为原则，大刀阔斧地整合职能，压缩办事程序，精减办事手续，严格办理时限，使工作人员没有拖办的余地。

④促进依法行政，变随意办为规范办。

全程办事代理制实行“一站式审批，一条龙服务，窗口式办文、阳光下操作“，群众享有高度的知情权。

通过推行全程办事代理制，有效地杜绝了群众到政府机关门难进、脸难看、事难办的现象，从制度上防止了以权谋私行为的发生，为从源头上预防和治理腐败提供了新办法，使政府变为阳光政府、廉洁政府、责任政府，促进了政府依法行政。

（2）全程办事代理制的意义

全程办事代理制是是我国政府职能转变的一个初期尝试，以现代科技为基础，通过机构整合大大提高了政府的行政效率。

全程办事代理制的意义在于：

①全程办事代理制是我国行政管理体制改革的重大突破。

发展社会主义市场经济和民主政治，要求政府把更多的资源向社会管理和公共服务倾斜，行政管理体制改革的方向就是向公共服务型政府转型。

目前，在总的行政管理体制改革还难以到位的情况下，全程办事代理制可以说是率先在行政管理体制改革方面破题，打开了思路，找到了行政管理体制改革的突破口。

其不仅代表了一种工作方式的转变，更代表了一种政府理念的转型。

②全程办事代理制是我国行政方法科学化的重要体现。

在实行全程办事代理制的过程中，政府运用了大量先进的科学技术和方法，通过机构调整、资源整合和电子政务的推广大大提高了行政效率，降低了行政成本，体现了我国行政方法科学化的趋势。

③全程办事代理制的实践体现了我国政府向公共服务型政府的转变。

由全程办事代理制办事流程再造所引发的政府治理理念和模式的转变，是面向建设公共服务型政府的转变。

其有力彰显了政府管理的本质，即保障公民的权利，为公民和社会更好地服务。

这种转变与“无缝隙”政府公共部门重建的要求具有一致性。

传统政府机构中的条块化分割的机构模式被扁平化为跨职能的团队，由承担起多样化职能的“通才型”人员取代原先科层制结构中的公务员，依靠现代化的信息技术，满足顾客对公共服务的速度、多样性、质量和便利等方面的要求。

综上，全程办事代理制的启示是：

在经济发展和社会进步的推动下，我国的各级政府必须全面实施政府机构改革，转变行政模式，提高政府的效率和能力，促进政治经济的和谐发展。

14．规划—计划—预算系统的特点、优点和缺陷。

答：

规划―计划―预算系统英文简称PPBS系统。

在行政管理中，规划―计划―预算系统是一种政府预算组织形式。

政府通过应用规划―计划―预算系统可以确定开支目标、寻找可供替代的开支方案、最后确定最佳资金用途。

作为一种成本收益计算方法，该方法有自己的特点和优缺点，具体分析如下：

（l）规划―计划―预算系统的特点表现在以下几个方面：

①目标明确。

这一系统的首要任务是就某一开支项目弄清楚决策者的目标，据此才能确定预算项目的目标。

②灵活性。

在预算过程中，有多种替用方案。

根据专门准则，对各种替用方案可能取得的效和满意程度做出优先等次的排列，根据具体情况调整方案。

③成本收益直观。

通过经济模式，预算专家能够模拟某一目标明确的预算开支项目，在执行不同替代方案情况下每种替代方案所发生的成本和效益。

项目的成本收益明确直观。

（2）规划―计划―预算系统的优点

规划―计划―预算系统的优点表现在两个方面：

①使政府预算与社会经济发展相联系。

PPBS系统尽量把政府预算的编制工作置于明确目标和详尽计划的基础上，最大限度地将政府预算工作与社会经济发展目标联系起来。

②避免政府额外的财政支出。

PPBS系统可以有效地打破部门之间的人为限制，按照预算开支的具体性质决定开支规模，并责成有关部门执行。

避免两个部门都以不同理由来搞同一性质的开支项目。

（3）规划―计划―预算系统的缺陷

规划―计划―预算系统也不是完美的，其存在以下凡个方面的缺陷：

①对技术设备的要求较高。

这种方法要求比较完备和复杂的计算技术，经济落后、人才短缺的国家政府难以有效使用。

②适用范围有限。

大量民用项目实际上难于进行完整的定量分析，从而限制了成本―收益分析法的使用范围。

③预算资金分配给政府管理带来困难。

相比按照行政部门性质分配预算资金的模式，按照项目性质分配预算资金在管理上可能更困难，不仅给政府首脑增加了额外的协调工作，也给监督带来了诸多不便。

15．参与管理方法的意义和运用。

答：

参与管理方法是指通过由下级行政主体或行政客体参加管理和决策来提高人们的积极性和管理效率的一种行政方法，可以激励人们更好地为完成行政目标而努力。

（l）实行参与管理方法，具有许多积极的意义。

①可以满足人们的认同感、责任感和成就感，激发起人们的主动性和创造性，使人们能自觉地去完成任务。

②由于集中了各参与主体的正确意见，使政策和决定避免了片面性，更加符合实际情况，更加完善合理。

③使行政领导者和被领导者之间建立起一种合作关系，在“同志式”的民主气氛中，各主体互相支持，团结友爱，齐心协力去完成行政工作。

④可以维持人事安定，严肃劳动纪律，在相当程度上克服随意离职、退职，辞职、旷工、误工和怠工等现象，使各主体心情舒畅，安心工作，从而产生一种蓬勃向上的和谐氛围。

总之，参与管理是现代行政管理中值得大力提倡的一种方法。

（2）参与管理方法的主要实施途径包括：

①团体决策。

即行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策之途径来制定或者抉择。

这样可以博采众长，以保证决策方向的正确性。

②咨询制度。

即行政领导在对一项政策或事务做出决定之前，主动征询下属工作人员或有关方面人士的意见和反应，从而使各项工作更加完善。

③建议制度。

即行政领导允许并鼓励工作人员对机关公务推行和问题解决中应该发展或改革的事情，自由提供意见，以便作决定时来参考。

通过建议制度可以广开言路，不断改进各方面的工作。

④来信来访制度。

即通过专人负责或设立专门机构，来听取人民群众对于政府行政工作的批评建议，及时发现工作漏洞，以保证行政目标的顺利实现。

⑤其他途径。

如行政授权也是让下级参与管理的某种形式等等。

16．比较目标管理和岗位责任制。

答：

目标管理和岗位责任制是两种不同价值取向的管理方法。

对两者的比较可以分为以下三个方面：

（l）出发点不同。

岗位责任制是以事务为中心的事务主义管理方法，强调岗位的基本要求和责任；目标管理是以人为中心的现代管理方法，强调成员的自我控制、自我管理。

（2）考核标准不同。

岗位责任制的考核标准是以规章制度的形式呈现的，并据此进行考核和奖惩；目标管理则根据组织的使命确定一定时期内组织的总目标，由此决定上、下级的责任和分目标，并把这些目标作为组织经营、评估和奖励每个单位和个人贡献的标准。

目标管理是一种程式或过程。

（3）在实践中应将两者结合起来。

岗位责任制可以有效解决各岗位之间的工作关系，而目标管理更能体现目标的整体性，更能充分发挥人的自觉性和创造性，促进员工素质的提高和整体的管理艺术。

现代行政方法既强调行政管理的制度化、程序化、规范化，又要发挥行政人员的积极性、主动性和创造性。

所以在实践中要将两者结合起来，吸收两者共同的优点，将组织中的目标与人事中的职位有机地结合起来，从而使行政工作中的职、权、责、利诸要素一致起来。

17．评价中国电子政务。

答：

我国社会信息化的发展水平与先进国家相比，虽然还存在明显差距，但仍以极大的努力取得令人瞩目的成绩，表明我国对当今信息革命的重视，也体现了我国现代信息技术的进步，以及国家现代化建设对信息化的需求。

对中国电子政务的评价可以从发展现状、功能和影响三方面入手：

（2）电子政务的功能

电子政务的实施包括政府内部的部门行政信息化与面向社会的政府信息化两大功能的实现，虽然电子政务的发展在诸多领域有轻重缓急的选择，但真正意义的电子政务必须兼有这两大基本功能。

具体而言，电子政务的功能有以下三项：

①政府部门内事务处理的电子化。

包括行政事务处理的所有的电子化数据应用系统的实现，主要有三个系统：

一是公文处理系统；二是业务管理系统，如各专项业务的管理、电子化采购的管理、各种会议的管理和办公日程的管理；三是信息分析系统，如各类各层级的数据收集、统计、整理、储存和分折。

②政府部门间行政联系的电子化。

政府行政联系的电子化是政府内部行政信息化的核心，也是“电子政府”与“非电子致府”的基本区别，包括政府内部电子化的三个平台：

一是行政信息资源的共建平台，强调行政信息资源库存的共同化和多项用途的可能性；二是行政信息流动的共享平台，强调信息垄断的去除和信息交换的数据化与可行性；三是行政信息管理的共维平台，强调政府部门间对行政信息系统的效用与安全维护的共同责任。

③政府公共管理的电子化。

公共事务管理的电子化是政府面向社会的主要功能，其不仅要求公共管理的有效、规范和公开，还要求管理者具有高度的服务意识和低门槛的服务方式。

从这些要求出发，公共管理的电子化首先要实现“政府上网”，即政府网站和电子社区的建立，面向社会提供“在线服务”；其次，应实现各项公共事务管理的专业化电子服务与管理系统；第三，达到政府管理组织与社会公众、企业组织之间的双向信息流动的网络化，既能使政府及时充分地掌握各种社会信息与统计数据，又能使社会公众、企业组织更为方便地从政府网站了解相关信息、办事程序和法定性文件，以及得到及时的咨询与服务。

（3）电子政务对政府的影响

电子政务的出现和强化，是现代政府在电子技术革命和社会信息化背景下，对自身发展方式理性选择的结果，其不仅反映了政府发展的现实要求，而且同时又对政府的发展产生重大影响。

①改变政府组织状态。

传统的政府组织纵向上具有极强的层级制特点，横向的部门间界限分明且刚性化，这种组织结构极易形成等级阻滞、部门林立、条块分割和环节过多等弊端。

电子政务的实现势必导致政府组织状态的变化，主要表现为两个方面：

一是组织结构的扁平化。

电子政务使行政程序数据转化为电子信息流程，这将促使政府减少流程中不必要的层级阻滞，同时也为管理幅度的扩大提供了可能和必要手段，从而使政府组织结构趋于扁平。

二是政府组织的无缝化。

电子政务将增强管理与服务资源组合方式的整体性，产生系统集成效应，电子政务的系统集成将改变传统的部门分割运行的状况，消减政府部门间的间隙或中断点，表现出更强的整体性与连续性。

②提高政府行政效率。

电子政务的实现将极有效地提高政府的行政效率，这主要表现在四个方面：

第一，提高管理的时效性。

电子化技术提供了迅速、及时和广泛获取行政信息的有效手段，增强了政府对管理变量的把握能力和迅速反应能力。

第二，保障政府服务的充分性。

电子化的行政方式可更充分地满足公众在任何时间、任何地点，以各种渠道获取自己所期望的服务形式和服务内容的要求，为实现政府服务的充分性提供了有效保障，如政府正积极实施的“在线预约、线上发证、在线报税、在线缴款、在线申办”，以及“单一窗口”的“一网式”公共服务等。

第三，提高了行政资源的利用率。

电子化的管理手段改变了传统的人工方式，在处理大量的公共事务过程中，减少了工作时间，降低了人力成本，提高行政资源的有效产出的量。

第四，克服机械化政务流程弊端。

，机械化政务流程的弊端主要有三多，即会议多、发文多、环节多，电子化网络流程可以实现信息的迅速传导与回应、信息的及时处置与灵活对应，从而克服这些弊端。

③促进政府民主化发展。

民主化是现代政府发展的必然趋势，电子政务的深入开展将从四个方面促进政府民主化进程。

第一，电子政务促进政务公开。

政府上网实质上是在公开的线网上向公众公开政府职责、办事规则、处理程序和政府公共事务，政府上网与政府“开门、拆墙、开箱”是一个事物的两个方面。

第二，电子政务促进信息公平。

行政民主化要求消除对政府与公众间信息不对称的现象，基于公共信息网的政府行为，以信息共享为前提，这无疑有利于社会信息的公平。

第三，电子政务促进公众监督。

公众对政府和公共事务的知情权，是形成公众监督的基本条件，而只有在公众掌握政府和公共事务的信息时，这种知情权才可能是真实有效的。

电子政务的实现为公众知情权和公众监督权的实现，提供了更充分的条件。

第四，电子政务促进公众参与。

政府的民主化也就是公民参政的制度化过程，公民参政包括信息过程、选举过程和议政过程的公民参与，电子政务的制度化离不开参与方式的公开、规范和自主，而这些条件都可由电子政务的充分开展得到满足。

我国电子政务发展的政策导向，集中体现了对政府高效行政、服务公众、重视信息资源的充分利用和办事公开的现代行政理念，具有很强的针对性与适用性。

电子政务对我国政府今后的发展更是一种新的挑战，也是在新的发展平台上各国政府的竞争新起点。

18．简述平衡计分卡的本质内涵和四个维度。

答：

（l）平衡计分卡的本质内涵

平衡计分卡是指根据组织的战略要求而精心设计的指标体系，是一