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法本浅析司法独立的障碍与解决途径
内容摘要:
当前司法改革正在紧锣密鼓地进行,司法独立是司法改革的重要内容和当然目标。
本文对司法独立的内涵及意义,司法独立的种种障碍进行了剖析和揭示,并进一步提出了改革司法体制、真正实现司法独立的基本思路。
关键词:
司法独立;障碍;解决途径
Abstract:
Theprocessoftheruleoflaw,judicialreformiscarriedoutwithgreatfanfare,theindependentjudiciaryisanimportantpartofjudicialreformandcourseobjectives.Inthispaper,themeaningandsignificanceoftheindependenceofthejudiciary,theindependenceofthejudiciaryandtheobstaclestotheanalysisreveals,andthefurtherreformofthejudicialsystem,theactualrealizationofthebasicideasofjudicialindependence.
Keywords:
Anindependentjudiciary;Barriers;FromtheWest;Solutions
目录
一、司法独立的内涵及意义…………………………………………………………………4
二、司法独立的种种障碍……………………………………………………………………5
三、司法独立的实现途径……………………………………………………………………7参考文献……………………………………………………………………………………11
浅析司法独立的障碍与解决途径
一、司法独立的内涵及意义
司法独立也称为审判独立。
我国宪法规定:
“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关,社会团体和个人的干涉。
”在此,宪法从审判权(狭义的司法权)运行的角度确定了司法独立原则。
考察当今中外法制,司法独立理应包括如下三个层次的含义:
第一层含义就政治层面而言,指司法权独立,它源于孟德斯鸠的三权分立原则;第二层含义是法院独立,法院独立是司法权独立的制度表现,包括法院独立于非法院机构和法院之间相互独立;第三层含义是法官独立,指法官既独立于其他职业的公民,法官与法官之间又具有自主性,法官独立是司法独立的最高形态。
法官个人独立与法院独立是司法独立不可分割的两个方面,绝大部分国家的司法独立都十分强调这两个方面,据对世界142部成文宪法的统计,有105部宪法规定了司法独立和法官独立。
[1]如德国基本法第97条规定:
“法官具有独立性,只服从宪法和法律”;[2]日本宪法第76条规定:
“所有法官依良心独立行使职权,只受本宪法和法律的拘束”。
[3]保障法官独立也是现代西方国家司法制度尤其是法官制度的核心,中国的司法制度基本上建立在机构独立与统一的观念之上,法官个人独立在整个制度中暂时还没有得到承认。
司法独立的意义和价值是无庸置疑的,简要来说体现在:
1.司法独立是实行宪政的必要条件。
宪政,就是要制约权力、保障人权。
孟德斯鸠认为要制约权力、保障人权,就必须行政、立法、司法三权分立,并且只有司法的真正独立,才能有效地实现权力的制约和平衡,从而保障权利。
2.司法独立是社会主义市场经济的必然要求。
市场经济的内在要求是作为市场主体的人与人之间是自由、平等与竞争的。
因此,公民之间的争讼,公民与国家之间的争讼就不能采用强迫的做法,而只能由一个中立的、不偏不倚的,对当事人的争议享有裁决权的法官来解决。
3.司法独立是实现司法公正的前提基础。
司法公正既是司法的目的和永恒的追求,也是社会公正的底线。
没有司法独立就没有司法公正,只有司法独立,法院和法官才能独立地按照正当的程序进行审判,依照法律,运用证据,认清事实,从而正确地对案件做出判决。
4.司法独立也是提高司法效率的基本途径。
我国司法改革的一个重大目标是提高司法效率。
当前司法效率低下,形势急人,只有司法独立,才能使法院在人、财、物方面不受制于地方,才能使法官独立自主、不受外部干涉,依法进行司法活动,迅速及时地处理案件,从而节约司法成本,提高司法效率。
5.司法独立具有保护民主、促进法治的价值,司法独立还是司法统一实现的保障。
二、司法独立的种种障碍
随着当代中国法治化进程的加快,司法改革正在紧锣密鼓地进行。
在这一项庞大而又复杂的司法工程当中,司法独立无疑是能够牵一发而动全身的突破口。
虽然我国早已确立了人民法院依法独立行使审判权的原则,有人称之为“中国特色的司法独立”,但日渐加快的社会民主化、国家法治化进程使司法独立的种种不足暴露无遗。
司法改革必须克服以下种种障碍:
(一)司法独立的历史障碍
中国古代社会司法与行政一直不分且从属于行政。
地方上,各级行政长官一直兼理司法工作,司法与行政合二为一;在中央,历朝历代虽置有司寇、廷尉、刑部尚书、监察御史、御史中丞、谏议大夫等司法官职,以及设有大理寺、刑部、御史台、都察院等一系列司法机关,但皇帝一直都是全国的审判者,不仅批准死刑判决,而且还通过录囚、御笔断罪来亲自审理重大案件。
因此,中国古代几无司法独立可言。
1912年,南京临时政府成立。
《中华民国临时约法》首次确立了立法、行政、司法三权分立的原则,并对司法独立作了明确规定。
由此,司法独立原则在中国首次得到确立,这在中国宪法史上具有开创性的贡献,但随着南京临时政府在政治上的失败,《临时约法》也就很快地失去了效力,司法独立由此成为了泡影。
北洋政府时期,司法权由军阀掌握,使得司法极具军事性和地方性。
南京国民政府先后公布《中华民国训政时期约法》、《中华民国宪法》等一系列法律,均规定了司法独立等原则,“但在实践中却表现出极大的局限性,司法独立的范围和程度都是相当有限的。
特别是军事对司法的过度干预,也极大地阻碍了宪法所确立的司法独立原则的最终实现。
”新中国成立初,实行的是审判与行政合一的制度。
1954年,新中国制定了第一部宪法和人民法院组织法。
至此,各级人民法院才从行政系统中分离出来,具有独立的组织体系和独立的审判权。
但由于当时法官制度没有建立起来,且保留了党委审批案件的制度,因此司法独立很难得以落实。
自1957年,法律虚无主义日益盛行,干涉法院审判活动屡见不鲜,司法独立遭受重大挫折。
1978年,十一届三中全会后,司法独立原则才得到重新确认。
但司法独立依然难以做到,党对司法工作的干涉过多、司法权的地方化仍然严重,司法独立困难重重,毫不夸张地讲,中国的司法从来都没有真正独立过。
因此,确保司法独立,推进司法体制改革,已是中国法治建设的第一要务。
(二)地方党委的非法干预
这也是导致司法不公,特别是地方保护主义的重要根源之一。
在我国,司法机关是在党的领导下进行工作的。
而这种领导容易流于非法。
某些党委以“指示”、“决定”干预公检法机关行使职权的情况并不少见;有的地方甚至规定,凡法院受理外地当事人告本地企业的案件,要经本地党政领导人批准,或责令其按党委意图判决;有的乡镇党委甚至直接调拨法庭干警去执行催粮催款、强行计划生育等行政任务,滥用司法权威。
(三)行政权力对司法工作的干预
司法活动受到行政权力的干扰,集中体现在司法权对行政权的依附和司法体制本身的行政化。
中国传统的司法体制一直具有浓厚的行政色彩,今天,司法机关的人财物仍受制于地方行政,因此司法工作也就难免受制于行政。
现今法院的官制也受行政官阶制的影响,法官被视同一般行政人员,其选拔、任用、晋级、管理上多仿行行政人事制度。
在审判管理上,也常常是由院长、庭长层层“把关”,实际上形成了审判员服从庭长,庭长服从院长的行政首长专断制。
此外,法院之间的关系也被行政化。
(四)地方人大的不当干预
我国宪法规定,人民法院要由当地人民代表大会选举和罢免,要向人大负责,并接受其监督。
但是人大如何选举产生法院,人大以何方式在何范围内实施对司法的监督权等等,却都有问题存在。
(五)司法人员资质与身份保障不够
我国法官队伍来源广泛,长期以来“法官的来源主要以调干、复员转业军人为主体,成人教育培养的多,正规院校培养的少”;专业化程度普遍不高,1997年《法制日报》统计:
全国法院系统25万名干部中,本科学历层只占5.6%,研究生学历层则只占0.25%。
1998年最高人民法院工作报告显示:
经过培训……有9.8万人获得了大专学历;[4]加之业务水平普遍较低,职业道德素养也参差不齐,这样的法官队伍无疑是很难做到独立自主地正确处理案件的。
另外,法官任职的稳定性和物质保障方面也与司法独立的国际标准相距甚远。
(六)媒体监督缺乏限制
媒体监督犹如一把双刃剑,它既是力促司法公正的重要手段,但是超越一定限度则会侵犯司法独立。
担当党和人民“喉舌”的媒介往往会给司法审判施加有形无形的压力,有时,为了追求新闻的轰动效应或充当“社会的良知”,不少媒体在发挥舆论监督作用时还进行先期的“预审”。
三、司法独立的实现途径
针对我国司法独立的种种障碍,真正实现我国司法独立制度应从以下几方面着手进行:
(一)对西方司法独立的借鉴
司法独立作为现代法治的一项基本原则,发源于西方,最早产生于英国。
1660年,《威斯敏斯特会议宣言》规定:
议会不得干预日常行政,也不得干涉司法机构的活动。
美国1789年宪法规定:
合众国的司法权属于最高法院及联邦法院,法官如果尽忠职守,应继续任职,并按期接受俸给,在其继续任职期间,该项俸给不得削减。
1789年,法国颁布法律,宣布司法权与行政权永远分离。
1919年,德国魏玛宪法规定:
法官独立,只服从法律。
1946年,日本宪法规定:
一切司法权属于法院,所有法官依良心独立行使职权,只受宪法和法律的约束。
纵览西方司法独立的精神和体制,其可资借鉴之处大概有如下这么几点:
首先,西方司法独立的基本含义是法院、法官独立地行使司法权。
各国法律几乎都明确规定法院、法官的审判活动只服从法律,不受外来干涉。
任何人无权以任何方式干涉法官的审判,无论是其顶头上司还是其他国家机关,司法部长或者政府,或者是议会。
政党对司法不存在某种隶属或直接领导关系,政党不得向司法机关和法官直接发出指令。
其次,西方司法独立的基础是要求法官具有很高素质。
为保证法官依法独立审判,西方国家均要求法官精通法律,熟悉业务。
“美国公民成为联邦法官之前,必须先从大学法学院毕业并获得J·D(法律职业博士)学位,然后经过考试成为律师;在日本,欲成为法官的大学法科毕业生首先要参加淘汰率高达95%以上的第一次司法考试,过关者再参加司法考试委员会主持的第二次司法考试,通过后成为司法研修员,在司法研修所研习两年后参加第三次司法考试,通过者方能获得见习法官资格。
见习法官工作满五年,才能够取得法官资格。
”[5]
此外,西方国家建立了一套完整的法律保障机构来保障司法独立。
其一,法院的设置自成体系,不附属于立法和行政机构。
美国法院体系实行双轨制:
即联邦与州两套法院系统,两者之间没有从属关系。
法国的法院系统由司法法院系统和行政法院系统组成。
其二,法院经费独立。
充分的经费保障是司法独立的前提和必要条件,西方国家对法院的经费都给予了有力的保障。
法国、日本等单一制国家,其法院的经费由中央统一支出,国会批准即生效力。
其三,法官选任严格、职务稳定、待遇从优。
西方国家的法官任职条件极为严格,法官一般都由中央来选任。
如英国的大法官由首相提名,英王任命,法官一经任命,便不得随便更换。
西方国家的宪法一般都规定了法官终身制。
美国宪法第3条第1款规定:
最高法院与下级法院法官忠于职守者,得终身任职。
为使法官生活安定,不发生贪赃枉法的事,西方国家均给予法官高薪待遇,从而解除了法官的后顾之忧,为法官保持独立、廉洁、公正提供了有力的经济保障。
(二)司法独立的法律修订和完善
宪法和有关法律关于司法独立的规定急需修订。
现行宪法第126条规定:
人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
这一规定缺乏明确性和针对性,很容易引起歧议。
因此必须必须进行修订,使之内涵明确。
此外《法官法》的内容也需进一步完善。
(三)党对司法的领导必须法制化
党对司法的领导必须是政治领导、思想领导、组织领导,决不能由党来讨论、审批、处理案件。
各级名为协调实则领导的政法委员会不妨取消,司法机关之间的协调必须靠法律、制度来协调,而不是靠增设机构来协调。
党对司法的领导必须是一种法制化的领导,党与司法之间必须是“既有关联又有距离。
”
(四)坚决制止司法权的地方化
我国法院的设置完全按行政区划设置,这为司法权地方化打开了方便之门。
中国的法院设置当然不能实行美国的国家和地方双轨制,也不能按行政区划来设置,而应按人口和地域来设置。
如果中央划拨专门的司法经费,真正解决了法院和法官在人财物方面对地方的依赖,让他们只对法律负责,而不是什么保驾护航,司法的地方化完全可以解决。
(五)必须改变法院的领导体制
中国司法行政化色彩极浓,必须取消法官等级制,实行法官平等制;取消院长、庭长审批案件制,使其只对法院行政事务负责,而不应让其成为法官的上司,取消审判委员会,实行多数案件独任审判,重大疑难案件合议庭审判。
审判委员会决定案件违反了司法公开原则,破坏了回避制度,造成司法效率低下,审者不判、判者不审,更为严重的是,它还造成了对法官的控制与法官素质低下之间的恶性循环,它既是法官的指挥中心又是法官的避风港和挡箭牌。
因此必须弱化法院的行政领导的职能,把他们的职权限制在法院的内部行政事务上,取消他们干预法官审判的权能,尽量弱化他们对法官升迁所起的作用。
使法院的行政官员成为普通法官的一员,成为法官中平等的一员,而不是法官的领导。
(六)建立严格的法官制度
目前我国选任法官的要求过低,法院的人事权由各级人大控制,法官的职务又不稳定,这一切都使得法官难以独立审判。
必须提高法官的任职要求,只要求通过司法考试还是不够的,还必须实行法官职务稳定制、高薪制,使法官生活安定富足,解除后顾之忧,为法官保持独立、公正、廉洁提供有力保障。
另外,还必须明确法官的行为准则和责任,《法官法》第七条的规定是远远不够的,对于法官的行为准则、法官的责任、法官的罢免和弹劾必须作明确规定,这样法官才能独立自由地行使职权。
(七)法院、法官应该有所不为
法律不可能自己自动地执行,从根本上说,法治就是法院之治、法官之治。
而法官要想成为法律的守护者,要赢得自己的尊严,要赢得当事人及民众普遍的尊重,首先需要知道自己不该做什么。
法院和法官,只对那些按照法定程式将争议提交到他们面前的案件进行裁决,不应该对那些并非由于案件而引起的问题发表意见或做出判决。
但在现实中,不少法院把自己视为政府的一个下属机关,参与拆迁、计划生育、税收、环保执法以及城管处罚等行政单位的日常行政管理活动,其结果是不仅其独立性丧失而且其裁判权的权威性和公正性也受到极大的损害。
(八)规范新闻舆论监督
制定传媒活动的规则,科学处理新闻自由与司法独立的关系。
相信,正确解决司法独立前进道路上的障碍,司法独立的实现指日可待。
参考文献:
[1]王德志.以保障法官独立为核心推进司法改革[J]:
法商研究,1999,
(1)
[2]姜士林,陈玮.世界宪法大全[M].中国广播电视出版社,1989.
[3]姜士林,陈玮.世界宪法大全[M].中国广播电视出版社,1989.
[4]转引自.李志明,黄俊勇.论司法独立的理性思考[J].湖北教育学院学报.2007,
(1)
[5]王利明.司法改革研究[M].北京,北京法律出版社,2000
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