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第8章公共管理中的伦理
第八章公共管理中的伦理
公共管理与以往的社会治理模式之间的本质区别就在于它的伦理特性。
首先,公共管理是建立在伦理精神的基础上的,它让人类历史发展中所积淀下来的伦理以及道德文明成果进入社会治理过程中。
本来,伦理以及道德是人们的社会生活的调节因素,但是,在社会治理过程中,却很难真正发挥作用。
如果说在农业社会依靠权力开展社会治理时还需要对权力进行道德约束,那么,到了工业社会这一历史阶段,法律在社会治理过程中的基础性地位排斥了道德。
而在后工业化过程中,随着公共管理的出现及公共管理对工业社会治理模式的替代,伦理精神被引入社会治理体系的建构中来,成为社会治理活动赖以开展的基础性支持因素。
后工业化过程中的社会复杂性和不确定性表明,只有道德的治理才能满足这一社会的要求;同时,公共管理主体的多元化及其合作治理的过程,也决定了只有伦理和道德才能成为整合社会治理活动的基本力量。
重点问题
·伦理精神进入社会治理过程
·公共管理伦理与管理伦理的区别·社会公正与科学发展观
·公共管理的道德控权机制·公共管理的合作治理
第一节公共管理体现了伦理精神
一、伦理精神进入社会治理过程
伦理精神是在人类社会的历史发展中形成的由社会整体所承载的文化心理状态,它对一个社会或一个历史阶段中人们的思想和行为具有指导意义,是一种无形的规范,能够发挥把人的社会生活整合成有机性的和谐整体的作用。
或者说,伦理精神是一个社会中人们之间的伦理关系的文化心理形态。
伦理关系是人的社会关系的一个最为基本的构成部分,伦理精神则是这种客观的伦理关系的反映。
同时,它又反过来作用于人的思想和行为,通过人的思想和行为去改造和型塑人们的社会关系,使人的社会关系或者社会关系的某些方面以伦理关系的形式出现。
伦理精神是一个社会或一个历史阶段中的人们共有的文化心理状态,它具有相对于个人的客观性,不以个人的意志为转移,能够对个人的行为发挥规范作用,并且会作为一种无形的力量而影响人的思维方式和思想内容。
一定的社会群体也是这样,其社会活动以及该群体的利益实现都会受到它所在社会中的伦理精神状况的制约。
对于一个社会来说,它的伦理精神状况在很大程度上决定了它的秩序以及社会成员的生活质量。
在人的社会生活中,以客观精神的形式出现的除了伦理精神之外,还有权力意志和法的精神。
权力意志是人的等级关系的精神形态,它在通过人的行为表现出来的时候,是以支配性行为的形式出现的,会导致人身依附的结果。
法的精神产生于人的个人生存与利益实现的要求之中,是对个人的生存和利益要求加以普遍性承认的文化心理状态。
总的说来,法的精神得以产生的现实根据是人的社会、经济关系和活动。
其一,在走向近代社会的过程中,人的迁徙和流动造就了陌生人社会,使熟人社会中的等级关系解体,造成了陌生人之间的形式平等状态;其二,人们在经济交往特别是物品交换的过程中必须是平等的和自由的,只有这样,才能使经济活动得以维系;其三,个人自我意识的觉醒以及个人的生存与利益实现是作为一项权利而提出的,并要求在社会生活中得到普遍承认。
所以,法的精神是普遍承认人的自由、平等基本人权的文化心理状态。
伦理精神从一开始就是产生于人的群体生活的要求的,有着深刻的社会生活根源。
因为,人的群体生活和社会生活需要得到秩序的保障,而伦理精神恰恰是这种秩序的精神依据。
也就是说,伦理精神可以在作用于人的行为的过程中去维系和保证一个社会中的秩序。
当然,伦理精神具有很强的历史性特征,在人类历史的不同阶段具有不同的内容和形式。
在权力意志发挥主导性作用的历史阶段中,伦理精神既起到辅助权力意志得到贯彻的作用,又在矫正基于权力意志的行为方面起到规范的作用。
在法的精神发挥主导性作用的历史阶段中,虽然因法的精神与伦理精神在性质上的冲突而致使伦理精神在社会治理过程中受到排斥,但是,在人们的日常生活层面上,即在法的精神无法得到有效贯彻的领域,伦理精神依然发挥着规范人的行为、调节人的社会生活、提供某种自然秩序的作用。
人类社会治理经历了一个长期的演变过程,在农业社会所产生的是一种统治型的社会治理模式,王朝治理是它的典型形态;到T.I业社会,出现了管理型的社会治理模式,公共行政是这种社会治理模式的代表;现在,人类正在走向后工业社会,以公共管理为标志的服务型社会治理模式正处在生成的过程中。
王朝治理是人的等级关系在社会治理过程中的体现。
因为,当一个社会是由具有不同等级身份的人所构成的时候,当不同等级构成了一个层层叠叠的金字塔式的体系的时候,自上而下的压迫和统治就是不言自明的了,处在金字塔的最高层级的也理所当然的是王室贵族,而国王则是贵族的代表。
等级关系与统治型社会治理模式之间的必然联系可以概括为:
第一,只要人被按照等级身份的形式拼成一个体系,在等级之间就会自然而然地生成权力,而权力也自然而然地会转化成权力意志;第二,较高等级的生存与利益要求必然要通过较低等级去实现,这个实现过程就会表现为权力支配过程,因而出现了统治与压迫;第三,每一个等级间的统治与压迫只不过是系统化的统治与压迫的一个环节,从而要求有一个终极性的统治与压迫机构及其代表去统领这个系统。
这就是王朝治理得以产生的逻辑。
权力意志具有任性的特征,会在落实到支配行为的时候走向极端,从而摧毁和压垮被统治、被压迫的等级,如果这样,统治和压迫等级的利益也不可能得到持续性的实现。
为了不使权力支配行为走向极端,一方面,需要在等级序列中让更高等级去矫正和约束下一个等级的权力支配行为;另一方面,需要用伦理精神去对权力意志和权力支配行为作出普遍性的约束。
所以,在统治型社会治理过程中,基于伦理精神的道德规范是必要的矫正和约束力量。
经过工业革命和资产阶级革命,人类创设了现代意义上的由政府执行社会治理任务的模式。
在农业社会向工业社会的转变过程中,社会发生了天翻地覆的变化,其中,最为根本的就是复杂的等级关系被简化为两大对立的阶级,即资产阶级和无产阶级之间的关系。
由于等级关系被打破,统治和压迫结构瓦解了,权力就在整个社会的层面上失去了等级关系的支撑而无法成为支持统治和压迫的力量,也就是说,权力无法直接地在统治与压迫的意义上表现为支配行为。
当然,在一个相当长的时期内,现代政府在很大程度上依然执行着统治职能,这是因为存在着两大对立的阶级,也是由资产阶级的剥削性质所决定的。
然而,社会统治结构已经不存在了,资产阶级的统治也只能是一种暂时的统治,而且,由于权力支配已经无法作为一种社会性的普遍行为模式而存在,在资产阶级实施统治的过程中,不得不求助于以法律为代表的社会性规则体系。
事实上,人们的平等意识、权利观念的生成,也为法律成为普遍性的社会规则体系提供了基础,并使法律成为社会治理的基本工具和基本原则。
随着法律在社会治理过程中所发挥的作用不断增强,这一因素也促进了法的精神的成长,并对统治机制造成了极大的冲击,或者说,使统治主体以及统治对象都变得模糊不清了,政府依据以法律为代表的规则体系而开展的社会治理活动逐渐地蜕去了统治的色彩,管理的色彩则相应地得到不断增强。
结果,造就了管理型社会治理模式,而公共行政则反映了这一治理模式的典型特征,那就是执行公意、维护公共利益以及在多元利益诉求之间保持价值中立等。
管理型社会治理模式在围绕着法的精神这一价值展开的过程中,所注重的是社会治理过程中的工具理性和科学化、技术化的可操作性,因而排斥了伦理精神。
事实上,它也不需要得到伦理精神的支持。
不过,近代以来的社会也是一个组织化的社会,各种各样的组织迅速地生成并成为人们开展社会生活的基本途径,权力在社会的层面上消失之后,却退居到了组织之中。
政府是一切社会组织中最大的和发展最完备的组织,所以,权力在政府中也有着最广阔的施展空间。
这样一来,组织自身既是一个权力作用体系,又是管理结构和管理机制最为严密的系统,支配行为、科学原则和规则的严肃性这三个本来矛盾的方面在这里得到了融合,正是这种既矛盾又统一的状况使管理过程在一定程度上表现出对伦理支持的需求。
所以,近代以来的社会治理是排斥伦理的,而发生在组织中的管理却需要伦理的支持,存在于组织中的这种伦理需要对于伦理精神的维系和发展来说,有着积极的意义。
此外,在社会治理过程的边缘地带,在人们的日常生活领域中,伦理的规范作用一直得以维系。
20世纪80年代,人类社会的后工业化迹象越来越明显,在工业社会中所建立起来的管理型社会治理模式开始日益显现出不能适应社会治理要求的问题,因而呼唤着服务型社会治理模式的出现。
公共管理就是在这一历史条件下产生的,它意味着和代表着服务型社会治理模式取代管理型社会治理模式的可能性。
所以,我们需要在新型社会治理模式的意义上去自觉地建构公共管理这一治理方式。
就公共管理产生的历史背景来看,人们已经不满足于由法律规则体系的普遍性所提供的人们之间的形式平等关系,而是要求深化到实质平等的层面。
人的实质平等可以归结为社会公平、正义和公正等价值的实现。
当然,在法的精神中也包含着社会公平、正义和公正等价值,但为什么它不能转化为实质平等的结果呢?
那是因为,政治层面上的代议制民主以及行政层面上的政府垄断社会治理,决定了只有少数人有权诠释社会公平、正义和公正等价值,但公众对这些价值却有着不同于政治家以及政府官员的理解和要求,在诠释与要求之间出现冲突的时候,就只能撇开这些价值的实质性内容而保留其形式。
所以,法的精神在转化为现实的社会治理活动的时候,就只能造就出形式平等,并且与公众的实质平等要求渐行渐远。
在后工业化的过程中,公众的实质平等要求成了社会治理变革的原动力,也成了社会变革的基本动因之一,而且,它的实现取决于伦理精神在社会治理过程中得到贯彻的程度。
公共管理是服务型社会治理模式的形式。
对于这一新型社会治理模式而言,治理主体是多元化的;治理内容是服务导向下的公共产品供给;治理方式是通过合作的途径展开的,是包含了法治的全部积极成果的“德治”;治理目标是要建构一个拥有和谐秩序的社会。
因而,公共管理必然是建立在伦理精神的基础上的,必然要依据伦理精神去开展社会治理活动。
二、伦理精神是人类的共有文明
在人类历史的宏观视野中,农业社会的治理是依据权力意志开展活动,工业社会的治理是依据法的精神开展活动,而在后工业化的过程中,则显现出依据伦理精神开展社会治理活动的需求。
然而,在对公共管理这一新型社会治理模式进行具体考察时,则可以看到,伦理需求来源于调整公共管理体系三个方面的关系的要求。
其一,公共管理主体的多元化以及它们之间平等合作的关系决定了权力意志无法在它们的行动中发挥作用,也决定了法的精神及其法律规则体系无法有效地协调它们的合作治理活动,因而需要得到伦理精神的支持。
其二,公共管理将打破治理者与被治理者的严格界限,使治理者与被治理者之间的关系处于动态的过程中,成为具体的某一治理行动中的相对性关系。
这样一种变动性的、具体性的、相对性的治理关系意味着:
权力的具体性和相对性不能够满足变动性的要求,而法律的普遍性则完全不能满足新型治理关系三种特性中的任何一项要求,只有伦理能够适应这种新型治理关系的要求。
其三,在每一个作为公共管理主体而存在的公共组织中,都会因为组织边界的开放性和组织成员的流动性而使权力支配行为丧失落脚点,组织的规则系统会具有法的形式并发挥着类似于法的作用,但是,组织规则的制定是需要在组织成员的协商和广泛认同的基础上进行的,而且,组织成员拥有选择这些规则的自主性,他们可以通过流动出组织而拒绝组织规则的约束。
在此意义上,组织规则只有贯穿了伦理精神,才会得到组织成员的广泛认同和遵守。
当然,作为一种新型的社会治理模式,公共管理还处于成长之中。
在今天,由政府主导的社会治理格局尚未被打破,虽然非政府组织以及其他社会自治力量已经出现,但是,它们在社会治理过程中更多地扮演着辅助政府社会治理活动的角色,而且,在今后较长的一段时期内,政府在社会治理体系中的中心地位都会延续下来。
所以,社会治理中的权力作用特征还会保留很长一段时间,法律在解决大规模的普遍性的社会问题方面依然会显示出独特的优势。
可是,伦理在社会治理过程中的作用也正在显现出来,并且会发挥出越来越重要的作用。
可以相信,伦理在社会治理活动中的作用在经历一段时间的量的积累过程后,会发生一次质的变化,最终会使伦理精神成为社会治理的基本依据。
伦理精神是一种普遍性的社会意识形态,在人类社会的每一个历史阶段中,都存在着伦理精神。
但是,伦理精神的内容是历史性的,在不同的时代会有不同的内容。
同样,伦理精神发挥作用的状况也是不同的。
在以往每一个历史阶段中,它都是作为一种边缘性的意识形态而存在的,在人们的社会生活特别是社会治理过程中所发挥的作用也是边缘性的,没有成为一种主导性的意识形态。
不过,总的说来,权力意志在简单的、确定性的关系中以及在处理简单的、确定性的事务上有着明显的优势,法的精神在具有形式同一性的关系中以及在处理具有普遍性的事务上具有不可替代的作用,而伦理精神是天然地存在于人际关系复杂的形态之中的,能够在复杂性的关系和不确定性的行为中体现出来并发挥作用。
后工业化过程中社会复杂性与不确定性的迅速增长决定了伦理精神成为一种主导性的意识形态是历史发展的必然。
伦理精神是在人类社会的历史发展中形成和发展起来的,是整个人类历史文化心理积淀的成果。
近代以来,随着国家地区问的交往和交流,人的文化心理冲撞和融合也体现在伦理精神的再生中,特别是全球化,把人类在各大洲积累起来的伦理精神直接地放在同一个时代熔炉之中,消除它们的那些与时代要求不相一致的方面,选择出有益于人类社会生活、有利于全球化条件下社会治理要求的因素。
因而,我们正处在一个全球性伦理精神建构的过程中,整个世界都将会因全球化的推动而拥有共同的伦理精神。
要不了多久,随着资本主义意识形态的强势话语霸权的衰落,随着民族国家意识的消解,一种全世界共有的伦理精神就会最终形成。
本来,伦理精神就具有超越于具体的地区和人群的普遍性特征,会表现出“人同此心,心同此理”的实践色彩,所以,各民族伦理精神的融合是有着实践基础的。
同时,由于公共管理这一新型社会治理模式的建构对伦理精神提出了强烈要求,也决定了人们会自觉地去选择伦理精神中的那些具有进步意义的内容,并对其加以充分的发扬。
人类共有的伦理精神应当反映时代的要求并具有时代特征。
伦理精神具有历史继承性,是历史发展的结果,标志着人类精神文明所达到的水平。
同时,在全球化的条件下,各种文明类型之间的碰撞和融合又使伦理精神容纳了各国、各民族的文明发展成果。
伦理精神是人类文明中的核心价值要素,当人类处于地域分割状态下的时候,伦理精神中的共通的因素被掩盖在文明差异之下。
在资本主义世界化的过程中,率先发展起来的西方国家在传播其文明的同时,也试图将其伦理价值加于后发展国家或地区。
随着全球化时代的到来,推行资本主义世界化的行动受阻,一些后发展国家或地区开始抵制西方国家传播其文明的做法。
但是,伦理精神的融合却是一个具有必然性的历史趋势,这种融合不是西方文明的普及和后发展国家或地区文明的消失,而是多种文明中的核心价值的重组,最终将形成一种全球共有的伦理精神。
当前存在着的所谓文明冲突只是不同文明类型中的那些形式上的因素以及附属于核心价值上的那些边缘性因素在碰撞过程中产生的冲突,而作为核心价值的伦理精神在这种冲突中反而会得到认识和相互理解,并走上融合之路,进而为公共管理这一新型社会治理模式的建构提供基础性的支持。
伦理精神中包含着“至善”的目标,但是,在取代了法的精神在社会治理中的地位之后,它需要满足公共管理实践的要求。
公共管理是建立在伦理精神的基础上的,这既是人类社会治理的基础从权力意志到法的精神再到伦理精神发展过程中所发生的位移,也对伦理精神提出了新的要求,它意味着伦理精神第一次直接地进入社会治理体系之中并作为社会治理体系建构的基础性、主导性精神因素出现。
本来,伦理及其道德规范是人的社会生活中的一种调节因素,伦理精神是隐含在伦理和道德规范背后的一种能够赋予它们自然色彩的因素,使人们感受到伦理和道德规范的存在及其发挥作用的机制是一种自然而然的过程。
当伦理精神进入社会治理体系之中并作为社会治理体系中的基础性因素而存在的时候,就需要对它作出深入而准确的认识,特别是需要对伦理精神加以自觉地维护和建构,使之转化成公共管理体系中的伦理关系和社会治理活动中的道德准则。
总之,在公共管理过程中,伦理精神在理论上必须是可以理解、可以把握和可以解释的,而在实践中,伦理精神必须能够转化为治理活动中一切行动方案的原则和行为准则,并能够发挥出规范社会治理活动的作用。
三、管理伦理与公共管理伦理
伦理也就是“人伦之理”,是包含在人的社会生活中的一种“条理”,也是人的社会关系中的一种“纹理”,具有人的社会生活中的条理和人的社会关系中的纹理的理想形态的意涵。
道德则是要求人的行为甚至思想与伦理相一致的标准和原则,能够通过对人的行为的规范而实现对人的社会生活的规范。
伦理与道德在人类历史发展过程中具有相互促进的作用:
道德在伦理的基础上生成,反映了伦理的状况和要求;反过来,道德在发挥着对人的行为以及社会生活的规范作用时,又可以促进伦理的发展。
比如,伦理最早可能产生于人的血缘关系之中,是存在于血缘关系中的一种“理路”。
在这种伦理基础上形成的道德在维护血缘关系的健全方面发挥了重要作用,特别是各种各样原始道德禁忌,使血缘关系在很大程度上告别了野蛮而实现了伦理化、文明化。
在社会发展的历史转型时期,伦理与道德之间的关系会变得更为复杂,可能是伦理关系发生了变化而引起道德的变化,也可能是道德的新的观念被提出并转化为道德实践,进而引起了伦理的变化。
伦理精神是包含在伦理和道德之中的核心价值要素,可以实现对伦理与道德关系的整合,使它们在互动中相互促进。
有人群的地方就有伦理,有了伦理就有了维护群体存续以及群体生活健全的要求,也就会形成道德。
人是群体性、社会性的动物,所以,在任何时候、任何地方,我们所看到的都是存在于一定群体、一定社会中的人。
正是在此意义上,可以说伦理与道德是普遍存在的。
人类社会的发展在形式上一直是群体的扩大和社会空间的拓展,人的活动范围不断地扩大、交往越来越频繁、交往对象越来越复杂,这在本质上对伦理与道德提出了更加强烈的要求。
但是,在近代工业社会,人类在这方面走了一段弯路。
随着法的精神的主导地位的确立,伦理与道德发挥作用的空间受到了压缩。
尽管如此,依然可以说,在一切有人群的地方都存在着伦理,并可以看到道德所发挥的作用。
公共管理中的伦理和道德可以直接追溯到管理活动中的伦理和道德上来。
近代社会发展表现出了组织化特征,即人的社会生活是通过组织的方式展开的,在人与社会之间的每一个方面,都存在着组织这一中介物。
组织的运行与发展,是以管理的形式出现的。
所以,形成了专门研究如何管理组织的管理科学,并切实地推动了组织管理水平的提高。
从整个20世纪的情况来看,管理更多的是科学研究的对象,或者说,是在科学化的视角中来加以建构的。
但是,毕竟管理直接面对的是人,而且是群体性和社会化的人,所以,伦理以及道德方面的问题也是难以回避的。
所以,到了20世纪中后期,逐渐发展起了管理伦理学这样一门管理学的分支学科,专门研究管理过程中的伦理和道德问题。
显然,管理的性质决定了管理活动中存在着伦理问题。
首先,管理的本质是协调。
管理具有自然属性和社会属性的二重特征。
就自然属性而言,协调是指对生产劳动的协调,以提高劳动生产率。
就社会属性而言,协调是指调节人与人、人与组织之间的利益关系,把利益矛盾限制在一定的范围内。
这些利益矛盾包括个人利益与组织利益之间的矛盾、个人利益与他人利益之间的矛盾、短期利益与长远利益之间的矛盾等。
协调就是要对这些利益关系加以调整。
如何正确协调利益关系,恰恰需要从伦理的角度来考虑解决的方案。
其次,管理的终极目标是促进人的完善和发展。
单纯的一次管理活动也许仅仅是完成一个预期的目标或完成一项任务,但是,总的管理过程则是以管理系统中的人为出发点和工作重心的,是为了促进人的发展。
如果在社会的层面上去认识管理活动,则更是如此。
所以,管理活动的根本目标是要促进人的完善和发展。
只有在增强管理活动的人性化色彩及协调好人的工作和生活等各个方面的关系时,才能使管理活动取得优异的表现。
这样的管理活动恰恰是体现了伦理内涵的管理。
最后,管理活动是与环境互动的过程。
一切管理都是在一定的社会环境中进行的,环境中的思想、文化理念和行为模式都会对管理活动产生重要的影响,而且,管理的内容也包含着协调与环境之间的关系的问题。
所以,存在于环境中的伦理状况以及人们的道德观念,都是管理活动赖以展开的前提,也是管理活动必须加以处理的内容。
也就是说,管理活动的展开必须尊重一定社会中的伦理现实,必须遵循一定社会中的道德原则。
事实上,现代管理越来越重视管理活动中的伦理问题。
在追求卓越的管理理念中,甚至会要求管理者在利用现有的伦理和道德去开展管理活动的同时,创造性地为组织建构合乎组织目标实现要求的伦理和道德,以求提高组织的竞争力和对环境的回应力。
在20世纪后期得到迅速发展的一些管理学理论,如组织文化理论、团队建设理论等,在这方面作出了一系列具有操作性的规划。
管理活动以及管理学的这些新的特征也反映了社会发展的基本趋势,那就是对伦理问题的关注。
这一背景,要求在伦理精神的基础上去建构公共管理这一新型社会治理模式,这样做也正是顺应了历史发展的趋势。
在工业社会,一般意义上的组织以及组织中的一切活动都属于微观层面的活动,只有政府所承担的对社会进行管理的活动才被看做是宏观层面上的治理活动,而且,就政府内部而言,依然属于管理的范畴,即行政管理。
这样一来,管理与治理两个概念就有区别了。
在治理的意义上,要依据法的精神开展活动,而在管理的意义上则需要考虑伦理问题。
可是,政府中的管理也按照治理的原则加以型塑了,所以,出现了官僚制组织的典型形态,完全拒绝了对伦理问题的关注。
到了20世纪后期,随着私人部门中的管理越来越重视伦理问题,才使这种状况发生变化。
政府也开始认识到政府中的管理甚至由政府所承载的社会治理都需要重视伦理问题,需要在公平、正义、公正等方面做得更好。
在从公共行政向公共管理转型的过程中,伦理问题甚至成了公共管理活动的基本坐标。
公共组织的内部活动和对外活动,都需要经受得住伦理的审视。
所以,在谈到公共管理的每一个方面的内容时,都必须有着伦理观察的维度。
如果说私人部门中的组织为了利润目标的可持续实现需要在管理过程中关注伦理问题,那么,公共管理的性质决定了它更应当把伦理问题放在第一位。
第一,公共管理的目标是社会的健全和人的全面发展,这一目标决定了公共管理必须基于伦理精神去开展一切社会治理活动。
在制度建设上,需要为公共管理者的公共管理活动留下较为充分的自主性空间,让公共管理者能够根据具体情况在处理具体问题时按照伦理导向作出道德行为选择;在公共政策的制定与执行中,则需要充分考虑社会公平正义的实现,让公共政策及其执行过程服务于公共利益和社会的可持续发展,而不是成为某个(些)利益集团利益实现的工具;在与其他公共组织一道开展社会治理活动的时候,要能够平等共事、友好协商、尊重和宽容他人;在组织内部的管理过程中,要把组织成员的生活、事业和人生规划有机地协调起来。
第二,公共管理活动的开展也是公共权力的行使过程,而公共权力的行使则需要得到道德规范的制约。
在统治和压迫结构中,权力的制约是由上一级权力机构或个人进行的,表现为逐级节制权力的行使;在管理结构中,权力的制约是通过制度化的分权来加以实现的,即通过法律和规划系统的建立、分工一协作的职能设置、平行的各类权力平衡等,使权力得到相互制约。
公共管理也应充分重视权力的外在制约机制,但是,它更重视外在的关于权力行使的规定和规范如何通过掌握权力和行使权力的人而发挥作用,即重视权力的内在制约机制,这就反映在权力的道德约束上了。
事实上,从当前存在于政府中的以权谋私和权力被滥用的情况看,仅仅有外在的权力制约机制是不能够实现对权力的有效制约的,还需要得到道德的规范。
公共管理会进一步强化反映在当前政府中的这一要求,以建立有效制约权力的伦理机制。
第三,公共管理在治理过程中有着明确的服务导向特征,而且,公共管理体系
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