产权与民主的演进.docx

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产权与民主的演进

产权与民主的演进：

农村政治控制的变化

1

　　财产权和民主是任何社会的两种基本的制度安排。

在社会制度的变迁中，财产关系制度和政府制度均是内在因素，二者处于共同的演进过程之中。

（J.罗马塞特，1992：

236页）马克思的唯物史观科学的揭示了这两种制度在演进过程中的相关性。

然而，对此观点持怀疑态度的文献亦比比皆是。

　　今天之所以提出这个问题，是因为长久以来经济学和政治学的传统关于产权与民主的演进关系上存在诸多谬论。

在经济学说史中，财产权一直被看作外在原因，经学家们一直把自己的注意力集中在财产权引起的后果上。

同时在分析政府制度对效益的作用时，也把政府制度作为外在因素，而只注意政府干预的结果。

这两个传统受到了现代产权经济学和新经济史的挑战。

「1」管如此，几乎所有的经济学家都很少考虑财产权的变迁对民主的政治制度所产生的影响。

在政治学的传统中，人们对民主的关心仅停留在伦理哲学和具体的民主制度这一层面上，而有意无意的忽略了作为民主的社会基础的财产关系。

当人们在经济学和政治学这两种传统下来研究社会的产权与民主之演进时，则走得更远，往往认为有效的产权安排就是能促进经济增长的私人财产权，而真正的民主制度只有建立在私人财产权之上才是可能的。

　　当这种观念被推广到发展中国家时，它要求发展中国家必须走私有化和西方的竞选的多党政治的民主模式。

这显然是一种"制度拜物教".事实上，经济制度的效益取决于他们所处的经济和政治环境，以及该社会的文化传统。

　　制度的进化是由效率和追求利益及其它政治动机两方面推动的。

这样，不同的社会在产权与民主的演进图式上具有不同的状况。

马克思的社会发展理论是迄今最为科学系统的理论。

　　「2」中国的经济和政治改革的实验对"制度拜物教"提出了怀疑，虽然在实际的改革进程中时时受到它的影响。

中国政治发展的最重大课题是如何构筑具有中国特色的社会主义民主政治模式，这种努力是不能离开现实的所有制结构条件的。

（王沪宁，1994）但是，公有制应该是一种什么样的产权结构，它既有利于中国经济的增长，又有助于开发民主政成长的社会基础？

同时，建立公有制基础上的政治制度应该是何种模式，它既有利于保护人民的财产权，真正实现人民当家作主，又有利于政府为实现社会利益最大化而努力？

在产权与民主的演进过程中，政府的性质、功能如何定位？

所有这些问题都要求我们的经济学家和政治学家作出理性的思考。

这是一个亟待研究的新课题。

（唐贤兴等，1996）这也是我们今天重提这一问题的现实原因。

　　2

　　产权、民主都是和特定的政治控制结合在一起的。

西方经济学对"产权"的界定五花八门，莫衷一是，乃至在具体的论述中无可奈何地将产权、所有权、财产权利等概念混同交替使用。

（Y.Barzel，1989，xi）按他们对产权的初步定义，产权是指人们是否有权利用自己的财产去损害他人的利益，用德姆塞茨的话来说，"产权包括一个人或其他人受益或受损的权利".（H·德姆塞茨，1967年，第97页）在经验世界中，产权不是一种纯粹的私人之间的合约，国家是产权安排的一个条件。

（CooterandUlen，1988）产权是由国家强制界定和实施的，由于国家是所有组织中唯一的享有合法暴力的机构，因此，产权的强度依赖于国家保护的有效性。

（Alchian，1977）所以，正如个人权利无限制的制度实际上就是无权利的制度，不受限制的产权是不存在的。

国家在产权问题上的这种作用，实际上已隐含着国家可以或必须对社会经济制度有某种程度上的控制。

　　但是，这种政治控制在不同的经济政治制度下，其力度、范围、方式等表现出不同的特点。

西方社会长期奉行自由主义的经济政治政策，这种意识形态把国家的作用仅局限在诸如保护人们的私有财产权、保护人们的自由交易等这类狭小的范围内，而反对国家对社会生活和个人生活过多的控制与干预。

然而，即使在最自由的社会里，也不可能完全没有政治控制。

　　国家最低限制的政治控制是国家得以存在的基础。

因此，西方社会一直在探索于完善一种民主的政治制度，以便即使国家能保留最低限制的政治制度，又使国家能最大限度的保护人们的财产和自由。

在西方民主史上，财产划定了个人自由的范围与国家权力的界限，民主则维护了这一界限，规定了人民与政府的权力范围。

（万德威尔德，1995年）专制政治更多地运用国家权力对社会和人民实行严密的政治控制，以此来获得利益的最大化。

但是，正如巴塞尔指出的，理论上绝对的专制统治在现实中总是不可能的，也就是说，它不可能总是凭借暴力垄断一切产权。

（Barzel，1994）据此。

他提出了一个"产权与国家的演进"的分析模型，用以分析如何从专制统治向民主、法制的立宪主义政治秩序的转变。

　　「3」一转变的一个重要前提是政治控制的宽松。

　　政治控制是国家运用政治力量控制社会的一种方式。

它可以通过产权与民主来实现，也可以通过意识形态得以贯彻。

产权反应的是两种平等的所有权之间的责、权、利的关系。

（段毅才，1992）而民主的基本点在于如何平衡政府的权力与人民的权力，如何确定政府与人民之间的关系。

（王沪宁，1987a，第6页；王浦劬，1995）由于有效的产权安排可以在社会（包括个人、集团、企业等）和国家之间的交易中产生，因此，从政治控制的角度或许可以清楚地看到产权与民主之演进的图景。

本文据此分析建国后和改革以来这两个时期，农村的产权变革所包含的民主化含义。

　　3

　　在1949年以前的任何一个时期，国家政治权力从未伸展到乡村社区一级，国家对乡村的政治控制主要是通过乡绅来实现的。

　　然而，在共产党建立新政权以后，国家完成了前所未有的政权一体化国家政治权力全面地扩张到乡村社会的每一领域。

国家对农村社会的政治控制正是在政社一体化过程中逐步加重的。

其实现形式便是国家剥夺农民私有财产权、控制农村集体经济、限制农民的选择自由，以及意识形态上的宣传训导。

总之，农村的政治控制是一种集中的、刚性的制度控制。

这种政治控制结构是革命后社会特定的历史社会文化条件制约的必然选择。

在革命后初期，共产党新政权便面临着工业化还是民主化的战略选择。

「4」

　　当时，共产党新政权的政治合法性来源于：

一是迅速完成社会重建，实现正常的生产和社会秩序；二是加快推进工业化，为保卫国家主权提供必需的物质基础；三是保护人民合法的私有财产权，实现民主。

第一项价值反映了共产党彻底改造社会的宏大抱负。

第二个目标既是出于国家利益的考虑，也出于人民利益的考虑。

而第三个价值则是共产党平等主义意识形态的要求，也反映了中国农民传统的小私有者的愿望。

这三项价值的实现程度都将影响政治合法性的问题。

　　然而问题在于，这三项价值都不可能同时得到全盘的考虑，而只能取其一二。

当时必须立即考虑的是社会秩序之重建，这是新政权运行的基础。

实际面临的问题和困难使党和政府只能凭借现有的政治权威，以权威主义的方式来完成社会的重建。

（王沪宁，1987b）国家工业化也必须得到考虑。

「5」国家工业需要大量的资金和资源。

由于当时社会性资源的匮乏，本国的农业剩余便成为国家工业化资本积累的主要来源。

（宋国清，1982年）但是，新政权要把农业剩余尽可能更多地转化为工业化积累，需要具备一个前提，即国家首先要做到把农业剩余更大限度地集中到自己手里。

而这意味着，革命后的国家不仅仅要代替旧国家来掌握土地的赋税，而且要代替原来的地主控制和利用地租。

（周其仁，1994年）这样，旧有的农村产权制度安排就失去了政治上和经济上的有效性；在当时缺乏比较成熟的市场制度的条件下，「6」国家运用政治权威从农村提取和集中资源便成了唯一的选择。

这种集中就不能不根本改造小农的个体私有制。

这是国家权力伸入农村、在政社一体化下对农村实行高度的政治控制的根本条件或原因。

　　显然，保护小农的私有财产权的价值便不能得到考虑。

保护小农的私有权比如土地改革中按人口平分地租的平等主义民主化战略，可以使新政权在一个时期里获得农民的政治支持。

　　但是，如果民主化战略实现不了工业化的目标，它最终反过来会削弱新政权的合法性。

　　因而，实施平等主义战略要冒更大的政治风险。

实际上民主化战略与国家工业化战略在目标上是冲突的。

「7」因为首先，民主化意味着农民有权拥有自己合法的财产权，政府必须保证农民合法产权的实现；同时也意味着任何时候都必须存在农民与农民之间，农民与国家之间平等的自愿的产权合约。

因此政府不能随意地凭籍政治权力控制，限制和剥夺农民的自由交易，自由契约，自由选择。

其次，从政治上看，民主化意味着农民和政府之间权力分配的合理化，意味着农民和政府之间存在某种符合制度要求的平衡。

在这种体制下，农民的利益、要求必须被纳入政治决策过程，农民也可以在追求个人利益最大化时有选择、创制立宪主义政治秩序的权力。

显然，这两方面的要求与国家集中政治权威来加速推进工业化的目标是相冲突的，而且当时也不具备实现民主化要求的体制条件。

因此，新政权重新对人民与政府的关系进行了现实主义的考虑，从而加快，加强了对农村的政治控制。

4

　　在工业化战略的推进中，国家对农村的政治控制是通过以下方式或过程实现的。

　　第一，逐步剥夺农民的私有财产权。

「8」在此，我们可以把国家对农民私有权的剥夺细化为这样几个阶段：

⑴允许农户保留私有权，以获得农民对政权的政治支持。

这是对农村政治控制的基础。

具体方式是通过群众运动，强制剥夺地主的所有权，按人口平均分配土地。

　　这种方式一开始便在国家的控制之下，由国家给予合法性认可。

因此，这里不存在农民与国家之间的自由契约，农民没有独立的谈判地位。

国家的政治控制已开始介入农村的产权变革，但平均主义的小农私有权与国家工业化目标存在冲突（见前述），因此，国家权力必须进一步加快对农民所有权的控制。

　　⑵限制农民的私有权。

国家权力加重对农民所有权的政治控制，一开始并不是立即消灭所有权，而是通过生产和购销计划政策，对农民产权的作用、收益和处置加以某种限制、管理和干预。

（周其仁，1994年）因而，农民在名义上仍保留了私有权。

　　⑶合作化运动完全消灭了农民的财产私有权。

农业合作化的本意在于通过对农村生产关系的社会主义改造，使农村成为发展社会主义工业化的重要市场，以巩固工农联盟，从而解决国家工业化方针与农村个体经济之间的矛盾。

（高化民，1995年）因此，党和国家采取了社会主义工业化和农业改造同时并举的方针。

「9」合作化运动消灭农民私有权的过程是，农业互助组（临时性的，季节性的和长年的）联合了农民的生产活动；以土地入股为特点的初级社归并了农民的主要财产；以个人的劳动作为分配基础的高级社消灭了土地和牲畜的分红，消灭了资产的个人所有；人民公社化则在更大范围内推行公有化。

（杜润生，1985年）

　　由于合作化运动是在国家权利的组织下以群众运动的方式推进的，因而带有一定的强制性。

「10」人民公社是政社合一的集体化公有制组织，它的全面推行意味着国家权力已全面侵入乡村社会。

这一制度不仅使国家具备了高度集中动员农业剩余的合法性，而且使国家具备了全面控制农村生活的体制条件。

　　第二，国家制造了"农村干部"「11」这一非合约性交易的替代机制，以加强对农村的政治控制。

农村社区具有某种相对独立性，也就是说，它的社区环境和文化决定了国家政治控制的正式安排对农村社区的影响仅仅处于一种边际状态。

这样，国家对农村的控制和监督费用是巨大的，如果它要通过正式制度安排管理农村的话。

另一方面，我们前面已有所论及，国家和农民之间的产权交易是非合约性的，农户必须接受来自国家的强制性安排。

这种不确定性的交易必将导致高昂的交易费用。

为了顺利实现国家工业化战略目标所要求的农业剩余之转移和集中，就必须节约交易费用。

于是国家就产生了寻求替代性交易的需求，农村干部就是这一需求引致的初始制造，同时村民也接受这种机制。

（徐德信，1996年）"农村干部"这一制度安排，为实现和维护国家剥夺农民个人产权的经济政治制度安排提供了组织或人事体制上的保证。

它虽源于国家节约交易的费用的需求，其最终目的则在于使国家能更好地实施农村的政治控制。

且不论这一制度控制在资源配制，维护农民利益和实现国家统治上的有效性如何，它的确履行着如下职能：

维护既有的产权安排；代表国家组织监督农民的生产劳动；控制农民的（择业，迁徙，交易等）自由；就现有产权安排的合理性问题向农民进行宣传教育。

因而，尽管有过不断的群众生活，国家通过农村干部实现农村的政治控制在形式和职能上都不曾出现变化。

第三，意识形态上的训导与说服。

借助意识形态工具和宣传方式，作为对大众实行控制的一个主要方法，训导和说服在所有社会制度内是一个中心的和基本的要素。

「12」"大跃进"和人民公社化的运动，既是产权变革和定位人民与政府之间的关系的一个重大尝试，也是一次训导说服的重大尝试。

因为如果没有训导说服制度的配合，那种政治经济制度安排的"合理性"就不可能实现。

在当时，训导是靠官僚制度对生产单位控制的分散化，公社的发展和强化的意识形态宣传来实现的。

（林德布洛姆，1977年，第415页）

　　由于这种训导制度是一个单纯单向度的政府说服实施的制度，它说服的对象是整个人民，而且其目标是实现中央计划，而不是引导广大人民的广泛参与，因此，靠控制信息来诱导人们作消极的顺从成为主要的方法。

这种顺从之所以是消极的，是因为训导制度所坚持的财产结构受到了农民的抵制，但农民在大规模的群众性运动面前又无能为力。

农民的消极抵制普遍地以怠工（机会主义态度）表现出来。

在这种情况下，在60年代，国家对农村政治经济政策作出了某种调整。

「13」这种政策调整可以看作是农村政治控制在某种程度上的宽松，它对于78年以后的改革产生过重大的影响。

尽管如此，与此相对应的训导体系以及政治控制的实质并没有发生过重大的变化。

　　5

　　改革前的这种刚性的政治控制产生了一系列的后果。

这里，我们将撇开它的正面后果不论，而从产权与民主之演进的角度来分析它的负面后果。

从民主的角度来看，国家垄断，控制农民的所有权不可能诱导农民产生民主的政治需求。

　　因为首先，农民没有独立的产权和独立的利益。

就统治而言，国家对农村有效的控制不一定要以国家剥夺农民的产权为条件，但在当时的中国，允许农民有独立的产权（利益）就不可能实现战略需要所要求的政治控制。

　　由于农民的利益被国家的利益所代替了，或所代表了，意识形态也承担了整合国家利益和农民利益的说服任务。

因此，农民已没有理由和权利要求有一种民主的政治秩序来限制政府对农民产权的任意侵犯。

在这里，国家的强制性显然是起了重要的作用。

「14」其次，既然农民已没有独立的个人利益，国家农村社区农民个人三者的利益已被宣布为一致的，农民就没有了实现个人利益最大化的追求，农民在集体劳动中普遍的机会主义态度说明了这个问题。

　　按经济学中的"经济人"假设，人们在交易活动中都有追求个人利益最大化的倾向。

为了实现这一目标，人们会不断的创新有效的产权安排，并要求有政治上的立宪秩序来规范平等的合约交易行动。

民主就是这种立宪秩序，它为交易者的自由合约提供一种公正的规则、秩序，并保护他们的利益。

显然，"经济人"的假设中，自由，包括自由交易、自由合约、自由选择等，以及个人的独立利益等是事先设定的价值，也即说已经是不需要再解决的问题。

　　这样说，自由是民主的前提。

但在中国，严格的政治控制已剥夺了农民的一切自由，加上现存的产权制度不是农民自主创制的，因而他们没有退出的权利。

这样他们就不可能在现有的体制框架下去重新创制一种能实现他们个人利益最大化的政治经济秩序。

这样，我们可以提出一个理论假设，即：

个人追求利益最大化的动机必然诱致人们选择政治上的立宪主义秩序，而这要以宽松的政治控制允许人们享有自由和独立的产权为前提。

事实上，我们前面的论述是从反面来验证这个假设，论证了民主成长的产权条件。

从产权的角度来看，集中控制的政治格局不可能使某种产权安排能有效运行，它既不能保障人们个人产权的实现，也不能保证社会利益最大化的实现。

农村的政治体制也是一种集权的体制，这就是说，作为个人的农户和作为阶级的农民都没有自主的权力。

这种体制赋予国家（政府）足够的权力，使之随时可根据某种需要变更、转移甚至剥夺农民的利益。

当然，国家也有足够的权力去保护农民的利益。

　　但是，保护农民的产权首先意味着国家绝对权威的丧失，意味着必须在农民和国家之间建立某种自愿的契约关系和政治上的制衡机制。

这就使国家不再可以把自己的福利评价"独裁地"当作唯一的社会福利函数。

显然，这是与集权统治者以自身的利益、安全为目标，追求收益最大化的价值相冲突的。

任何独裁的或集权的政治不可能以保护人民产权、实现人民个人利益最大化为目标，何况当时肩负工业化重任的政府需要集中一切可能的权力和权威。

　　这样，对60年代初期农村改革调整时期，允许农民有个人产权只象一阵微风就不足为奇了。

　　「15」农民的个人利益得不到保护和满足，国家代表的社会利益最大化便难以实现。

不少研究集权控制下的农村产权结构的文献揭示了它的低效率对农村经济和国家收益低增长的影响。

（见胡汝银，1995年）这种状况削弱了政治合法性。

如果把政治合法性纳入到国家利益和社会利益来考虑，我们发现，在整个60和70年代，国家政权在农村始终存在合法性危机。

　　这种情况迫使国家不能放松农村的政治控制，相反，它要诉诸群众性政治运动（包括强化意识形态的宣传教育）和干部整肃来从事农村经济动员，而不放弃任意支配农村资源的权力。

　　然而，这样的动员激励机制又反过来削弱了国家政权的合法性、意识形态的说服力和管理者的合理预期。

直到改革前，这种循环往复的矛盾始终不能克服。

这样我们在此又可以以反面的经验先提出另一个正面的假设，即：

只有受到立宪制约的政府才能有效地保护人民的个人产权，从而达到社会利益的最大化。

前一个假设说明的是民主的成长需要什么样的产权结构，表明的是产权演进的民主意义，这一个假设说明的是在何种政治结构下人民的个人产权才是可能的，它表明的是产权的民主条件。

根据我们的论述，产权与民主的这种互动演进必须以政治控制的一定程度的宽松为前提。

　　6

　　以下两部分将从正面验证这两个假设，分析改革以来农村政治控制的变化对产权与民主之演进的积极意义，归纳市场化过程中产权变革所包含的民主化含义。

　　总的状况可以概括为：

各种内外压力合成了国家大幅度放松农村政治控制的决策，荫护日趋宽松的政治环境，农村个人产权的生长发展使农民与国家、农村社会与国家之间的关系发生了重大的变化，作为适应这种变化的一种制度安排，基层自治制度的成长反过来影响着农村变化中的产权结构。

在很大程度上，农村改革的推进和国家有计划地放松对农村的政治控制是同一个过程。

当然，控制的放松并不意味着控制的放弃，只是控制的性质、指向、范围和方式发生了与计划体制时代根本不同的变化。

控制的放松或转变表现在很多方面，比如国家承认农民个人财产的合法性，大幅度缩减指令性计划，扩大基层和农户的决策自主权，允许农民的自由交易和自由处置个人产权的权力，保障农民的择业自由，取消城乡间劳动力自由转移的壁垒，等等。

「16」所有这些方面都可归纳到一点，是国家对农民身份和财产权利的控制发生有计划的放松。

（陈明明，1995年）

　　推动国家对农村政治控制作出这种政策上的让步，其首要动力来源于底层农民的变革要求。

农村人民公社原有的产权安排和政治控制既不能杜绝国家对产权的侵犯，也不能保证农业生产率的提高，温饱问题依然是农民需要首先加以解决的问题。

穷则思变。

70年代末期，一些落后地区的农民在地方政府的默认下，在小范围内恢复60年代政策调整时期曾实行过的包产到户、包干到户。

这在当时是非法的，但它所取得的效率使它很快在全国许多地方得到响应。

正是底层把上层的政策调整拉向改革，国家认可了底层农民这种自发的制度创新，并决定在全国范围加以推广。

因而，中国的农村改革是一种中央安排型的改革（Centrallymanagedreform）。

（陈康等，1992年）

　　就上层而言，国家调整农村经济政策的动力主要是出于节约费用的考虑。

我们前面已经提到，在人民公社的产权安排和政治控制模式下，交易费用是十分昂贵的。

而70年代后期，国家费用上升的指数远远超过了收益指数的增长。

（周其仁，1994年）但是从政治上来看，国家的政策让步更主要地是源于政治合法性的考虑。

因为在当时，国家权威和意识形态由于长期错误的经济政策和社会动乱而正受到合法性的挑战，如果国家不对底层农民的变革要求作出反应，不及时调整既有的政策，它就不可能得到农民更多的政治支持，相反，一旦农村秩序变得紧张，国家已不能指望凭借原有的控制系统来巩固其政治权威的合法性，降低控制成本。

恰好当时政治上的客观情势不至于使国家的政策让步会反过来削弱政治上的合法性，因此，国家对农村的政策控制的宽松有了政治上的可能性。

　　国家对农村控制的大幅度放松对农村的所有权产生了重大的影响。

其中最主要的是原有体制通过国家主导的政治运动形成和改变所有权的逻辑，逐步让位于一个新的逻辑，即经过国家和农民之间的交易，以及农民之间的交易来形成新的有效产权。

（周其仁，1994年）

　　首先，农民个人产权的成长使农村的经济民主由社会主义的原则变成了事实。

人民当家作主是社会主义民主的本质规定，而这要以人民享有个人产权，并有权依法对个人产权进行自由处置为前提。

改革以来，农民的个人产权得到政策和法律的合法确认，农村产权的权利束分解朝经济民主的方向发展。

农村产权结构变化的结果，是国家拥有农村基本的生产资料所有权，而农民获得了土地的长期使用权和流转权，享有剩余索取权以及非农资源的部分或全部所有权。

农民的个人私产权得到确认。

这样，农民作为农村产权结构中的一个重要的产权主体，它就有了追求个人利益最大化的动力，而且从根本上讲，这种个人利益最大化是可以与社会利益最大化取得一致的。

　　其次，国家控制的宽松使农民有了更多的自由。

农民的自由包括依法处置个人私产的自由，契约交易的自由，择业的自由，流动的自由，等等。

这种自由赋予了农民可自愿地进行制度创新的权利，也可自愿地退出的权利。

这就改变了农民的身分，也提高了农民的谈判地位。

自由，是任何民主的政治体系的前提或基础，没有自由，就谈不上政治上的民主。

显然，这种自由在原来的产权结构和控制模式下是不存在的。

由于农民有了比以往更多的自由，为了追求个人利益最大化，农民在制度创新过程中必然地倾向选择立宪主义的政治秩序。

「17」

　　改革以来的承包责任制到股份合作制等制度创新的发展，就证明了这一点。

　　再次，国家与农民之间由此而与农村社会之间的关系，由绝对的权威支配与消极顺从关系转化为双方讨价还价式的交易关系，从而出现了交易产生的所有权。

可以说，这是日趋强大的社会力量对国家旧式的权威系统发起的冲击；在国家对农村社会的政治控制作出主动的、被动的让步后，从农村产权结构的演变对农村社会民主的成长所起的推进作用来说，这一点是非常关键性的。

有了双方的平等契约关系，农民获得了产权和自由，而国家则换得了稳定的收益、低成本的控制和农民的政治支持。

这就是个人利益和社会利益达到最大化的一致更重要的是，国家的权力和行为受到农民和社会的制约，在合约交易中，国家被要求承担起保护新的有效产权的责任，而且自己也主动地作出这一努力。

这反映了国家已不再如以往那样可以单方面改造社会和产权而无须与农民作进一步的交易。

农村改革的经验证明，一旦国家侵犯有效的产权安排，它就会受到乡村社会和农户的有力反弹。

因此，改革以来的农村政策是在分权决策的框架下聚合农民的利益要求的产物，这一过程把农民的利益纳入到政府过程中来，农民已不再是体制外的"边缘人"而成为体制内的"政治人".

　　根据以上的分析，我们可以得出这样一个结论：

国家对农村的政治控制的大幅度放松是由一系列的内外因素推动的，其中就有农民的产权和利益要求；然而，一旦控制