中国的城乡低保制度.docx
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中国的城乡低保制度
中国的城乡低保制度
唐钧
中国的城乡低保制度,作为一项普遍的、有效的社会政策,对保护贫弱群体与构建和谐社会作出了巨大的贡献。
现在我们熟知的“低保”,“学名”应该叫做“最低生活保障制度”。
这项制度操作方式是:
根据个人最起码的生活需求设立一个贫困标准;任何一个城乡居民家庭,因为人均收入水平低于贫困标准而生活发生困难,就都有权利按明文公布的法定程序和标准得到国家和社会提供的现金和实物救助。
当然,因为中国城乡之间、地区之间在经济发展和收入、消费水平方面都有相当大的差异,所以就制度框架而言,目前的低保制度还是分城乡实施的。
于是就有了城市居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度。
1.城市居民最低生活保障制度的建立和完善
上个世纪90年代,中国城市中突如其来地出现了3000多万以失业人员、下岗职工、停产半停产企业职工和被拖欠养老金的退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体。
面对严重的城市贫困问题,上海市政府带头创立了“城市居民最低生活保障线制度”。
制度规定,从1993年6月起,凡城市居民,家庭人均收入低于最低生活保障线(月人均120元),都可以向政府申请低保援助。
自1993年至今,城市低保制度经历了1993—1999年的“创立和推广阶段”和1999年至今的“提高和完善阶段”。
在城市低保制度的第一阶段,即“创立和推广阶段”,主要完成了由点及面,在全国普遍建立的历史使命:
一开始,城市低保制度的创立表现为一些城市的地方政府自发的政策创意和行政行为。
继上海之后,又有大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等城市也建立了低保制度。
1995年,这项制度得到了民政部所认可。
1997年,这项制度上升为国务院的重要决策,发出了通知,要求在上世纪末,全国所有的城市和县治所在的镇都要建立这项制度。
表1:
各直辖市和省会城市最低生活保障制度创建时间及保障标准
序号城市创立时间1999年10月的标准标准
标准2010年12月的标准
序号城市创立时间1999年10月的标准
标准
标准2010年12月的标准
1北京1996.7.20043017武汉1996.3.150360
2天津1998.1.18545018长沙1997.7.130320
3石家庄1996.1.14026519广州1995.7.240410
4太原1997.7.12030220南宁1995.9.150300
5呼和浩特1997.1.11034021海口1995.1.170330
6沈阳1995.3.15038022成都1997.7.120290
7长春1996.7.13030523重庆1996.7.130300
8哈尔滨1997.4.14031024贵阳1998.1.120240
9上海1993.6.21545025昆明1996.7.140255
10南京1996.8.14040026拉萨1997.1.130310
11杭州1997.1.16544027西安1998.1.105360
12合肥1996.7.15028028兰州1998.1.120278
13福州1995.1.17032029西宁1997.8.120213
14南昌1997.1.10030030银川1998.1.100230
15济南1996.7.14036031乌鲁木齐1998.1.120256
16郑州1996.8.120300
到1999年9月,建国50周年前夕,民政部宣布:
全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。
10月出台的《条例》,标志着低保制度成为一项正式的法律制度和长期的基本国策。
在城市低保制度建立的第二阶段,即“提高和完善阶段”,城市低保制度首先用了4年的时间,突破了“资金瓶颈”。
制度创建时的低保政策,经费主要由地方财政负担。
这就造成了一个悖论:
越是经济不发达,财政越困难,而贫困人口却更多,分担的资金也更多。
因此,城市低保制度并没能真正发挥作用。
于是,国务院作出重要决策,从2001—2003年,中央财政负担的低保经费要连续翻番。
于是,从2000年的8亿,增加到2004年的92亿。
加上地方财政支出,全部低保经费从2000年的27亿,增加到2003年的151亿。
随之,低保制度保障的人数也大幅度增长,从2000年403万,增加到2003年的2247万。
此后,低保人群的规模变动不大,一直保持在2200—2300万人。
但低保经费的增长则比较快,2010年已经接近500亿。
从2003年起,完善城市低保制度的重点转向“配套措施”和“分类救助”。
即为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖(北方)等方面的困难,采取了相应的配套政策,并有针对性地对低保家庭中的老人、未成年人、残疾人、重病人等,采取了特殊政策。
表2:
1996—2004年城市低保制度的财政支出和保障人数
年份全部财政支出
(亿元)其中保障人数
(万人)
中央财政支出
(亿元)地方财政支出
(亿元)
1996年3385
1997年3388
1998年1212184
1999年20416281
2000年27819403
2001年4223191171
2002年10946632065
2003年15192592247
2004年173105682201
2005年192112802234
2006年224136882241
2007年2771611162272
2008年3932671262334
2009年4823591232346
2010年4952311
2.农村最低生活保障制度的建立和完善
最低生活保障制度和社会救助体系的提出,其实在农村更早于城市。
上个世纪90年代初,山西省进行农村社会保障体系试点时就提出了类似的概念。
改革开放之初,中国农村的贫困人口有2.5亿之众。
经过30多年的扶贫开发,到2008年,以年收入785元及以下为标准,中国的贫困人口还有1479万人。
这部分贫困人口大致分三类:
一是孤老残幼,二是生活在已经不适合人类居住的地方的人,三是生活在自然灾害频繁发生的地方的人。
这就引出了一个新的议题,可不可以用低保的方式来救助“扶贫效果不明显”的贫困人口,这个政策设想在2007年终于成为事实。
早在2003年,民政部官员就曾披露:
有15个省份1037个县市建立起农村低保制度,保障对象为404万,支出的资金为8亿元。
2004年十六届四中全会确立了构建和谐社会的战略目标,自此,农村低保制度建设逐步走上了快车道:
2004年是“有条件的地方,要探索建立农村最低生活保障制度”;2005年则在“探索”之前加上了“积极”二字;到2006年,干脆就说“逐步建立”了。
表3:
1996—2010年农村低保制度的财政支出和保障人数
年份全部财政支出
(亿元)保障人数
(万人)平均标准
(元)
2007年104356670
2008年222430682
2009年3454760101
2010年4235228
2007年的《政府工作报告》提出:
“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。
”8月,民政部宣告:
“到今年6月底,全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度,覆盖了2068万人”。
之后,农村低保制度发展很快。
2007年,农村低保对象为3500万人,到2010年已经超过5200万人。
农村低保支出,2007年是100亿元,到2010年则已突破400亿元。
表4:
2009年各地区农村最低生活保障平均标准
地区农村低保标准地区农村低保标准
北京市238湖北省89
天津市273湖南省75
河北省90广东省165
山西省83广西壮族自治区94
内蒙古自治区144海南省166
辽宁省130重庆市122
吉林省106四川省81
黑龙江省106贵州省105
上海市300云南省70
江苏省220西藏自治区64
浙江省218陕西省78
安徽省102甘肃省72
福建省119青海省88
江西省107宁夏回族自治区69
山东省106新疆维吾尔自治区80
河南省81
需要说明的是:
因为以经济开发为目标的农村扶贫仍然在继续,国家扶贫办通常是用国家统计局测算的贫困线作为扶贫工作的操作性标准。
具体的方法是:
把人均收入水平在贫困标准以下的县挑选出来,定为“贫困县”。
近年来的扶贫政策有个变化,就是一定若干年不变。
譬如2006—2008是一个扶贫周期,2006年定下的贫困县,在此周期中不管其人均收入如何变化,都能持续得到扶贫。
三年下来,贫困人口减少到1479万。
2009年,启用年人均1196元的新贫困线,贫困人口又增至4300多万,再开始下一轮的扶贫。
所以,在中国农村,其实有两条贫困线,各有各的用处:
一是用于农村扶贫,由国家统一制定;二是用于农村低保,由各省自行确定。
3.物价上涨:
低保制度的软肋及应对策略
2009年以来,物价上涨已经成为公众反响最大的社会问题之一,CPI牵动着每一个升斗小民的心。
物价上涨,尤其是食品和服务价格一直居高不下,对低保政策可以说冲击极大。
因为低保家庭的消费能力和生活方式其实是被政府“计划好的”。
按规定,城市低保标准是“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。
”农村低保标准则是“按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定”。
所以,目前涨幅较大的商品,无一不是低保家庭须臾不可或缺的生活必需品。
虽然低保标准也有调整,但总是滞后于物价。
所以,凡是生活必需品价格上涨,首当其冲、深受其害的一定是城乡低保家庭。
从2007年以来,上海、北京和广州等地都已在尝试建立能够对物价上涨作出自动反应的低保调整机制。
他们的经验包括:
首先,要认识到低保标准的调整最终是政治上的决策,与用各种统计学方法计算得出的“贫困线”并不完全是一回事。
无论是使用“菜篮子法”、“恩格尔系数法”等“绝对”的方法,还是用“收入比例法”等“相对”的方法,计算得出的贫困线只是一项客观指标,是调整低保标准最主要的依据,但不应该是惟一的影响因素。
因为低保标准的调整,还要考虑地方财政的支付能力。
对于中西部地区来说,因为现在改革后的各种社会保障制度,如城市职工和城市居民的养老保险、医疗保险,以及新农保、新农合,等等,也包括城乡低保,都要地方财政分摊资金支出的“小头”,然而这些“小头”加总起来就是一个令地方政府“头大”的“大数”。
如果中央不增加转移支付,其结果只能是低保对象吃亏。
正因为如此,全国性的低保标准调整机制还在拟议之中。
其二,就城市低保制度本身的目标而言,它不仅要保障低保对象的最低生活水准,而且还要起到鼓励低保对象工作积极性的作用,起码不要成为阻碍低保对象参加社会劳动的负面因素。
有个简易的计算方法,如果最低工资乘以2(一对夫妇)小于或等于低保标准乘以3(一家三口)的话,这样的标准就是不合适的。
因为这就意味着出去工作比不工作光拿低保的收入还少或一样多。
4.低保制度的升级版:
积极的反贫困政策组合
在中国的现行社会保障体制中,最低生活保障制度得到了国际国内专家的一致好评。
但是,低保制度有优点,但也有缺陷:
低保制度有一个国际惯例,就是政府要通过家计调查确认申请者确实贫困,才能给予救助。
这个前提条件常常在政策实施中造成“两难”的窘境:
如果执行不力,就会造成福利依赖“养懒汉”;如果执行过头,也会形成社会排斥,造成社会张力,与稳定社会的初衷相悖。
正确的应对策略应该是:
在反贫困领域不要让低保政策“单打独斗”,要组成一个反贫困政策的“组合”来抑制低保的副作用。
目前,可以与低保政策相辅相成的其他反贫困政策包括:
可持续生计和资产建设。
“可持续生计”是指要帮助低保人员进行心理调适,努尽适应转变中的社会环境,打破传统的就业观念,如8小时工作、按时上下班、按月领工资,等等,而要努力“自谋”一种可持续的、适合自己的生计。
政府的政策应该有利于帮助低保人员建立他们自己的“可持续生计”,而不是以城市管理为名,随意砸老百姓的饭碗。
“资产建设”则是以建立“个人发展账户”的方式,鼓励低保人员建立自己的资产。
低保政策不再在收入和财产方面,“逼迫”低保人员必须“山穷水尽”,从而避免对抗和冲突。
个人发展账户帮助低保人员确立一个中期目标,如发展生计、子女教育、疾病治疗,等等,引导他们为此向指定的个人账户中储蓄。
在一段时间内鼓励他们去挣钱,不再因为他们的收入增加而停发低保金。
最后在他们为既定目标动用存款时,政府再给与相应的配比。
上述“政策组合”的实际作用是:
以低保制度来维持贫困就停最起码的生活水平,以达到稳定社会的目标;在这个基础上,采取更加积极的“可持续生计”和“个人发展账户”等措施,引导低保对象中有劳动能力者创造属于他们自己的生活,从而走出贫困的困境。
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