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我国现行调解制度存在的问题及其改革完善
我国现行调解制度
存在的问题及其改革完善
[摘 要]调解制度是我国一项重要的民主法律制度,在基层公安工作中广泛运用,在维护社会稳定、实现群众自治、加强社会主义民主法制建设中做出过突出贡献。
但是,现行调解制度是在计划经济体制下建立和发展起来的,存在许多问题和不足,难以适应当前矛盾纠纷发展的需要,应从正确界定调解组织性质,拓宽调解范围,建立调解经费保障机制,强化调解协议法律效力,建立职业化、专业化的调解队伍等方面改革和完善调解制度。
[关键词]调解制度;存在问题;机制改革
引言
当前,面对人民内部矛盾凸现的新形势,党中央提出化解矛盾纠纷的基本思路:
要尽可能地使大量的矛盾纠纷在进入司法渠道之前通过政治优势得到化解;即便已经进入司法渠道,也要尽可能地通过调解定分止争;对于大量的涉法涉诉信访问题,也要尽可能地通过调解实现息诉罢访[1]。
如何继续发挥调解作用,贯彻落实“调解优先”原则成为司法行政工作者,特别是基层公安机关予以关注的重要课题。
一、调解概念
我国宪法第111条规定,居民委员会、村民委员会设立调解委员会,调解民间纠纷,从根本上确立了调解的法律地位。
民事诉讼法第16条规定,调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下,调解民间纠纷的群众性组织。
调解组织条例及调解工作若干规定都对调解性质作出全面规定。
综合上述内容,可以看出,调解是指在调解委员会的主持下,以国家法律、法规、政策和社会公德为依据,对民间纠纷当事人进行说服教育,规劝疏导,促使当事人互谅互让、平等协商,从而自愿达成协议,解决纠纷的一种群众自治活动。
二、现行调解制度的作用及优越性
我国现行的调解制度,是在党的领导下继承和发扬我国民间调解的历史传统,经历了我国新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践,不断完善和发展起来的一项重要的民主法律制度,在维护社会稳定、实现群众自治、加强社会主义民主法制建设中做出了突出贡献,在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉[2]。
调解制度在国内得以不断发展,且在国际上倍受重视。
可见,调解制度在我国的存在有其优越性与独特性。
(一)调解制度符合我国国情、民情、有着深层次的文化底蕴。
民间调解在我国有着悠久的历史,已经潜移默化地融合到我国政治、哲学、宗教、伦理、道德、社会民情以及民族心理素质中。
调解,源于中华民族“和为贵”和“息讼止分”的优良传统[3]。
(二)能及时把纠纷化解在萌芽状态,避免矛盾进一步恶化,有利于社会的稳定。
调解组织建设基本达到了城乡村(居)民委员会设调解委员会,村(居)民小组设调解小组,每十户有调解员或纠纷信息员。
调解组织在基层第一线,能及时发现并及时化解纠纷,把纠纷化解在萌芽状态,避免矛盾进一步恶化,有利于社会的稳定。
(三)调解基于自愿原则,当事人在心理上易于接受,并有利于调解协议的履行。
调解坚持的是平等自愿的原则,不强行调解,调解运用说服教育、耐心疏导、民主讨论、自愿协商办法,大多数当事人对诉讼有种排斥心理,而对调解更易于接受。
因调解协议是在调解员的主持下双方当事人基于自愿签订的,心理上能够接受,在履行协议时也比较自觉。
(四)调解制度极大地节约社会成本,同时也减轻了司法机关的工作压力[4]。
据统计,2008年至2010年这三年来,全国各地调解组织共调解各类矛盾纠纷1580多万件。
如果每年这1000多万件的矛盾纠纷都要通过司法程序解决,无疑给公安机关、人民检察院、人民法院工作带来巨大压力。
由于诉讼程序的关系,打一场官司可能旷日持久,增加司法成本,也增加了当事人的经济负担,而调解制度恰恰相反,调解形式不拘一格,并且调解都是无偿的,对当事人来说不需要付出成本,对社会来说,资源得到了充分高效的利用。
例如在各类矛盾纠纷中占比重很大的因殴打、故意伤害的人身损害案件,如果每一起都单纯进行治安处罚或者轻伤以上的进入司法程序,追究当事人的法律责任,一是极大增加了公安机关、人民检察院、人民法院的工作量,二是双方当事人的矛盾纠纷还是没有得到彻底解决,不利于社会的和谐稳定。
三、当前调解制度存在的问题及原因
我国现行的调解制度,是在党的领导下继承和发扬我国民间调解的历史传统,经历了我国新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践,不断完善和发展起来的一项重要的民主法律制度,在维护社会稳定、实现群众自治、加强社会主义民主法制建设中做出了突出贡献,在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉[5]。
随着各项改革的深入推进和社会转轨变型的进一步加快,由各种原因引发的社会矛盾纠纷不断增多,多年积累和近年新出现的人民内部矛盾集中显现,矛盾纠纷的主体、内容日益多元化、复杂化,各种深层次的难点、热点问题相互交织,化解难度增大,调解的任务越来越重[6]。
我国调解制度是在计划经济体制下建立和发展起来的,已经难以完全适应矛盾纠纷发展的需要,存在调解队伍单一,不够职业化、专业化,整体素质较低;调解范围有较大局限性;调解不准确;调解经费难以保障等诸多问题。
(一)调解定性不准确、作用发挥不明显。
现行法律法规将调解定位在基层群众性、自治性组织,这是在计划经济时期确立的。
随着改革开放的深化和市场经济体制的建立,实践中已突破了传统调解的定位束缚,调解活动已由“自治性”向“自治性”、“自律性”相结合方向发展。
由于调解定性为自治性,导致群众对其信赖程度较低,调解的社会权威性较低。
从目前的发展趋势来看,群众对调解仍持怀疑态度,无论大纠纷还是小纠纷,治安案件还是一般民事、经济纠纷,往往选择110或者当地派出所报警后调解解决。
根据笔者了解,福建省清流县有14个乡镇,共有调解委员会158个,其中有三分之一以上村级调解委员会一年下来未调解一起纠纷,简直形同虚设,大多数调解委员会也未发挥应有作用。
(二)调解工作范围有较大的局限性。
当前调解委员会调解的纠纷领域局限于一般民间纠纷,大多为公民与公民之间的有人身关系、财产权益和日常生活中发生的纠纷,而对公民与法人、法人与法人之间的纠纷涉足较少,工作领域狭窄,难于适应新形势下新生矛盾对调解工作的需要。
这就要求调解组织根据实际调解工作需要拓宽调解组织的调解范围。
(三)调解经费难以保障。
《调解委员会组织条例》和《调解工作若干规定》均规定,调解委员会调解民间纠纷不收费。
调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费,由村民委员会或者居民委员会解决。
这表明,调解委员会的工作经费和调解人员的补贴经费,由村民委员会或居民委员会、企事业单位解决。
实际上,这种规定在经济比较落后的农村形同虚设,许多地方无法兑现。
现实生活中,由于受经济发展、自然条件等因素的制约,很多乡镇政府财政困难,连发放工资都要依靠上级财政补助,根本没有钱来支持调解工作,村级无集体资金,更不能指望村委会来落实调解工作经费和补贴。
如笔者所在的清流县的绝大多数乡镇政府每月给村调解委员会主任的工资不超过50元,最少的是20元,该工资仅仅是调解主任才有,其他调解员是没有工资的,并且是年终一次性发放,而不是每月兑现;而各村民委员会一般再无任何补贴经费,所以有的调解主任形容一年下来待遇不够吃上一餐饭,一个月工资不够抽一包烟。
导致村级调解员无心工作,调解委员会陷入瘫痪状态。
调解经费无法保障,成为制约调解发展、提高工作效率的重大障碍。
(四)调解队伍法律素质偏低。
一是文化程度偏低。
《调解委员会组织条例》第四条规定:
“为人公正,联系群众,热心调解工作,并有一定法律知识和政策水平的成年公民,可当选为调解委员会委员”。
该条例没有对调解员的文化程度提出要求。
《调解工作若干规定》第十四条规定:
“担任调解员的条件是:
为人公正,联系群众,热心调解工作,具有一定法律政策水平和文化水平。
乡镇、街道调解委员会应当具备高中以上文化程度”。
该规定只是对乡镇、街道调解委员会委员要求具备高中以上学历,对村级调解委员会和厂企调解委员会调解人员的学历未作规定。
二是年龄结构不合理,调解员年龄普遍偏大。
三是日常业务学习较少,业务书籍和参考资料极度匮乏,调解组织的主要业务资料是《人民调解》,平均8、9个调解委员会,31名调解员才拥有一本[7]。
四是村民委员会三年一换届,调解委员会也跟着换,导致调解委员会业务上也存在脱节。
(五)调解协议的法律效力未得到充分肯定。
《民诉法》和《调解委员会组织条例》都规定了:
凡达成了协议以及协议后反悔可以起诉的规定,可见这种协议不具有法律执行力。
这实际上是对这种协议法律效力的否定,正是在这种背景下,最高人民法院作出了《关于审理涉及人们调解协议民事案件的若干规定》,通过明确公民调解协议的合同性质,强化了法律约束力。
但是该规定只是明确调解协议具有民事合同性质,至于该合同的合法性、有效性,还需经过法院的进一步确认,并且调解协议不能直接申请执行,导致调解协议的法律效力未得到充分肯定。
(六)调解员不够职业化和专业化。
据调研,笔者所在清流县没有专职调解员,镇调解员一般由镇司法所和各部门工作人员兼职,而村级调解员都是由村两委干部兼职。
因人员不够职业化和专业化,导致调解业务和水平不职业和不专业。
四、改革和完善调解制度的对策
(一)改革和完善调解制度的必要性
近年来,随着我国经济体制的变革、社会结构的变动,以及利益格局的调整,人们的思想观念发生了深刻的变化。
民间纠纷在性质、规模、形式等方面也都发生了很大变化,呈现出成因复杂、主体多元、规模扩大和调解难度大、易激化等特点,给社会稳定增加了新的不安定因素。
面对人民内部矛盾出现的新形势,中央提出“调解优先”原则。
即要尽可能地使大量的矛盾纠纷在进入司法渠道之前通过政治优势得到化解;即使已经进入司法渠道,也尽可能地通过调解定分止争;对于大量的涉法涉诉信访问题,也要尽可能地通过调解实现息诉罢访[1]。
通过以上分析看出,我国调解制度是在计划经济体制下建立和发展起来的,存在许多问题和不足,已经难以适应当前矛盾纠纷发展需要,要贯彻“调解优先”原则,使调解继续保持生机和活力,急需改革和完善现行调解制度,其不仅必要,而且具有重要现实意义。
(二)改革和完善调解制度对策
调解制度是我国一项重要的民主法律制度,在维护社会稳定、实现群众自治、加强社会主义民主法制建设中做出过突出贡献,如何继续保持并发挥调解优势和作用,笔者认为应从以下几个方面改革和完善调解制度:
1.准确界定调解性质,完善调解工作体系。
现行法律法规将调解定位在基层群众性、自治性组织,这是在计划经济时期确立的。
随着改革开放的深化和市场经济体制的建立,实践中已突破了传统调解的定位束缚,调解活动已由“自治性”向“自治性”、“自律性”相结合方向发展。
如各地都出现了一些地域性、专业性、行业性的新兴调解组织形式。
笔者建议明确调解为自治性与自律性并存的基层民主自治法律制度,建立起“自治性”、“自律性”相结合的调解模式和运行机制,即:
在保留和完善原有依托村(居)委会下设调解民间纠纷的群众性、自治性的调解组织形式外,积极稳妥地引导发展区域性、行业性、自律性的调解组织,建立起在司法行政机关监督管理和人民法院业务指导下的调解组织体系,逐步建立中央、省、市、县四级调解工作领导小组和调解员协会,逐步形成以区域性调解委员会为龙头,以群众性、自治性调解委员会为骨干,以各种调解工作室为节点,以面向社会服务的职业化调解机构为补充的调解工作体系。
2.拓宽调解范围。
时任中共中央政治局常委、中央政法委员会书记罗干在2004年2月25日全国调解工作座谈会上指出,要根据民间纠纷的新情况、新特点,针对突出的难点、热点纠纷开展调解工作,化解改革进程中的利益冲突,做到哪里有民间纠纷,调解工作就延伸到哪里,将大量的民间纠纷化解在基层,保证改革和发展的顺利进行[8]。
《调解工作若干规定》规定,调解委员会调解的民间纠纷,包括发生在公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。
实践中早已突破以上规定,调解组织已参与法人、社会组织之间纠纷的化解。
所以应进一步拓宽调解组织调解范围,在参与法人、社会组织之间矛盾纠纷的调解基础上,鼓励参与轻微治安案件、刑事自诉案件、刑事附带民事案件的民事部分纠纷的调解[9]。
3.建立调解组织的经费保障机制。
现行的法律法规规定调解组织的经费主要有司法行政机关指导调解工作经费,包括:
调解工作宣传经费、培训经费、表彰奖励费等;调解委员会补助经费是指对调解委员会购置办公文具、文书档案和纸张等的补助费;调解员补贴经费是指发放给被司法行政部门正式聘请的调解员调解纠纷的工资和生活补贴费。
调解组织的经费在有的地方受到截留,有的地方根本就没有落实。
要改变现状,充分保障调解组织经费,必须依据2007年财政部、司法部下发的《关于进一步加强调解工作经费保障的意见》,建立调解组织经费保障机制。
笔者认为,在社会转型期,要确保调解发挥其应有的作用,一是要提高调解员待遇;二是要将调解组织经费纳入政府财政预算,并切实给予保障;三是要建立调解员抚恤金制度;四是要建立调解员奖励基金。
4.强化调解协议的法律效力。
只有从法律上确认调解协议的法律效力,调解工作才有成效,所以应进一步强化调解协议的法律效力。
《民诉法》和《调解委员会组织条例》都规定了:
凡达成了协议以及协议后反悔可以起诉的规定,可见这种协议不具有法律执行力。
这实际上是对这种协议法律效力的否定,正是在这种背景下,最高人民法院作出了《关于审理涉及人们调解协议民事案件的若干规定》,通过明确公民调解协议的合同性质,强化了法律约束力。
如协议是双方当事人自愿的,不违反国家法律、法规强制性规定,不损害国家、集体、社会利益的应当确认其法律效力。
从长远来说,可以考虑有条件地赋予调解协议以直接的法律效力。
仲裁机构与调解组织一样属于民间机构,世界各国皆承认仲裁裁决的强制执行力。
西方国家发展的替代性纠纷解决机制(ADR)也有一部分被赋予强制执行力,比如法院附设的ADR、私人法官的裁决等。
日本1951年《民事调解法》规定,调解协议书具有与判决书同等法律效力[10]。
5.建立职业化、专业化的调解队伍。
调解员是一种社会必需的高尚职业,政治思想素质要求较高,需要具备政治学、社会学、法学、经济学、心理学、管理学以及科普常识等各方面的知识,才能适应新时期矛盾纠纷发展的要求。
笔者认为,应从制度上引入竞争机制,提高调解人员准入门槛,实行调解员资格考试制度,建立选拔培养、持证上岗、定期培训、考核奖惩等制度。
一是建立调解准入制度。
确定调解员的准入条件,适当提高调解员的准入门槛。
建立调解员资格统一考试制度、职称评定和分级分类管理制度。
鼓励符合条件的离退休法官、检察官,以及律师、法律工作者等受过法律专业教育,或具有法律工作经历,或长期从事调解工作,具备丰富的调解工作经验的公民加入调解员队伍,以逐步推进调解队伍的职业化和专业化。
二是要建立健全调解业务培训与教育机制。
要立足当前、着眼长远、统一规划、分级实施,建立调解业务培训与教育机制。
充分利用各种渠道,大力加强调解员的岗位培训、年度培训和示范培训,通过举办培训班组织交流、以会代训、现场观摩等多种方式,使广大调解员都能把握调解一般民间纠纷常用的法律知识,提高运用法律知识调解疑难、复杂民间纠纷的能力,建设一支懂政策、精法律、讲道理、善化解、专业化的调解队伍。
结语
调解作为一种诉讼程序之外解决矛盾纠纷的法律制度,有着自身显著的优越性,但是因现行人民调解制度存在的问题和困难阻碍调解的发展,难以适应矛盾纠纷发展的需要。
如何更好地发挥调解的优势和作用,笔者认为,应从以下方面改革和完善调解制度:
界定调解性质、完善调解组织体系;拓展调解工作领域;建立调解经费保障机制;强化调解协议的法律效力;建设一支职业化、专业化的调解队伍。
当然,要确保改革和完善调解制度的结果,关键在于取得各级党委、政府重视和支持,并且制定《调解法》,写入以上改革内容。
[参考文献]
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中国社会科学出版社,2002.
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中国社会科学出版社,2002.
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[8]中共中心政治局常委、中心政法委书记罗干.在全国人民调解工作座谈会议上的讲话[J].人民调解杂志,2004(3).
[9]张伟刚.司法部人民调解立法小组赴湖南、上海开展《人民调解法》调研论证[J].人民调解杂志,2008(9).
[10]江伟.杨荣新.人民调解学概论[M].北京:
法律出版社,1994.
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