工程建设项目管理体制.docx

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工程建设项目管理体制

工程建设项目管理体制

为了深化我国建设项目管理体制改革，努力提高工程项目投资效益和质量水平，加速培养和建立我国的项目管理人才队伍，尽快培育和发展一批具有与国际竞争实力的工程公司和项目管理公司，适应加入WTO和参与国际竞争的需要。

受建设部的委托，在中国勘察设计协会的领导下、中国石油和化工勘察设计协会和各行业勘察设计协会支持下，建设项目管理和工程总承包工作委员会，先后召开了工业和民用21个行业协会秘书长会议，进行了调查研究，现将调研情况分析报告如下：

一、我国建设项目管理体制的发展历程

建国以来，我国建设项目管理体制实行过多种方式，大体上可分为四个阶段。

第一阶段是建国初期，以建设单位自营方式为主。

这一阶段，设计、施工力量十分薄弱和分散，所谓自营方式就是建设单位自己组织设计人员、施工人员，自己招募工人和购置施工机械、采购材料，自行组织工程项目建设。

第二阶段，从1953年至1965年，学习苏联模式，实行以建设单位为主的甲、乙、丙三方制，甲方（建设单位）由政府主管部门负责组建，乙方（设计单位）和丙方（施工单位）分别由各自的主管部门进行管理。

建设单位自行负责建设项目全过程的具体管理。

设计、制造、施工任务分别由各自的政府主管部门下达，项目实施过程中的许多技术、经济问题，由政府有关部门直接协调和负责解决。

第三阶段，从1965年至1984年，大都以工程指挥部方式为主。

许多大、中型项目的建设，采用建设指挥部的方式，把管理建设的职能与管理生产的职能分开，建设指挥部负责建设期间设计、采购、施工的管理。

项目建成后移交给生产管理机构负责运营，建设指挥部即完成历史使命。

我们国家有很大一批建设项目是在以上几种管理模式下建成的。

第四阶段，是学习国际通行工程项目管理方式阶段。

党的十一届三中全会提出"改革开放"方针以后，随着大量引进国外成套设备、国外资金和国外承包商进入我国建设市场，相继带来了国际通行的项目管理和工程承包方式，建设管理体制进入了新的发展阶段。

80年代初，工程建设领域开始推行工程总承包和项目管理工作，先后经历了探索、试点、推广三个阶段。

近二十年来，国家建设部、国家计委和财政部等国务院有关部门，先后对勘察设计和施工等单位开展工程总承包工作颁发了一系列的指导文件、规定和办法，指导和推动了这项工作的发展。

1984年9月，国务院印发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发[1984]123号），明确指出"各部门、各地区都要组建若干个具有法人地位、独立经营、自负盈亏的工程承包公司，并使之逐步成为组织项目建设的主要形式"。

"工程承包公司对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料定货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包或部分承包"。

1984年11月，国务院又批转了国家计委《关于工程设计改革的几点意见》（国发[1984]157号），指出"承包公司可以从项目的可行性研究开始直到建成试车投产的建设全过程实行总承包，也可以实行单项承包"。

1984年12月，国家计委、建设部联合发出关于印发《工程承包公司暂行办法》的通知（计设[1984]2301号），指出工程承包公司的主要任务是：

"在国家计划的指导下，接受建设项目主管部门或建设单位的委托，对建设项目的可行性研究、勘察设计、设备询价与选购、材料定货、工程施工和竣工投产，实行全过程的承包或部分承包。

并负责对各项分包任务进行综合协调管理和监督工作"。

1987年4月，国家计委、财政部、中国人民建设银行、国家物资局发出了《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》（计设[1987]619号），批准了广东建设承包公司（广东省建筑设计院）、中国武汉化工工程公司等12家设计单位被列为总承包试点单位。

1989年4月，建设部、国家计委、财政部、中国人民建设银行、物资部联合发出了《关于扩大设计单位进行工程总承包试点及有关问题的补充通知》（89建设字第122号），批准了北京钢铁设计研究总院等31家工程建设总承包试点单位。

1992年11月，建设部颁发了《设计单位进行工程总承包资格管理有关规定》（建设[1992]805号），先后有560家设计单位领取了甲级工程总承包资格证书，2000余家设计单位领取了乙级工程总承包资格证书。

1999年8月，建设部印发了《大型设计单位创建国际型工程公司的指导意见》（建设[1999]218号）。

同年，国务院以（国办发[1999]101号文）批转了建设部等六部委联合制定的《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》，明确了建立与市场经济体制相适应、为固定资产投资全过程提供技术性、管理性工程咨询设计服务体系的总体改革目标，提出了勘察设计单位改企建制并向国际通行的工程公司、工程咨询设计公司、设计事务所、岩土工程公司转化的指导意见。

2000年5月，国务院又转发了外经贸部、外交部、国家计委、国家经贸委、财政部、人民银行等六部委制定的《关于大力发展对外承包工程的意见》（国办发[2000]32号），明确要求国内承包公司要开发占领国际工程市场，要站在全局的、政治的高度，要作为贯彻落实中央"走出去"的开放战略的重要措施切实抓出成效。

国务院及有关部委制定颁发的上述指导文件、规定和办法，对深化我国建设项目管理体制改革，加速与国际通行的项目管理模式接轨，推进我国工程总承包和项目管理的发展，起了重要作用。

二、我国开展工程总承包工作取得了显着的成绩

在国务院及有关部委发布的关于开展工程总承包工作一系列文件精神指导下，某些工程公司和具有工程总承包能力的设计院，已经初步建立了适应于工程总承包（EPC／TurnKey）的组织机构、项目管理体系、培养了项目管理人才，提高了项目管理技术水平。

在近二十年的工程总承包的实践中，根据建设市场的需要，采用不同的工程总承包的方式，开展工程项目管理和工程承包工作，取得了显着的成绩。

（一）工程总承包业绩显着

1.国内工程总承包取得的业绩

经对全国机械、冶金、煤炭、化工、石化、石油天然气、轻工、纺织、水利、电力、公路、铁路等22个行业236家工程公司和设计院调查，根据236家报告和不完全统计，自1993年－2001年，完成国内工程总承包3409项，合同金额2550多亿元，年平均完成合同额320亿元。

2.国外工程总承包取得的业绩

据对全国机械、煤炭、化工、冶金等22行业236家工程公司和设计院调查，据不完全统计，自1993~2001年，我国有37家工程公司和设计院已打入东南亚、美洲、欧洲、非洲共34个国家，按照国际通行的EPC模式，完成国外工程总承包123项，合同金额近25亿美元，年平均完成合同额3.125亿美元。

（二）目前我国设计单位已经采用了多种工程承包方式

自开展工程总承包以来，工程公司和具有工程承包能力的设计院已经采用的工程总承包方式如下：

1.交钥匙工程总承包方式（EPC／TurnKey）

交钥匙工程总承包：

总承包商按照合同约定，完成工程的勘察、设计、设备材料采购、施工、试运行（开车）等工作，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责，工程验收合格后向业主移交。

这种承包方式在我国有两种发展趋势：

一是少数大型综合实力比较强的工程公司，在承包工艺技术比较复杂的连续化生产项目中采用较多，如化工行业的中国寰球化学工程公司、中国成达化学工程公司、中国石化工程建设公司，中国石油天然气管道工程公司在承包的部分工程中采用这种方式。

采用这种方式时，按国际通行方式，施工采用分包的方式，他们只作施工管理。

亦有在采用EPC／TurnKey承包方式前，先签订工程立项阶段的工程咨询合同，包括工程预可行性研究、可行性研究，待工程立项批准后，再签订工程总承包合同。

二是比较简单的工程，如一条机械生产线，或者专业化的公司，如建筑装饰专业公司也有采用这种承包方式。

2.设计、采购、施工总承包方式（EPC）

总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行（开车）服务等工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密融合，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责。

这是我国当前各行业设计单位采用比较多的一种工程总承包方式。

从调查统计数据分析，这种承包方式约占总合同数量的50％。

这种方式的总承包商在试运行阶段仅承担技术服务，而不象EPC／TurnKey那样对试运行承担全部责任。

3.设计加采购承包方式（EP）

在EP的承包方式中承包商只负责设计和设备采购。

调查数据分析显示，这种方式只占总承包合同数量的6％左右，分布的行业无规律，主要取决于业主自身的项目管理能力。

4.设计加施工承包方式（EC）

调查中还有设计为主体并施工（EC）一体化承包方式，这种方式与EPC方式相比，是承包商不承担设备材料采购，它约占总承包合同总量的10％左右。

这种方式的出现是由于业主采购能力比较强或者不愿意把采购交给承包商。

5.设计加建造承包方式（DB）

根据调查，部分民用建筑设计院采用设计并建造的DB承包方式。

据不完全统计，全国部属和省、自治区、直辖市52家甲级建筑设计院和工程公司创造的近50亿经济效益中，一部分是采用这种工程承包方式取得的。

6.还有BOT、BOOT等多种项目建设和承包方式。

（三）初步建立了与工程总承包功能相适应的组织机构

当前，我国各行业设计单位和工程公司开展工程总承包工作的组织机构有如下两种类型。

一种类型是真正组建了适应于EPC／TurnKey全功能需要的组织机构。

如：

设计体制改革比较早的化工、石化、石油天然气等行业的一些工程公司：

中国寰球化学工程公司、中国成达化学工程公司、中国石化工程建设公司、中国石油天然气管道工程公司等。

这些单位的工程总承包组织机构完善，公司的全部组织机构围绕项目设置，一般设有三个方面的管理：

公司管理包括：

销售、报价、技术、质量保证、项目管理、企业发展、信息、财务、人事等。

项目管理包括：

项目控制、设计、采购、施工、开车（试运行）等。

设计管理包括：

工艺、系统、管道、设备、电控、土建、公用工程、环保、概预算等。

各行业、各企业有些机构名称叫法也不尽一致，但其功能作用大致相似，如施工部有的单位叫工程部。

设计专业室的设置，由于各行业生产工艺的不同，专业室设置的数量及名称也有所不同。

第二种类型是在设计院下设二级机构（工程承包部）。

当前，这种组织形式，在我国各行业设计院中普遍存在，约占被调查单位的67％。

一般实力比较强的设计院的工程承包部，设有采购和施工管理人员，其余设计院的工程承包部也只有部分管理人员。

这种组织形式与国际型工程公司的组织形式是不接轨的，虽然也能开展工程总承包工作，但是，由于设计院整体组织机构还是以设计为主线建立的，亦缺少项目管理层的专门机构，如项目管理部、项目控制部、采购部、施工部、试运行（开车）部等职能部门，影响了工程总承包项目的高效高质量运行。

（四）初步建立了工程总承包的项目管理体系

工程总承包的项目管理体系应包括为总承包全功能服务的项目组织系统的管理；人力、物力、财力、技术、信息、基础工作的资源管理；合同管理；程序文件、作业指导文件的管理；标准、定额、定型表格、WBS、OBS等基础工作管理和工程项目运作过程中每个岗位作业指导文件--工作手册的管理。

当前，我国部分工程公司和部分综合实力强的设计院，已建立了工程项目管理体系，约占被调查单位的15％左右，其余被调查单位项目管理体系正在建立之中。

（五）部分单位拥有先进的项目管理技术

先进的工程项目管理技术是指以赢得值原理为基础，用计算机开放式的集成系统进行项目管理。

将工程项目的设计、采购、施工，试运行（开车）全部功能子系统进行分解编码，建立数据库，组建编码辅助生成系统和报表生成系统，应用计算机集成系统进行管理。

这种工程项目管理技术具有数据集中、保证统计资料的准确性和实效性、可编制灵活多样的报表、能动态模拟、能实现远程通信等特点，达到优化控制运行的最佳目标。

当前，我国只有少部分工程公司应用这种项目管理技术，如中国石化工程建设公司、中国寰球化学工程公司、中国成达化学工程公司应用的是PMIS系统，东华工程公司应用的是IPMS系统，有一大部分单位应用的是P3系统和P3相结合的系统。

（六）培养了一批工程项目管理的专业人才。

受建设部的委托，在原化工部领导下，1997年中国化工勘察设计协会组织七个单位十多名具有丰富工程经验，熟悉国外项目管理技术、程序和方法，在引进国外技术的大型工程项目中担任过总负责人的专家、教授，编写完成了10册近200万字的项目经理培训教材。

所编教材汇集了当前国际上通行的项目实施全过程的工程项目管理理论、技术、程序和方法、FIDIC条款以及国际工程公司的组织结构、项目组织形式等方面的专业知识。

在授课的四年中，编委会又根据国际项目管理理论的发展和全国各行业的需要进行了两次修改和完善，受到了广大学员的好评。

在建设部原勘察设计司和人事教育司的领导下，中国化工勘察设计协会和中国勘察设计协会建设项目管理和工程总承包工作委员会，先后举办了62期项目经理学习班，为化工、石化、石油天然气、冶金、机械、电力、铁道等31个行业408个单位培训了近6000名项目管理人员。

这些项目管理人员，有的已经担任了国内、外总承包工程的项目经理，组织了项目实施，保证了工程质量，提高了项目管理水平和投资效益。

为了与国际项目管理技术、程序和方法接轨，有的单位与外国工程公司签订定期培养工程项目管理人员合同。

如中国寰球化学工程公司连续十年向意大利的TPL公司和日本东洋工程公司派出工程技术人员，培养学习两年，已累计培养128名工程项目管理人员。

由美国PMI学会与我国外交部外国专家局等单位联合举办的PMP项目管理人员学习班，我国已有近500人拿到了PMP项目管理人员证书。

经过近十八年采用多种方式培训学习和总承包工程实践锻炼，我国已经培养出一支与国际工程公司的管理技术、程序和方法接轨的并有工程实践经验的项目管理人员队伍。

三、具有设计功能的工程公司和项目管理能力的设计单位开展工程总承包的优势

在调研中，大家的共同看法是：

"对于从事工业项目设计的设计院和工程公司开展工程总承包具有较多的优势"。

（一）开展工程总承包能发挥工程设计的主导作用

一般情况下工程总承包由具有设计功能的承包商承担。

因为设计对工程的要求，对设备材料规格数量和质量的要求，对施工的要求，以及对试验、考核、验收和运营的要求都比较了解，有利于主导协调业主、设备制造商、施工分包商之间的关系，发挥其主导作用，从而有利于项目建设的优化和顺利进行。

（二）开展工程总承包能有效地控制工期

具有设计功能的单位开展工程总承包有利于设计、采购、施工进度上合理交叉。

通过综合进度计划的控制和协调，采购纳入设计程序，关键长周期设备可以先期采购，先地下后地上，急需施工的图纸可以提前交付等措施，可以有效地控制工期。

这些措施，既能缩短总工期，又保证各阶段的合理周期。

（三）开展工程总承包有利于保证工程质量

设计单位具有较强的人才、技术和先进计算机集成项目管理以及现代化的信息技术等优势，有利于保证工程质量。

除在设计时能采用最优化的设计方案外，在工程实施过程中，可及时了解设计中存在的问题，不断修改优化设计，始终保证设计最佳化。

设计单位进行设备和主要材料采购以及参与设备检验，最易贯彻设计意图。

设计单位参与施工管理，除承担控制工期外，也承担施工质量监督工作，确保施工质量。

所以设计单位开展工程总承包，有利于控制和保证工程质量。

（四）开展工程总承包能有效地控制投资

工程最大的节约是优化设计方案。

设计单位在总承包后为了控制投资，精心设计，进行多个设计方案比较优化，经比较后采用先进而适用的设计方案，不仅可节约投资，而且可确保工程投产后经济、社会和环境效益。

设计单位对设备材料的规格、数量、质量要求比较清楚，在设备材料采购时，能严把设备检验关和主要材料数量控制关，可以避免积压和浪费，还可以根据施工单位的技术水平和装备条件调整施工方案，达到既满足技术要求又能节省投资的目的，最大限度地控制投资。

四、开展工程总承包取得了很好的效果

开展工程总承包18年来，由于已建立了适应于工程总承包功能需要的组织机构、项目管理体系，提高了项目管理技术水平，培养了一批项目管理人才队伍，推动了工程总承包项目的顺利实施，取得了较大的成绩。

（一）工业设计院和工程公司开展工程总承包取得的成绩

由中国石化工程建设公司承接的长岭、福建、武汉、九江、大连、荆门六套聚丙烯工程总承包项目，将设计、采购、施工三个方面紧密地融为一体，大大缩短了这六套聚丙烯装置建设周期。

国内前几套同规模的聚丙烯装置的建设周期大都在40个月左右，而长岭、福建、武汉和九江等项目的建设周期在24－26月之间。

大连聚丙烯项目的建设周期创纪录缩短为17个月，并且工程竣工后，施工现场的材料设备基本上实现零库存。

长岭等聚丙烯装置建设投资平均小于0.7亿元／万吨。

而前几年相继建成的天津、中原、广州、独山子聚丙烯引进装置按相同汇率、税费折算，一般为0.95~1.2亿元／万吨，平均每套装置节省投资在2亿元以上，占投资的30％，工程质量达到设计要求，受到业主的一致好评。

长岭炼油厂厂长，在聚丙烯装置建成投产总结表彰大会上讲话说：

"7万吨／年聚丙烯装置的建成投产，是我厂二十多年历史上装置建成和投产的典范。

"

由中国五环化学工程公司实行固定价总承包的秦皇岛华瀛磷酸有限公司日产275吨磷酸工程，该工程于1997年初开始预招标，7月开始正式国际招标，邀请了国际上业内着名的法国TECHNIP公司和日本三井造船公司参加竞标，五环公司一举中标。

秦皇岛华瀛磷酸有限公司是中日合资企业，项目总投资约3600万美元。

主体装置有：

磷酸装置、水泥缓凝剂装置、氟硅酸钠装置和污水处理站。

该项目内容包括专有技术、基础工程设计、详细工程设计、采购、施工、开车等工作。

在业主和全体分供商、分包商的通力合作下，严格履行合同，在22个月的合同工期内按期建成投产，受到业主好评。

由铁道部第二勘测设计院总承包的达成铁路西段，全长204公里。

其中有全长4738米被誉为西南铁路第一长桥的涪江特大桥，有全长3078米以非含煤层瓦斯隧道着称的炮台山隧道，全段地质复杂，工程艰巨。

对达成铁路西段实行全面总承包，这在我国铁路建设中还是第一次，同时也是对铁路建设管理模式的一次探索。

达成铁路西段于1993年二季度全面开工，1997年底交由达成铁路有限责任公司正式运营。

达成铁路通车以来，路基、桥隧、线路、信号等工程状况良好，各项设备性能稳定，经受了1998年雨季和特大洪水的考验，全线运输安全畅通。

经国家验收委员会对设计和施工质量总评为优良，同意正式验收。

达成铁路每公里造价约1200万元，这在国内同时期修建的同类型铁路中是较低的，在质量、工期、投资"三大控制"中取得了显着效果，受到了铁道部和四川省的高度评价。

辽河石油工程有限公司承包的辽河油田冷－原油集中处理站，库容52000m3，该工程包括15个子项，工程总投资9500万元，由于工期短，任务急，质量要求高，业主要求辽河石油工程有限公司按EPC方式进行工程总承包。

在工程实施过程中，开展了严格的进度，费用、质量控制，只用150天就完成该工程的建设任务，控制投资在概算范围内，工程质量经评定全部为优，重大安全事故为零。

江西省电力设计院按照EPC方式承包的南昌盘龙山220KV变电所，总投资1183万元，由于设计时经过多方案对比，进行设计方案优化，在建设过程中严格进行进度、费用、质量三大控制，不但按期、优质完成建设任务，还节省投资500万元。

国家电力公司昆明勘测设计研究院，采用EPC方式承包的邱北格雷二级水电站，工程规模2×8000KW，批准投资7993万元，工程决算为7830万元，节约163万元，缩短工期6个月，经评定工程质量全优，已安全运行3年。

机械工业第九设计研究院开展的江苏扬州客车总厂等13个工程总承包项目，投资总额15510万元，经过机械九院在项目实施过程中，采用严格的进度、质量、费用控制，13个项目均保证了工期，并累计节省1130万元，工程质量均评为优良。

（二）民用建筑设计院开展工程总承包取得的成绩

云南省建筑设计院承包的玉溪卷烟厂江川打叶复烤生产线工程，建筑面积11.62万平方米，工程投资3.6亿元，定额工期为930天，业主要求357天完成，提前或拖延一天奖罚5000元。

在时间紧、任务重、要求高的情况下，他们与业主密切配合，将工程的勘察、设计、采购、施工合理交叉，从共同选择好施工队伍入手，狠抓进度、加强管理，最后主厂房比定额工期提前600天建成，投资得到了很好的控制，工程质量评为优良。

在该工程竣工验收时，建设指挥部赠送给云南省院一面锦旗，上书"工程建设总承包，高速优质见成效"，这是对建筑设计院开展工程总承包的充分肯定。

又如该院承包的昆明拓东体育场大修改造工程是建国以来云南省最大的体育工程项目，新增建筑面积32350平方米，观众总容量4.24万人。

云南省建筑设计院在总承包后，为了节约投资，不断地优化设计。

在施工过程中，根据工程情况的变化，主动及时修改设计。

该工程基础原初步设计为筏基，土方量大、砼用量大，基础费用很高，经过多次到现场勘察对地质情况认真分析后，决定修改为挖孔灌注桩，大大减少了土方开挖量和砼、钢筋用量，仅此一项，就节约了投资100万元。

由于设计人员的精心设计及严格的工程管理，该工程以投资省、工期短、质量好受到了业主的好评，并被质监部门评为优良工程。

广西综合设计院总承包的广西罗秀糖厂工程总建筑面积25232平方米，建筑物43幢、构筑物11座，原概算投资1080万元，广西院通过不断地优化设计降低工程造价，通过合理的交叉作业缩短工期，该工程总施工周期为230天，总投资控制在1080万元以下，与同类项目相比节省了150万元，并且以高质量、高速度、低造价赢得了各方面的好评，被自治区命名为"罗秀速度"。

上海现代建筑设计集团建设工程有限公司（原华东建筑设计研究院总承包公司）自取得工程总承包资质以来，承接了近30项工程总承包业务，其中有被誉为"福州第一楼"的福州国贸中心，有法国着名的CHANEL公司的办公楼装修，飞利浦电子有限公司的厂房及办公楼装修，以及罗达莱克斯、特吕茨施勒等外资的厂房工程。

通过精心设计，优化设计方案，并将设计、采购、施工等各项工作进行合理交叉，控制工期，承包的工程都按期或提前完成，工程质量达到设计标准，工程投资也控制在合同总价内，业主对该公司的评价很高。

（三）开拓国外工程总承包市场取得的成绩

一些设计单位在功能性方面不断改革，向工程公司体制转化进程中开展国内工程总承包工作的同时，也开拓和占领了国外工程总承包市场，并带动了技术、装备和劳务出口，给国家赢得了荣誉，创造了经济效益。

中国石油天然气行业的管道工程有限公司等三家设计院，承接的孟加拉、突尼斯、苏丹、科威特等国的五项石油天然气工程总承包项目，合同金额达7亿多美元，均顺利建成投产。

中国石油工程建设公司与中国石化工程建设公司合作投标，经过多方努力，击败了参加竞争的其他10家公司，取得了科威特阿哈迈迪炼油厂修复工程项目合同。

合同于1992年12月20日正式生效。

该项目以中国石油工程建设公司名义对外签约，由中国石化工程建设公司负责总承包，全面组织合同实施并承担风险。

该项目共修复及全面检修12套装置，其中包括9套工艺生产装置、2台锅炉、一个原油码头和一个成品油码头。

总计工时315万，最终合同总价为7750万美元。

在该项目执行过程中，我方承担工程任务的员工共1492人，其中除我国派出的管理人员和工程技术人员330人、工人881人外，还雇用了包括美国、英国等13个国家的管理人员26人和外籍工人255人，1993年全年平均人数937人，高峰人数1322人。

由于全体员工在阿哈迈迪炼