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我国低碳建筑发展的政策与法律分析
我国低碳建筑发展的政策与法律分析
文/周珂尹兵
【摘要】摘要:
建筑业的耗能是温室气体的主要来源之一,建筑业也是可以较快产生节能减排效果的领域。
在全球性气候变化和能源短缺的背景下,寻求低碳的经济发展模式已经成为当务之急。
我国要完成节能减排的既定目标以及履行国际承诺,迈向低碳发展,建筑业就需要走“低碳”和“节能”之路。
建筑业的低碳发展离不开强有力的政策支撑与法律保障。
目前我国低碳建筑业政策法律体系处于初创阶段,专门性立法不多,大部分专门规范等级较低、分布领域广泛,需要结合我国国情、借鉴国外先进经验,通过政策与法律的衔接、修订法律等方式予以进一步完善。
【期刊名称】新视野
【年(卷),期】2010(000)006
【总页数】3
【关键词】低碳建筑;节能减排;政策支撑;法律保障
一、低碳建筑是实现节能减排的必然选择
低碳经济作为一种全新的发展理念,最早来源于2003年英国政府发布的能源白皮书《我们能源的未来:
创建低碳经济》。
在中国,低碳经济通常被表述为一种“三低”的经济发展模式,即一种以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式,其实质是能源高效利用、开发清洁及可再生能源、追求绿色GDP,其核心是能源技术和减排技术创新、制度和产业结构创新以及人类生存发展观念的根本性转变。
低碳建筑正是基于此种理念提出的,它是指在建筑材料与设备制造、施工建造和建筑物使用的整个生命周期内,以低能耗、低污染、低排放为基础,在满足人们基本舒适性要求和特殊功能服务需求的同时,减少化石能源的使用,提高能效,最大限度地减少温室气体排放的建筑发展模式。
联合国环境规划署在2007年公布的报告中显示,建造和维护现有建筑物所消耗的能源占全球能源消耗总量的30%到40%。
[1]而根据预测,到2030年,建筑业中的温室气体排放将达到156亿吨,约占全球总排放的34%。
[2]根据麦肯锡的减排措施全球成本曲线图,减少温室气体排放的前5位的最为有效的方法依次是建筑物绝缘(隔热)、商用车燃料效率、照明、空气调节和水加热(水暖),其中4项都与建筑业相关。
[3]另外,根据美国劳伦斯伯克利国家实验室LBNL公布的中国应对气候变化解决方案,减低建筑物的碳排放被列为中国气候变化解决方案的最为关键的路径之一。
[4]上述研究表明,虽然建筑行业是社会能源消耗中的大头,却也是可塑性最强的行业,是可以最快产生节能减排效果的领域。
我国目前是世界上最大的建筑市场,每年新增建筑面积相当于全球总量的40%。
在既有的400多亿平方米的建筑中,真正达到节能标准的不到10%。
目前,我国建筑能耗占全社会能耗的比重快速增长,从1995年的11%提高到2005年的27%,近年来建筑能耗占总能耗的比重呈下降趋势,但总能耗仍呈上升趋势,我国已经成为全球建材消耗、污染排放和温室气体排放的第一大国。
[5]我国要完成节能减排的既定目标以及履行国际承诺,迈向低碳发展之路,建筑业的“低碳”和“节能”注定成为必然的路径选择。
二、我国有关低碳建筑的政策与法律现状
低碳建筑业的发展离不开强有力的政策支撑与法律保障。
我国现行低碳建筑业的政策法律沿革和体系大致如下:
(一)有关低炭建筑的政策体系
1.1994年国务院颁布《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,这份白皮书出台的背景是1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会,中国政府在大会上做出了履行《21世纪议程》等文件的庄严承诺。
该议程设定的关于我国国民经济和社会可持续发展的总体战略和政策措施方案也是我国建筑业可持续发展的基本原则和行动纲领。
2.2003年十届全国人大四次会议通过《中国21世纪可持续发展行动纲要》,《纲要》的一些指导原则和目标以及具体保障措施对建筑业的可持续发展提出了具体要求。
3.2006年国务院发布《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,提出建筑节能,绿色照明,政府机构节能,加强公共建筑和住宅节水设施建设,发展节能省地型公共建筑和住宅,提高建筑物质量、延长使用寿命,完善建筑物能效标准等目标。
4.2006年国家发展与改革委员会发布《节能中长期专项规划》,推动全社会节能,缓解能源约束的矛盾和环境压力,这是中国目前最为系统和明确的低碳政策规范。
5.2007年国务院发布《中国应对气候变化国家方案》,明确了到2010年中国应对气候变化的目标、基本原则、重点领域及其政策措施。
6.2008年国务院发布《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书,提出要积极推广节能省地环保型建筑和绿色建筑,加快既有建筑节能改造;进行《节约能源法》的修订;重点研究减缓温室气体排放的技术,其中与建筑业有关的为节能和提高能效技术、可再生能源和新能源技术。
(二)有关低炭建筑的法律体系
1.1992年全国人大常委会批准的《气候变化框架公约》,以及中国政府于1998年签署并于2002年批准并加入的《京都议定书》。
根据《中华人民共和国环境保护法》第四十六条的规定,上述国际公约都具有中国法律同等的效力,当发生法律冲突时,适用国际条约的规定,但我国声明保留的条款除外。
2.1998年实施的《中华人民共和国建筑法》第四条规定:
国家扶持建筑业的发展,支持建筑科学技术研究,提高房屋建筑设计水平,鼓励节约能源和保护环境,提倡采用先进技术、先进设备、先进工艺、新型建筑材料和现代管理方式。
3.2003年施行的《中华人民共和国清洁生产促进法》第二十四条规定,建筑工程应当采用节能、节水等有利于环境与资源保护的建筑设计方案、建筑和装修材料、建筑构配件及设备。
建筑和装修材料必须符合国家标准。
禁止生产、销售和使用有毒、有害物质超过国家标准的建筑和装修材料。
4.2006年出台(2009年修订)的《中华人民共和国可再生能源法》第十七条规定:
……国务院建设行政主管部门会同国务院有关部门制定太阳能利用系统与建筑结合的技术经济政策和技术规范。
5.2007年全国人大常委会修订《中华人民共和国节约能源法》,将建筑业确定为重点节能领域,从建筑节能标准的制定到建筑节能的具体实施以及法律责任都做了详细规定,并且将建筑节能列为单独的一节予以规定。
6.2008年国务院颁布《民用建筑节能条例》,进一步突出了建筑节能在我国经济社会发展中的战略地位,明确了法律调整范围,健全了管理制度,完善了激励机制,确立了民用建筑节能的管理和监督主体,强化了有关各方的法律责任,增强了法律的针对性和可操作性。
7.2008年国务院颁布《公共机构节能条例》,对公共机构的既有建筑和新建建筑从节能管理、节能措施以监督管理方面都做出了具体规定。
8.2009年实施的《中华人民共和国循环经济促进法》中规定:
国家对……建材、建筑等行业年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业,实行能耗、水耗的重点监督管理制度;建筑设计、建设、施工等单位应当按照国家有关规定和标准,对其设计、建设、施工的建筑物及构筑物采用节能、节水、节地、节材的技术工艺和小型、轻型、再生产品。
9.2009年全国人大常委会通过《关于积极应对气候变化的决议》,这是目前低碳建筑业政策法律体系中最高等级的法律规范。
这份法律性的决议对我国应对气候变化和发展低碳经济的立法进程以及现有法律的适应性修改起到了极大的推动作用。
(三)对有关政策和法律的评价
总体来看,中国建筑业低碳经济政策法律体系还处于初创阶段,以政策规范为主,专门性立法不多,且大部分专门规范等级较低,相关性规范分布领域广泛,发展空间广阔。
目前我国的低碳建筑政策法律体系仍存在一些不足之处:
1.《建筑法》作为国家级法律具有很高的权威性,其中虽然涉及建筑节能,但对建筑节能的表述多为“支持”、“鼓励”和“提倡”,缺乏强制性规定。
另外,《建筑法》没有关于绿色建筑、低碳建筑方面的规定,更无从提起具体的约束条款。
2.虽然制定和修改了《节约能源法》,并对建筑节能做了较为详细的规定,但有法不依、执法不严的现象严重,配套法规不完善,操作性上有待改进,能耗管理存在很大漏洞。
能效标准制定工作滞后,虽然陆续制定和颁布了各气候区建筑节能50%的设计标准,但是缺乏相应的实施细则和强制措施予以保障。
3.《可再生能源法》规定房地产开发企业应当在建筑物的设计和施工中为太阳能利用提供必要的条件,但《中华人民共和国建筑法》却并无此等要求。
制度配合与协调的不到位,无疑会严重制约和影响《可再生能源法》的实施及其效果。
4.中国的绿色建筑评价体系受美国“设计领先能源与环境”(LEED)绿色建筑认证体系的影响较大,而且更注重节能,但是在碳排放约束方面还是空白。
欧盟早在20世纪90年代启动的一些示范项目,除了要求节能、节水外,已开始要求控制二氧化碳等温室气体和污染气体排放。
5.缺乏有效的建筑节能激励政策。
国内外实践表明,节能在很多方面属于市场失灵的领域,需要政府宏观调控和引导。
目前在财税政策上对建筑节能改造、节能设备研制和应用以及节能奖励等方面,支持的力度不够,没有建立有效的建筑节能激励机制。
三、建立和完善促进我国低碳建筑发展的政策与法律体系
(一)主要发达国家关于低碳建筑政策与立法的经验
1.英国。
2002年加入《京都议定书》以后,英国颁布了一系列强制性的温室气体减排的法律法规。
2002年颁布的相关建筑法规,规定了建筑行业能耗标准。
2006年英国政府对《建筑规范》进行了调整,建筑物的预计二氧化碳排放量和二氧化碳目标排放率的计算被纳入关键指标。
[6]2006年英国的可持续住宅法规确定了著名的“标准评估程序等级”(SAPR),要求从2008年起,对所有新建建筑的能耗和二氧化碳排放进行强制性评价,争取到2016年所有新建建筑达到二氧化碳完全零排放。
[7]2007年,英国政府颁布了“可持续住宅标准”,对住宅建设和设计提出了可持续性新规范,其最大的特点是节能环保,并颁布相应的节能等级证书。
被评为节能效果差的住房,购买者可由政府设立的“绿色住宅服务中心”提供免费或优惠的改进能源效率的措施。
2.美国。
2009年1月,奥巴马政府提出“绿色新政”的经济刺激计划,其中包括要投资建筑节能改造工程,特别是政府机构以及公共机构设施的节能改造,同时促进普通家庭住宅的节能;2009年3月,美国众议院能源委员会向国会提出了“2009年美国清洁能源与安全保障法”法案,明确规定了政府向新建建筑和现有商业建筑和住宅的节能改造提供援助,并指示环保署制定建筑物能效评估办法。
美国环保局对有利于节能的建筑材料授予“能源之星”标志,而其采购法规定政府必须采购“能源之星”认证产品。
同时为了让低收入家庭也能节约能源,美国发起了低收入家庭住宅节能计划,使低收入家庭免费得到政府节能改造。
3.日本。
日本很早就开展了低碳社会情景研究和行动计划。
2008年5月,研究小组发布了《面向2050日本低碳社会情境的12大行动》报告,其中对住宅行业提出了低碳发展路线图。
2009年4月,日本发表了以“低碳革命”为核心的经济刺激计划,从“家电节能”、“建筑低碳化”、“交通运输低碳化”、“促进可再生能源发展”以及“绿色金融”五个领域进行激励制度与经济手法的创新。
其中从低碳化住宅建设、办公楼节能和推进绿色IT三个方面发展低碳建筑。
[8]
4.德国。
德国的《关于新建筑物节能法》从当地的气候条件出发,对德国建筑物夏季隔热、冬季保温的建筑标准进行强化和完善。
[9]德国的《能源节约法》规定,消费者购买或租赁房屋时,建筑商必须出示一份“能耗证明”,告诉消费者该住宅每年的能耗。
新法规还鼓励企业和个人对老建筑进行节能改造,并实行强制报废措施。
纵观发达国家政府在推动低碳建筑中的实践经验,可以发现有以下共同点:
①制定切实可行的技术规范;②强制性立法和经济激励相结合;③培养公民的低碳环保意识;④在政府机构等公共建筑中率先开展节能低碳建筑;⑤国家大力支持低碳技术研究。
发达国家在推动低碳建筑中有很多值得我国借鉴的地方。
由于各国社会发展阶段和经济发展程度的不同,我国政府可以根据我国的国情,学习它们的先进经验,充分发挥政府职能,开展对低碳建筑的推广工作。
(二)结合国情完善我国的低碳建筑政策与法律体系
1.政策工具的多样化和相互协调。
在低碳建筑领域,我国长期坚持节能优先的政策,目前已经制定和实施了不少促进建筑节能的法律法规和政策措施,但多数以行政命令方式推行,经济激励措施的作用还有待加强。
在政策设计中不仅需要采取更为多样的政策工具,而且还要注重发挥不同政策措施之间的协同作用。
2.在工具的选择上,应处理好政策与法律的关系。
政策虽有灵活性、及时性等优势,但也存在不稳定性、多变性等缺点,相反法律则具有长期性、稳定性和可预期性的特点。
因此,如何做好发挥二者的调节功能和优势并做到互补和统一,无疑是今后低碳建筑政策与法律保障体系建设应解决的难点和重点问题之一。
3.完善相关政策,确保《民用建筑节能条例》贯彻实施。
《民用建筑节能条例》颁布实施以来,为建筑节能工作带来了巨大的改变。
然而,《条例》的完全贯彻实施需要进一步完善相关政策。
如通过建筑能耗统计、能效审计等方法确定用能定额;建立建筑能效测评标准和建筑用能系统运行管理制度;促进建筑节能技术的优化升级;建立建筑节能专项检查、监督管理和考核评价制度体系;建立合同能源管理办法和相配套的融资制度;建立建筑节能市场监管体系;建立完整的建筑节能标准体系等。
在完善相关政策时,要特别关注我国农村住房建筑不规范、建筑物能耗大的现状,以促进农村民用建筑的节能环保。
4.促进CDM(清洁发展机制)在建筑领域的应用。
CDM及PCDM(规划方案下的清洁发展机制)是全球应对气候变化制定的温室气体减排交易机制。
建筑领域的温室气体减排量潜力巨大,但到目前为止,尚没有注册成功的建筑类CDM项目。
[10]建筑物的能源消耗是多方面的,包括电、燃气、煤、水,并且这些能源在建筑中可以部分实现相互替代,这些都为建筑领域实施CDM制造了障碍。
PCDM项目可以将多个分散的减排项目整合为一个项目,并且非常适合政策或措施的复制和推广应用,更适用于建筑类项目。
5.修订相关法律,增加低碳内容。
在修订《建筑法》、《环境保护法》等相关法律时,增加低碳建筑和绿色建筑的内容,并要增加相关约束性条款,新的条款要具有强制性和可操作性;在绿色建筑评价标准中增加碳排放约束方面的内容。
同时要做好部门规章与上位法的衔接。
6.开展低碳建筑的宣传教育。
媒体和舆论不应该一方面宣传节能减碳,一方面又宣传着高碳不节能的生活方式(如豪华别墅、大排量汽车等)。
要通过政府制定政策、大众媒体宣传、义务教育等方式,普及低碳理念,使低碳生活方式得以推广,使低碳建筑具有存在的市场基础。
总而言之,建筑业是中国节能减排,走向低碳发展的重要领域之一。
当前全球都在积极推广低碳建筑,但对不同的国家有不同的含义,利益不一样,代价也不一样。
中国在哥本哈根世界气候大会期间受到的国际压力显而易见,要求中国承担减排责任的呼声很高。
但中国的低碳发展不能仅仅是简单的节能减排、限制排放,我们需要的是以更智慧的环境友好、资源节约的方式发展。
我国建筑业的低碳发展及其政策法律体系的建立和完善,同样需要在此理念下展开。
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[10]郝斌,林泽.建筑节能领域应用清洁发展机制研究[J].暖通空调,2009,(11).
周珂,中国人民大学法学院教授,博士生导师,北京市,100872。
尹兵,中国人民大学法学院环境法专业博士研究生,北京市,100872。
责任编辑贾小雷
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