政策性金融支持农村水利建设研究.docx

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政策性金融支持农村水利建设研究

政策性金融支持枣庄市农村水利建设问题研究

——以农业发展银行枣庄市分行为例

摘　要

2011年中央1号文件中明确提出：

“在风险可控的前提下，支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务”。

农村水利建设作为“三农”领域中的薄弱环节，其具有公益性、基础性、战略性等典型特征，因此，单纯依靠一般政府融资和市场手段筹资建设无法完全满足需求，农业政策性银行作为政府解决“市场失灵”和弥补“市场缺陷”重要工具，可以通过发挥其应有的倡导性职能作用，建立相关机制，完善功能，加大政策性信贷资金投入，对实现水利建设的预期目标具有十分重要的推动和促进作用。

　　中国农业发展银行（简称农业发展银行或农发行）作为我国主要的农业政策性金融机构，大力支持新农村建设是其重要职责。

本文以农业政策性金融和企业战略管理等理论为指导，从新农村建设对农业发展银行提出的新要求出发，论述了农业发展银行支持农村水利建设的必要性与可行性，对影响农发行支持农村水利建设的因素进行了分析。

本文以山东省枣庄市为例，全面地论述了农发行枣庄市分行政策性金融支持农村水利建设问题，在贷款品种、贷款期限、贷款利率、抵押担保方式等方面进行了有益的探索，为推动枣庄经济社会发展和农村水利建设提供了有力的信贷支持。

本文在枣庄市农田水利建设的基本情况的基础上，对农发行枣庄市分行支持新农村建设的资金供求状况进行了分析，论述了农发行枣庄市分行支持农村水利建设的具体做法，分析了农发行支持农村水利建设面临的困境，并对其原因进行了比较全面的分析，介绍了国外利用政策性银行工具支持农业发展的做法和经验，提出农村水利建设要学习和借鉴国外政策性金融理论与实践的先进经验，必须建立金融支持体系，多渠道筹集农业资金，加大政府支持力度，拓宽资金来源渠道，并以完备的法律体系为金融支持农业发展提供重要保障。

小清新：

政策性金融；中国农业发展银行；农村水利建设；资金需求

Abstract

CentralDocumentNo.1of2011clearlystated:

"Thepremiseofriskcontrol，tosupportagriculturaldevelopmentbanksactiveinwaterconservancyconstructionandlong-termpolicy-basedlendingbusiness."Ruralwaterconservancyconstructionasthe"threerural"areasofweaklinks，whichhasapublicgood，basic，strategicandothertypicalfeatures，therefore，relyingsolelyongeneralgovernmentfinancingfortheconstructionfinancingandmarket-basedinstrumentscannotfullymeetthedemand，agriculturalpolicybankasGovernmenttoaddress"marketfailure"andmake"marketfailure"importanttool，canplayitsdueroleinthefunctionsofadvocacy，theestablishmentofmechanisms，improvefunction，increasecapitalinvestmentcreditpolicyforachievingthedesiredobjectiveofawaterconservancyconstructionveryimportantinpromotingandfacilitatingrole.

ChinaAgriculturalDevelopmentBank（AgriculturalDevelopmentBankortheAgriculturalDevelopmentBank），asChina'smajorfinancialinstitutions，agriculturalpolicy，ruraldevelopmentsupportisanimportantnewrole.Inthispaper，agriculturalpolicyandotherfinancialandstrategicmanagementtheoryasaguide，thenewruralconstructionontheAgriculturalDevelopmentBank'snewrequirements，anddiscussestheAgriculturalDevelopmentBanktosupportruralwaterconservancyconstructioninthenecessityandfeasibility，theimpactoftheAgriculturalDevelopmentBanktosupportruralwaterconservancyconstructionfactorswereanalyzed.Inthispaper，ZaozhuangCity，ShandongProvince，forexample，acomprehensiveexpositionoftheAgriculturalDevelopmentBankZaozhuangbranchpolicyfinancialsupporttoruralwaterconservancyconstructionproblemsintheloantypes，loanterm，loaninterestrates，collateralandotheraspectsofausefulwaytoexplore，fortheZaozhuangpromoteeconomicandsocialdevelopmentandruralwaterconservancyconstructionprovidesastrongcreditsupport.

Inthispaper，theconstructionoffarmlandwaterconservancyZaozhuangbasicsituation，basedonthebranchoftheAgriculturalDevelopmentBankZaozhuangfundstosupporttheconstructionofnewruralsupplyanddemandsituationisanalyzed，discussedtheAgriculturalDevelopmentBankZaozhuangbranchsupportspecificpracticesofruralwaterconservancyconstruction，analysistheAgriculturalDevelopmentBanktosupporttheplightofruralwaterconservancyconstruction，anditsreasonsforamorecomprehensiveanalysis，describestheuseofforeignpolicytoolstosupporttheagriculturaldevelopmentbankpracticesandexperiences，ruralwaterconservancyconstructionmustlearnfromtheforeignpolicyoffinancialtheoryandpracticeofadvancedexperience，mustestablishfinancialsupportsystem，multiplechannelstoraiseagriculturalfunds，andincreasegovernmentsupportforeffortstobroadenthesourcesoffunds，andtocompletelegalsystemforthefinancialsupportofagriculturaldevelopmentprovideanimportantsafeguard.

Keywords:

financialpolicy;ChinaAgriculturalDevelopmentBank;ruralwaterconservancyconstruction;capitalrequirements

目录

摘　要-2-

Abstract-3-

目录-5-

0引言-8-

0.1研究背景-9-

0.2国内外研究现状与发展动态-10-

0.2.1国外研究现状-10-

0.2.2国内研究现状-13-

0.3课题研究的目的-14-

0.4主要研究内容与研究方法-14-

0.4.1基本思路-14-

0.4.2拟采取的研究方法-15-

0.4.3研究的技术路线-15-

0.5论文的创新处与研究不足-16-

第1章政策性金融支持农村水利建设的理论分析-17-

1.1政策性金融的界定-17-

1.1.1政策性金融的概念-17-

1.1.2政策性金融的基本特点-20-

1.1.3政策性金融的功能作用-21-

1.2农村水利建设问题-23-

1.2.1农村水利设施产权不明晰-23-

1.2.2收益保障缺乏和配套政策不到位-23-

1.2.3信贷产品创新不足-23-

1.2.4水利设施建设的公益性制约了其融资市场的培育和发展。

-24-

1.3政策性金融与水利建设-24-

1.3.1中小型农业基础设施的准公共产品属性-24-

1.3.2中小型农业基础设施建设项目的融资特征-24-

第2章农发行枣庄市分行支持农村水利建设现状分析-25-

2.1枣庄市农村水利建设的基本情况-25-

2.1.1农村水利建设历史欠账严重。

-26-

2.1.2水利投资短缺，水利建设良性投入机制尚未形成。

-27-

2.1.3水利项目起点底，金融支持力度不足。

-27-

2.1.4农村供水饮水安全保障程度低，水生态问题恶化。

-27-

2.1.5农民的科技水平不高，节水意识淡薄，农业生产没有形成规模化、集约化，制约了工程的正常使用-28-

2.2枣庄市水利项目建设情况-28-

2.2.1庄里水库等大中型水库建设和病险水库加固工程。

-28-

2.2.2河道、小流域治理，胜利渠灌区节水改造工程。

-28-

2.2.3农田水利基本建设、农村饮用水安全、水产品养殖工程。

-28-

2.2.4防汛抗旱、国家重点水利工程。

-29-

2.3农发行支持水利建设的有利条件-29-

2.4农发行枣庄市分行支持农村水利建设资金供求状况分析-30-

2.4.1农发行枣庄市分行基本情况-30-

2.4.2农发行枣庄市分行支持农村水利建设资金供求状况分析-32-

2.5农发行枣庄市分行支持农村水利建设的重点工作-32-

2.5.1加强农田水利基本建设。

-32-

2.5.2加强供水保障工程建设。

-33-

2.5.3加强防洪除涝工程建设。

-33-

2.5.4加强水生态工程建设。

-33-

2.5.5加强水利信息化工程建设。

-34-

2.6国外金融支持水利建设的经验及借鉴-34-

2.6.1国外金融支持农业发展的具体措施-34-

2.6.2国外金融运行的基本特点-40-

2.6.3国外金融支持农业发展的经验及借鉴-42-

第3章政策性金融支持农村水利建设的分析——以枣庄为例-43-

3.1政策性金融支持农村水利建设的历史考察-43-

3.1.1农发行支持农村水利建设存在的主要问题-43-

3.2政策性金融支持农村水利建设的现状分析-46-

3.2.1贷款运行模式-46-

3.2.2贷款投向问题-46-

3.2.3承贷主体问题-47-

3.2.4贷款期限问题-47-

3.2.5贷款机制问题-48-

3.2.6内部管理问题-48-

3.2.7总结-48-

第4章农发行金融支持新农村建设的建议-49-

4.1建立利益补偿机制-49-

4.2建设金融生态环境-50-

4.3规范各级担保体系-50-

4.4健全农业政策性金融法治环境-51-

4.5严格贷款风险管理-51-

4.6加大水利金融支持-51-

4.6.1加大公共财政对水利的投入。

-51-

4.6.2加强对水利建设的金融支持。

-52-

4.6.3广泛吸引社会资金投资水利。

-52-

4.7改善水利人力资源结构-52-

4.8加快推进水利体制机制改革-53-

4.8.1创新水利建设和管理体制。

-53-

4.8.2强化依法治水和科技兴水。

-53-

4.8.3健全基层水利管理与服务体系。

-54-

4.8.4积极推进水价改革。

-54-

4.9加大政府组织领导力度-54-

第5章结论及未来发展方向-54-

5.1研究结论-54-

5.2农发行支持水利建设的政策建议-55-

5.2.1、内部配套政策措施建议-55-

5.2.2、外部配套政策措施建议-57-

5.2未来农发行支持水利建设的模式选择-58-

5.4小结-60-

参考文献-62-

致谢-66-

0引言

中国农业发展银行成立于1994年，是直属国务院领导的政策性金融机构，在除西藏以外的全国其他省、直辖市、自治区设有分支机构。

其主要任务是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支持农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。

加快开办以农村基础设施建设为主要内容的农业开发性货款业务，成为农业发展银行支持新农村建设的重要体现，农业发展银行作为全资的政策性银行是国家宏观调控的工具。

这就决定了它必须把执行国家政策摆在首位，通过政策性信贷杠杆作用，体现国家宏观调控的要求，实现政府的意图和政策目标。

2006年中央1号文件指出，“加快推进农村金融体制改革”，“调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源”。

通过发挥政策导向、示范引导、信用保障等功能和措施，引导合作性、商业性金融加大对农业、农村信贷投入力度，以弥补金融的市场缺位，在支持新农村建设中发挥方向性、基础性的主导作用。

所以说这些在我国商业性银行是做不了的，只有政策性金融才能完成。

2009年7月农发行总行正式开办新农村建设贷款业务，农村基础设施（如农村道路、通讯、电网、水网建设）、农业综合开发（如土地治理、农田水利、生态环境建设）、农村公共事业（如学校、医院、文化、体育设施建设）等。

政策性贷款、开发性贷款、商业性贷款构成农发行贷款业务的整体格局。

本文以农发行枣庄市分行结合枣庄市新农村建设实际，加大新农村建设贷款进度，因为政府需要投入大量的财政转移支付，中央一号文件提到的至少包括七个方面：

粮食直补、乡村基础设施建设、村庄治理、农村义务教育全免费、普及新型农村合作医疗制度、建设农村文化设施、建立农村社会保障制度等——这些都形成了政府的资金需求。

政府的这些资金需求一定程度上需要农村金融市场来提供保障，农发行枣庄市分行就如何发挥职能作用，加大信贷投入，支持推动枣庄市新农村建设是需要研究和解决的问题。

0.1研究背景

社会主义新农村建设是党中央面向新世纪构建和谐社会做出的一项重大战略决策，也是全面建设小康社会的内在要求和必然选择。

搞好社会主义新农村建设，资金是关键。

中国农业发展银行（以下简称农发行）作为国务院直属的政策性金融机构，其在全国各省市、自治区、直辖市（西藏除外）都设有分支机构，其根本任务就是根据国家法律法规及方针政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支持农资金的拨付，全力为农业和农村经济发展服务。

农发行作为全资政策性银行，是国家宏观调控的重要手段，同时也决定了其必须按照国家政策要求，发挥信贷杠杆作用，实现政府意图及政策目标。

2006年中央1号文件指出，“加快推进农村金融体制改革”，“调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源”。

通过发挥政策导向、示范引导、信用保障等功能和措施，引导合作性、商业性金融，增强对农业和农村信贷的投入力度，以弥补金融的市场缺位，在支持新农村建设中发挥方向性、基础性的主导作用。

可见，在我国商业性银行无法实现该要求，惟有政策性金融能够完成。

2009年7月，农发行总行正式开办新农村建设贷款业务，其中包括农村基础设施（如农村道路、电网、水网、通讯、建设）、农业综合开发（如土地治理、农田水利、生态环境建设）、农村公共事业（如农村医院、学校、文体设施建设）等。

政策性贷款、开发性贷款、商业性贷款，总体构成了农发行贷款业务的整体格局。

农发行枣庄市分行按照中央一号文件精神，针对农村基础设施建设、农村治理、农村免费义务教育、普及新型农村合作医疗制度、建设农村文化设施、建立农村社会保障制度、农村粮食直补等内容，结合枣庄市社会主义新农村建设实际，加大了社会主义新农村建设的贷款投入力度。

因为政府需要投入大量的财政转移支付，政府的资金需求很大程度上需要通过农村金融市场提供保障，农发行枣庄市分行立足本职，在发挥职能作用，加大信贷投入，支持推动枣庄市新农村建设等方面进行了研究和探索，并取得了一定成效。

本文在此基础上，对枣庄市金融支持社会主义新农村建设相关问题进行了研究。

0.2国内外研究现状与发展动态

0.2.1国外研究现状

国外农业政策性金融的研究并没有独立出来，而是包涵在政策性金融研究领域之内进行。

特别在政策性金融功能作用方面研究颇多。

一、政策性金融功能作用

（一）日本政策性金融

日本大多学者认为保护弱势产业是政策性金融的主要功能。

早在1984年，小掠．吉野对20世纪60年代日本经济快速增长期的政策性金融机构进行研究后提出，其融资重点是保护农业、中小企业、纺织业等缺乏竞争力、发展不景气的产业，以协助产业结构调整。

1987年，掘内·大海提出其在高增长时期的融资重点分配在于长期资金无法筹措的弱势产业。

此外，日本学者及政府部门还普遍认为，政策性金融能够实现景气调整（指在调整经济周期中的作用）和资源配置（指从财政投融资和社会资本形成关系方面，向急需国家扶持保护的社会资本公共性质的项目领域例如大型基础产业、中小企业、农林业等提供资金）功能。

（二）韩国政策性金融

韩国ParkKiSoon认为，政策性银行的作用独特，他对亚洲金融危机后的韩国政策性银行进行了研究，认为当时大多商业银行因信用和资金问题对金融危机无能为力，而政策性银行却通过自身努力，推动了韩国经济复苏与稳定，起到了积极作用。

来自日本东京大学的日向野，认为政策性金融还有诱导效应。

他强调政策性金融机构融资时贷款比重虽小，但能够形成对民间金融机构融资的诱导，从而推动主导产业发展。

该理论实为美国证券市场牛铃的诱导效应原理（CowBeu-effect）的延续。

此外，也有学者认为政策性金融能够强化民间金融机构的竞争能力。

1975年，W．G．谢波德从产业组织论角度进行了研究，认为金融业寡占时期政策性金融机构能够对民间金融机构产生竞争力，进而提升金融业整体效率。

1992年，井手和林设立竞争模型进一步证明了政府金融机构与民间银行之间在斯塔克尔伯格（Stackelberg）竞争均衡的情况下，经营方针与商业性银行不同的政府金融机构，作为中国农业政策性金融问题研究：

以农业发展银行为例，引导民间金融机构行动，能促进社会福利的增加。

关于本文研究的政策性金融支持农村水利建设问题，由于水利建设所具有固有特性，制约了社会资金对国民经济这一重要基础设施领域的投入，因此，需要一套完善且可行的投融资机制，使之资金来源长久性，既可减轻财政负担，又达到加快水利建设步伐的目的。

目前美国、日本等发达国家已经建立了一套较为完善的多形式的水利投融资机制，对加快水利设施建设、防洪抗旱、缓解水资源供需矛盾、促进农业生产、保障粮食安全等都发挥了重要作用。

针对政策性金融机构履行社会职能和自身财务持续关系问题，世界银行中国首席代表DavidDollar认为，相对商业银行而言，政策性银行的挑战更大，特别是既要执行秩序社会和公共职能，又要兼顾正常运营。

他提出可以通过建立良性治理结构以适时审视实际情况，政府在其中应该起到监督而非干涉作用；新加坡的黄记祖则认为政府监督与干预并不冲突，完全能够同时实现。

二、政策性金融机构改革问题

针对性政策性金融机构改革问题，日本的ShinichiNishimiya提出改革的发展方向包括三个方面，合并、私有化和降低政策性金融机构的行政色彩。

而亚洲开发银行首席经济学家MinTang对我国政策性金融机构的建议是大力支持“三农”和民营经济，加强同国际金融机构的密切合作。

MinTang还与林义夫一道设计将龙头企业、担保农户、银行有机结合的模式，对于我国农业政策性银行业务拓展具有积极意义。

（一）投融资政策。

美国、日本等发达国家在解决水利投融资机制上，首先制定了一套完整的水利投融资政策体系，为水利建设资金的高效使用大下了良好的基础，实现了水利建设资金来源的多元化。

1.投资政策。

美国政府明确划分投资主体及其事权，水利项目建设与开发，政府占60％的投资为主，地方及业主占40%为次，并按事权划分投资主体和分摊投资，如防洪工程上世纪70年代后联邦政府负担65%，地方负担35%。

日本按不同工程实施投资分摊，水利资金投入以国家和地方财政资金投入据主导，并在各类公益事业中占据首位。

2.融资政策。

美国、日本均通过提供优惠贷款、发行债券、建立政府基金、项目业主自筹、向受益区征税、团体或个人捐赠等多元化方式进行筹集融资，水利建设资金结构多元化，直接融资与间接融资并存。

政府投资小部分资金无偿，绝大部分资金则是通过市场化借贷方式有偿使用。

有收益的水利和城镇供水等项目资金多采用发行债券等市场方式筹集。

3.补偿政策。

美国重视水利项目运营成本补偿，以保持水利项目的可持续利用。

防洪、改善生态等公益性项