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中国高层次人才政策体系分析
中国高层次人才政策体系分析
娄伟 张海夫
《人才蓝皮书:
中国人才发展报告NO.3》社会科学文献出版社
2006 726 中国网
一、我国高层次人才政策体系
1.高层次人才
什么人是高层次人才?
在界定高层次人才之前,先了解一下高层次人才的特点。
有学者认为,高层次人才具有以下一些特点:
(1)高层次;
(2)类别性;(3)相对性;(4)稀缺性;(5)动态性。
有学者认为,高层次人才具有如下本质特征:
(1)高创造性;
(2)高流动性;(3)大协作性;(4)强时效性;(5)相对性;(6)地域不均衡性。
也有学者认为,高层次人才具有以下特点:
(1)高层次人才的职业特点是高风险性、稀缺性、难配置性;
(2)高层次人才投入的特点是资本投资高、教育周期长、成长的条件要求高;(3)高层次人才产出的特点是产出的高效益性、产出的多样性、产出以精神形态为主;(4)高层次人才劳动消费的特点是劳动的复杂性、劳动的连续性、劳动的高难度性、劳动的创造性、劳动的国际化。
以上界定有一定道理,但也都有一定的局限性,实际上,根据人才“四不唯”理念,高层次人才应具有以下主要特点:
(1)能力强。
具有很强的业务能力,特别是创新能力,是成为一个高层次人才的基本前提;
(2)业绩大。
光有能力,没有业绩,显然也不是人才,更谈不上是高层次人才;
(3)相对性。
知识分子中有高层次人才,技能人才中也有高层次人才,农村人才中同样也有高层次人才。
在每个不同的人才群体,都有各自的高层次人才。
当然,一个领域中的高层次人才,在另一个领域中可能连普通人才也算不上。
如一个高技能人才,如果放在知识分子队伍中,可能就称不上人才了;
(4)时间性。
在知识更新速度加快的今天,如果不能持续提高能力,今天的高层次人才,明天就会落伍。
(5)区域性。
在人才集中的地区,对高层次人才的要求就会高一些;而在人才相对缺乏的落后地区,对高层次人才的界定就宽松一些。
把握了高层次人才的特点,界定高层次人才概念就有了基础。
首先分析一些现有关于高层次人才的界定。
“高层次专业技术人才就是在某一学科或专业领域有较深造诣和较高威望,在重要岗位上工作、承担重要任务、能对经济社会发展和科技创新发挥较大作用的人才。
具体可以划分为以下几个层次:
(1)两院院士以及在本领域有很深造诣、在国际上有一定影响、是有总揽全局能力的战略科学家或科技帅才;
(2)重大科学领域的领军人物、科技将才、杰出社会科学家和文学艺术家;(3)国家有突出贡献专家、国家主要科技奖励获奖者;(4)享受国务院特殊津贴专家;(5)百千万人才工程、‘863’计划、‘973’计划等重要项目的首席科学家、重大科技成果发明人、著名企业技术负责人。
”蔡学军、丁向阳、韩继园:
《我国高层次人才队伍建设现状、问题与对策》,《中国人才》2003年第10期。
这样界定高层次人才的优点是对象明确,但不足也很明显,这就是只是针对高层次专业技术人才而言。
“高层次人才是人才中的一小部分,而新型高层次人才则是高层次人才中特点鲜明、能量和作用巨大的又一小部分。
他们是人才中出类拔萃者,是不仅具有高学历,还具有强能力,在专业领域具有创造性、发挥统领作用、取得突破性成就、并为科技及社会的发展作出某种突出贡献的人。
因而,新型高层次人才是学历、能力、贡献的高度统一。
”该定义的不足之处在于,判断高层次人才的主要标准是能力及业绩,学历可以作为标准,但不应作为绝对标准,特别是不能把高学历作为主要前提条件。
“高层次人才是知识层次高、创新能力强、社会贡献大的人才群体。
通常,高层次人才主要包括:
两院院士,国家有突出贡献的中青年专家队伍,国家和省、市的重点学科负责人、学术和技术带头人,具有较深学术技术造诣的博士生导师、博士、专业技术拔尖人才,正高职称和海外优秀留学人员,高级管理人才、掌握先进技术的高科技人才等。
从不同层次划分,高层次人才有国家级、省级、市(地)级、县(区)级和系统内的,表现为金字塔飘移结构。
”该种界定的不足之处主要体现在过于强调“知识层次高”,且没有突出高层次人才的时间性特征。
“高层次人才指在人才队伍各个领域中层次比较高的优秀人才,或处于专业前沿并且在国内外相关领域具有较高影响的人才。
一般来讲,这类人才素质高、能力强、贡献大、影响广。
高层次人才常常具有特别旺盛的创造力,在个人素质上表现为具有创新意识、创新能力、合作能力、敬业精神的新型人才。
”该定义较为全面,不足之处是没有点出高层次人才的时间性、区域性特征。
综合以上各个界定的优点,我们可以这样界定高层次人才:
高层次人才是指在一定时间、区域、行业内的人才队伍中,那些具有较强专业能力,且有较大贡献的人才。
一般是指院士、具有正高及副高级职称的专业技术人才、博士后、高级经营管理人才等。
2.高层次人才政策
政策是现代社会生活中使用得非常广泛的概念之一,但人们对他的含义并没有一致的界定。
这里仅举几例:
“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。
”
“政策是指某一(或一组)行动者(主要是政府的官员、机构和团体)在既定的活动领域中的行为。
更广义地理解,政策是政府机构和它周围环境之间的关系。
政策体现了这种关系。
又为处理这些关系提供了手段。
一般来说,公共政策是由政府机构和政府官员制定的,公共政策体现了他们在政治系统和特色环境下的活动方式和活动过程,表达了他们的行为和目的,反映了他们实际所做的事情和效果。
”
“政策是一个国家的执政者(包括执政党和政府)为实现一定历史时期的任务和目标,为调整一定的社会利益关系而制定的行动准则,是执政者的特定价值取向和策略措施的有计划的实践活动过程。
”
综合以上内容,本文认为,高层次人才政策就是国家机关、政党及其他政治团体为了规范高层次人才行为而制定的行为准则,以及主要目标诉求虽然不仅仅是为了针对高层次人才,但含有高层次人才的内容,或者是适用于高层次人才的准则,主要包括谋略、法令、措施、办法、方法、条例等。
从广义上讲,公共政策包括法律,而狭义的公共政策与法律相对,本文所探讨的高层次人才政策主要是指狭义的公共政策,不过也涉及部分相关法律、法规的内容。
近些年,随着我国“人才强国战略”的出台与实施,我国越来越重视高层次人才队伍的建设,有关部门也出台了许多旨在加强我国高层次人才队伍建设的政策文件。
《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》(2003-12-26)指出,要“突出重点,切实加强高层次人才队伍建设”。
《中央人才工作协调小组2005年工作要点》提出,要“大力加强高层次人才队伍建设”,主要措施包括:
组织实施“高层次专业人才培养工程”;建立高层次人才库,探索发挥专家作用的有效途径;加大吸引留学和海外高层次人才工作力度。
《中央人才工作协调小组2006年工作要点》则进一步提出,要“以创新型领军人才为重点,大力加强高层次专业技术人才队伍建设”。
总的来说,我国高层次人才政策体系所包括的范围较广:
从人才开发的角度来说,高层次人才政策体系主要包括:
高层次人才培养政策、高层次人才使用政策、高层次人才激励政策、高层次人才安全政策、高层次人才市场与人才流动政策等。
从不同人才群体来说,有针对院士、专业技术人才、党政人才、企业管理人才、国际人才的政策,也有针对留学生、博士后的政策,等等,甚至有专门针对退休人才的政策。
从政策自身类别来说,有职称政策、工资保险福利、考核与奖励、劳动关系等内容。
从不同行业来说,每个行业都有其相应的、有针对性的高层次人才政策,如教育部出台的有关政策。
按照地域来说,有国家级政策、省市等区域性高层次人才政策等。
按照国内外人才来说,有针对国内高层次人才的,也有针对国外人才的。
3.国家层面高层次人才政策
在高层次人才培养与使用方面,我国有关部门先后出台了“百千万人才工程”、“四个一批人才培养工程”、“西部之光”人才培养计划、《2004~2008年全国党政领导班子建设规划纲要》等多项政策文件。
为加大高校高层次人才的培养力度,教育部等有关部门也出台了一系列的政策文件,如:
1993年实施的“跨世纪优秀人才培养计划”;1998年,教育部在国务院批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》中启动“高层次创造性人才工程”。
此外,教育部还实施了“优秀青年教师资助计划”、“高等学校骨干教师资助计划”和“留学回国人员科研启动基金”等。
近期,国家有关部门还在研究制定《中央企业领导人员管理暂行办法》、《加强高层次专业技术人才队伍建设的若干意见》、《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》等政策。
在高层次人才吸引方面,国家出台了一系列吸引中国留学生回国的政策文件,如:
《人事部、国家教委关于进一步争取优秀留学博士回国做博士后的通知》(人专发〔1992〕16号)、《关于吸引海外留学人员为西部服务,支持西部建设有关工作函》(教外厅〔2002〕30号)、《人事部〈关于重点资助优秀留学回国人员开展科技活动〉的通知》(人调发〔1995〕144号)等。
在吸引国外人才方面,国家也出台了一些相关政策,如,经国务院2003年12月13日批准,公安部、外交部还在2004年8月15日联合发布实施了《外国人在中国永久居留审批管理办法》(公安部、外交部第74号令)2005年,我国有关部门准备出台《外国专家在中国工作管理条例》。
在高层次人才激励方面,也先后出台了国家科学技术奖励政策、政府特殊津贴政策、有突出贡献的中青年专家政策等政策。
在高层次人才安全方面,国家有关政策文件也多次提到这方面问题,《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》(2003-12-26)指出,要“高度重视和充分信任国家重要人才。
通过立法维护国家重要人才安全,有效防止重要人才流失”。
人事部《2005年人事工作要点》提出,要“配合有关部门研究人才安全问题,制定重要人才流动办法”。
在人才市场与人才流动方面,我国出台了《关于印发〈关于加快发展人才市场的意见〉的通知》(国人部发〔2004〕12号)等多项政策文件,这些政策对于推动高层次人才的有效配置起了巨大的作用。
2005年,有关部门又对《人才市场管理规定》等政策做了修订。
4.省市层面的高层次人才政策
为加强地方高层次人才队伍的建设,目前,许多地方也出台了一些高层次人才政策。
其中,以浙江省比较有代表性。
2004年年底,浙江省集中出台了十项人才新政策,主要包括:
《实行浙江省特级专家制度暂行规定》、《关于加强高层次企业经营管理人才队伍建设的若干意见》、《关于进一步加强高层次专业技术人才队伍建设的若干意见》、《关于促进人才柔性流动的实施办法》、《浙江省实行引进人才居住证制度暂行规定》、《关于积极推行人事代理制度的若干意见》和《浙江省专业技术资格评价与职务聘任暂行规定》等。
其中在高层次人才队伍建设方面有几项突破:
一是设立特级专家评选制度;二是建立创新人才引进机制;三是规定高技能人才可破格晋升。
一些省市出台的有关高层次人才的政策也涉及到多个方面,如河南省出台的《关于进一步加强高层次专业技术人才队伍建设的若干意见》(省委办公厅、省政府办公厅,豫办〔2001〕10号),就包含了以下多个方面:
着力培养造就高层次专业技术人才;大力引进国内外高层次专业技术人才;切实提高高层次专业技术人才的待遇;对有重大贡献的专业技术人才实行重奖;充分发挥高层次专业技术人才在科学决策、民主决策中的作用;加强高层次专业技术人才队伍建设工作的组织领导。
江苏省出台的《关于进一步加强高层次人才队伍建设的意见》(中共江苏省委、江苏省人民政府,苏发〔2001〕4号)中,也有类似内容:
加大培养力度,建立一支适应经济社会发展需要的高层次人才队伍;大力推进体制创新,积极营造留住人才、使用人才和吸引人才的良好环境
各省市出台最多的是吸引高层次人才的政策,几乎每个省及主要城市都出台了相关政策。
如:
《上海市人事局关于印发〈上海市吸引国内优秀人才来沪工作实施办法〉的通知》(沪人〔1999〕51号);北京市海淀区人民政府制定实施的《关于支持高新技术产业加强人才建设引进急需人才的暂行办法》;《大连市关于吸引软件高级人才的若干规定》等。
为吸引海外人才,许多省市也出台了相关政策,如深圳市人事局、深圳市人民政府外事办公室、深圳市公安局、深圳市外国专家局在2002年就联合出台了《关于为外国籍高层次人才和投资者提供入境及居留便利的实施办法》(深人发〔2002〕70号)。
在高层次的使用、激励等方面,各地也出台了一些相关政策,如,重庆市《关于改善高级人才生活待遇有关问题的通知》(渝人发〔2001〕69号)等。
二、有代表性的高层次人才政策
1.国家科学技术奖励政策
自1978年3月全国科学大会以来,我国恢复和重建了国家科学技术奖励制度,这项制度有力地激励了科技人才的创造热情。
1999年,为了解决科学奖励制度存在的一些问题(如:
奖励项目过多,获奖项目质量有所下降;缺少具有权威性的最高奖项;奖励项目促进技术创新、成果转化和高科技产业化的导向性不强;重复设奖、奖励名目多而乱),国家颁布实施《国家科学技术奖励条例》,通过立法设立了国家最高科学技术奖,并完善国家级四大科学技术奖——国家自然科学奖、国家技术发明奖、国家科学技术进步奖、中华人民共和国国际科学技术合作奖。
同时还规范了省、部级以及社会力量的科学技术奖励办法。
国家最高科技奖设立以来,吴文俊、袁隆平、王选、黄昆、金怡濂、刘东生、王永志先后获得该项大奖。
国家科学技术奖励政策在实践中不断被修订、完善,地方、部门和各类企事业单位设置科学技术奖也受到鼓励、规范。
目前,新的国家奖励政策正在规划或酝酿之中,如国家功勋奖励制度。
2.政府特殊津贴政策
1990年7月,为了充分体现党和国家对我国高级专家的关心与爱护,弘扬尊重知识、尊重人才的社会风气,经党中央、国务院批准,决定给部分高级知识分子发放特殊津贴。
为此,人事部、财政部发出《关于给部分高级知识分子发放特殊津贴的通知》(人专发〔1990〕6号),决定将特殊津贴列为国家财政专款,从1990年7月开始发放,津贴额为每人每月100元。
1991年6月,中共中央、国务院发出《关于给做出突出贡献的专家、学者、技术人员发放政府特殊津贴的通知》(中发〔1991〕10号),确定了政府特殊津贴选拔的数量(当年10000名)、范围(以自然科学为主)、条件、程序和待遇(每人每月100元)等内容。
从此,这项工作正式在全国推行。
1993年4月,人事部发出关于《对享受政府特殊津贴人员进行考核的意见》的通知(人专发〔1993〕10号),决定每两年对享受政府特殊津贴的专家、学者、技术人员进行考核。
考核对象为在职人员,对其新成就通过各种途径进行宣传和表彰,并及时输入专家数据库;对谎报成果、违背思想政治条件、出国不归、自动离职、不求上进等情况,停发或取消政府特殊津贴。
1995年,人事部发出《关于从1995年起实行政府特殊津贴发放办法改革的通知》(人专发〔1995〕27号),实行“新人新办法,老人老办法”,即从1995年起,新选拔的享受政府特殊津贴人员,将不再采取逐月发放津贴的办法,而是由国务院向他们一次性发放5000元;1990~1994年选拔的人员,仍按原逐月发放的方式发给政府特殊津贴。
同时制定了政府特殊津贴工作暂行办法。
进一步明确了政府特殊津贴选拔的范围、条件、数量(1995~2000年,每年控制在5000名左右)、程序和待遇。
2001年6月,中共中央、国务院发出《关于对做出突出贡献的专家、学者、技术人员继续实行政府特殊津贴制度的通知》(中发〔2001〕10号),决定今后十年,每年选拔3000名左右在社会主义现代化建设中做出突出贡献的专家、学者、技术人员享受政府特殊津贴。
对享受政府特殊津贴的人员,每人一次性发放政府特殊津贴10000元。
享受政府特殊津贴专家的选拔制度实行十多年来,全国共有十几万人享受了政府特殊津贴。
3.“百千万人才工程”
自1995年起,人事部会同有关部门组织实施了培养造就年轻学术技术带头人的专项计划——“百千万人才工程”。
到2002年,入选该工程的各类人才万余名,形成了分层次、多渠道培养造就优秀年轻人才的工作体系,有力地推动了全国高层次专业技术人才队伍建设。
1995年4月,《国务院办公厅转发人事部等部门关于培养跨世纪学术和技术带头人意见的通知》(国办发〔1995〕28号),提出了到20世纪末在我国科学技术发展的主要学科和技术领域形成一支结构合理、高效精干的学术和技术带头人队伍的目标。
1995年11月,《人事部等七部门关于印发〈“百千万人才工程”实施方案〉的通知》(人专发〔1995〕147号),提出了到20世纪末“百千万人才工程”培养的三个层次,第一层次:
培养造就上百名能进入世界科技前沿,在世界科技界有较大影响的杰出青年科学家;第二层次:
上千名具有国内先进水平,保持学科优势的学术和技术带头人;第三层次:
上万名在各学科领域里有较高学术造诣、成绩显著、起骨干或核心作用的学术和技术带头人后备人选。
该实施方案对“百千万人才工程”的目标、指导思想、实施办法等内容做出了明确规定。
1998年8月,为建立健全对“百千万人才工程”人选的动态管理和激励机制,人事部等七部门拟订并下发了《“百千万人才工程”人选考核暂行办法》(人发〔1998〕62号),对人选进行考核的目的、指导思想、考核内容和标准、考核方式及组织实施、考核结果的使用等内容做了明确规定。
2002年,根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强专业技术人才队伍建设的若干意见》(中办发〔2001〕14号)精神,为继续做好年轻一代学术技术带头人培养工作,人事部等七部门制定了2002~2010年新世纪百千万人才工程实施方案(人发〔2002〕55号)。
方案提出:
根据我国社会主义现代化建设第三步战略目标和实施人才战略的总体部署,到2010年,培养造就数百名具有世界科技前沿水平的杰出科学家、工程技术专家和理论家;数千名具有国内领先水平,在各学科、各技术领域有较高学术技术造诣的带头人;数万名在各学科领域里成绩显著、起骨干作用、具有发展潜能的优秀年轻人才。
4.有突出贡献的中青年专家政策
为了激励有突出贡献的中青年专家,1983年3月24日中共中央书记处第50次会议纪要提出:
“对那些在国内外有名望的中青年科学家生活待遇方面的问题,如工资问题、级别问题、住房问题、两地分居问题、医疗问题等,中央组织部应作为特殊的情况,立即同有关部门协商加以解决”。
经国务院同意,从1984年起,中央组织部等部门陆续出台了一系列相关政策(参见表2)。
截至1998年底,全国共选拔八批有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家。
为了进一步完善此项工作,中组部正在酝酿出台新的措施,因此,从1998年至今,国家有突出贡献中青年专家的选拔工作暂时停止。
5.“四个一批”人才培养工程
由中组部、中宣部、人事部共同组织,中宣部具体实施的全国宣传文化系统“四个一批”人才培养工程于2003年启动。
该工程是宣传文化系统深入贯彻党的十六大精神和中央关于人才工作的总体部署,大力实施人才强国战略,适应宣传文化事业发展需要的重要举措。
“四个一批”人才是指:
一批全面掌握邓小平理论和“三个代表”重要思想、学贯中西、联系实际的理论家;一批坚持正确导向、深入反映生活、受到群众喜爱的名记者、名编辑、名主持人;一批熟悉党和国家方针政策、社会责任感强、精通业务知识的出版家;一批紧跟时代步伐、热爱祖国和人民、艺术水平精湛的作家、艺术家。
“四个一批”人才培养工程的目标是:
要用5年至10年时间,在中央和省级宣传文化单位,以及中央国家机关有关部门推荐的专业人才中,培养1000名理论、新闻、出版、文学艺术优秀人才(其中,理论界200名,新闻界300名,出版界100名,文学艺术界400名)。
通过实施“四个一批”人才培养工程,使他们成为宣传文化系统各个方面的领军人物和学术带头人。
相关政策规定文件主要是《关于印发〈全国宣传文化系统“四个一批”人才培养工作意见〉的通知》(中宣发〔2003〕26号)。
6.高层次创造性人才计划
1998年教育部启动“高层次创造性人才计划”。
“高层次创造性人才计划”包括“长江学者和创新团队发展计划”、“新世纪优秀人才支持计划”和“青年骨干教师培养计划”三个层次,其中“长江学者和创新团队发展计划”是目前教育部最高层次的人才项目,每年遴选聘任100名长江学者特聘教授、100名长江学者讲座教授,重点支持60个优秀创新团队,以吸引、遴选和造就一批具有国际领先水平的学科带头人,形成一批优秀创新团队。
“新世纪优秀人才支持计划”着眼于培养、支持一大批学术基础扎实、具有突出的创新能力和发展潜力的优秀青年学术带头人,每年遴选支持1000名左右。
“青年骨干教师培养计划”每年重点支持培养10000名以上的青年骨干教师,提升教师队伍整体素质。
三个层次间,上层牵引下层,下层支撑上层,为人才强校战略提供持续发展的人力资源。
为保证“高层次创造性人才计划”的有效实施,教育部坚持统筹协调学科建设、人才培养、科技创新、队伍建设和国际交流合作等各方面工作,将人才计划与“985工程”、“211工程”、“高等学校科技创新计划”等工作紧密结合,充分发挥人才、基地、项目、资金和政策的综合效益。
在教育部的示范和带动下,多数高校也制定实施了相应的高层次人才计划。
7.专业技术人才知识更新工程
从2005年起,人事部会同有关部门开始实施“专业技术人才知识更新工程”(“653工程”)。
计划到2010年的6年内,在现代农业、现代制造、现代管理、信息技术、能源技术等5个领域,重点培训300万名紧跟科技发展前沿、创新能力强的中高级专业技术人才。
“653工程”重点从两个方面开展继续教育工作。
一是根据经济社会发展和科技创新的需要,开展可供选修的公需科目继续教育活动。
二是开展五个重点行业领域的专项继续教育活动。
该工程明确了五个行业领域开展培训活动的牵头单位、重点培训内容、项目、方式和培训人数。
现代农业领域由农业部、水利部、国家林业局、中国科协按职能分工负责,中国农学会、中国林学会和中国水利学会等参加;现代制造领域由中国机械工业联合会负责,中国轻工业联合会等参加;信息技术领域由信息产业部负责;能源技术领域暂由中国继续工程教育协会牵头,有关大型石油、石化企业以及电力企业联合会、中国煤炭工业协会等单位,按职责分工、业务范围分别组织实施;现代管理领域由中国企业联合会负责组织实施。
8.“西部之光”人才培养计划
为贯彻党的十六大和全国组织工作会议精神,落实中央关于实施西部大开发的战略部署,支持西部地区专业技术人才队伍建设,根据中组部的统一部署,从2003年起,中组部、教育部、科技部和中国科学院共同组织“西部之光”访问学者工作,即从西部地区选调部分青年科研骨干作为访问学者到中央和国家机关有关部委所属的研究机构、重点院校、医疗卫生机构进行培训。
此项工作的目标是,经过5年的努力为西部地区培养和造就1000名左右热爱西部、奉献西部、扎根西部、有较高水平和能力的学术技术带头人和科研骨干。
9.博士后人才政策
我国的博士后制度,是在改革开放的大环境下,借鉴了国外博士后制度和培养年轻高级人才的经验,于1985年7月,经国务院批准开始试行。
参见1985年7月5日“国发〔1985〕88号”《国务院批转国家科委、教育部、中国科学院关于试办
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