妇幼院初步方案设计.docx
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妇幼院初步方案设计
铜仁市妇幼保健健康中心 PPP 项目
初步实施方案设计
方案内容简介
一、项目合作内容
铜仁市妇幼保健健康中心 PPP 项目合作内容如下:
1.项目的投资、融资、建设;
2.项目辅助服务部分(包括:
停车场、食堂、月子中心/特需服务、
物业使用及服务、医疗器械采购、商超、陪护等方面)的运营、维护与
管理。
二、运作方式及回报机制
本项目采用“使用者付费+政府可行性缺口补助”回报机制、
DBFO(设计-建设-融资-经营)模式进行运作。
(一)项目运营
核心医疗部分:
由铜仁市妇幼保健院负责,项目公司不参与核心
医疗部分运营(包括该部分运营收入及其所获上级奖励及其他补助资
金),仅参与辅助服务部分。
辅助服务部分:
由项目公司负责项目的辅助服务部分(包括:
停车
场、食堂、月子中心/特需服务、物业使用(房屋租赁)、医疗器械采购、
商超、陪护等方面)。
其中,医疗设备引进,原则采用融资租赁方式,
由本项目的社会资本方负责,且医疗器械采购在符合国家规定的同等
条件下,由社会资本方负责。
(二)项目回报机制
1、使用者付费
该项目使用者付费主要由两部分构成,合作期限为 30 年:
一是项目公司通过辅助服务的运营管理取得的运营收益(辅助服
务)部分。
二是由铜仁市妇幼保健院向项目公司支付使用者付费(物业使用
-房屋租赁费),减轻政府财政可行性缺口补助支付压力。
2、政府可行性缺口补贴
为维持项目的可用性所需的运营维护服务,由政府基于绩效考核
结果对项目公司进行可行性缺口补助,该部分合作期限为 15 年。
三、投资结构
项目资本金为总投资的 30%,项目公司由中标社会资本和铜仁
市政府出资代表(铜仁市妇幼保健院)以股权出资形式共同组建,其中
中标社会资本占股不低于 70%,政府指定出资代表占股不超过 30%。
项目建成后,一是项目公司将核心医疗部分交由铜仁市妇幼保健
院按照公立医院的运营模式运营(包括运营收入及其所获上级奖励及
其他补助资金等);二是辅助服务由项目公司运营管理,项目公司收取
使用者付费(辅助服务+房屋租赁费),不足部分由财政部门分期向项
目公司支付可行性缺口补助。
方案主要内容
为充分发挥铜仁市在医疗卫生方面的基础优势,扩大市区公共
医疗服务供给规模;并在合理控制全市财政预算支出、减少政府部
门及事业单位负债规模的前提下,通过科学、合理及市场化的方式,
吸引资金实力及经营实力较强的社会资本,广泛参与铜仁市医疗基
础设施投资建设;通过多元化的投资合作方式模式构建铜仁市医疗
服务网络、建立健全现代化医院管理制度,进一步提升区域医疗服
务质量。
一、项目基本情况
1.项目名称
铜仁市妇幼保健健康中心 PPP 项目
2.项目实施主体
铜仁市卫生和计划生育委员会(暂定)
3.项目性质
改扩建项目
4.项目建设规模
现铜仁市妇幼保健计划生育服务中心(以下简称“铜仁市妇幼保
健院”)位于铜仁市东太大道,项目规划总用地红线面积为 44 亩,建
议总建筑面积调整为 68000 平方米(含地下停车场),其中主要建设内
容包括:
急诊科 1500 平方米、门诊部 7500 平方米、医技楼 13500 平
方米,住院部(月子中心)19500 平方米、保障系统 4000 平方米,行政、
部门
各类用房占总建筑面积的比例%
2
建筑面积(m )
急诊科
3
1500
门诊部
15
7500
住院部(含月子中心)
39
19500
医技科室
27
13500
保障系统
8
4000
行政管理
4
2000
院内生活
4
2000
管理用房 2000 平方米、院内生活 2000 平方米、地下停车场面积
18000 平方米,以及垃圾收集、污水处理、配电等辅助设施等,建成后
床位达 500 张。
如下表所示:
表 1 项目建筑面积表(暂定)
备注:
七类用房占总建筑面积的比例原则上应符合下表的要求,设计时可根
据医院实际需求做适当调整,具体以可研批复为准。
二、PPP 模式及公立医院引入 PPP 模式的意义
(一)PPP 模式
PPP 模式,即政府和社会资本合作,通常模式是由社会资本承担
设计、建设、运营、维护基础设施大部分工作,并通过“使用者付费”及
必要的“可行性缺口补助”获得合理的投资回报;政府部门负责基础设
施及公共服务价格和质量监管,以保障公共利益最大化。
(二)公立医院引入 PPP 模式的意义
新建公立医院中引入 PPP 模式在多方面均有积极的意义。
在资
金方面,既可解决财政投入不足的问题,又可激发民间投资活力,给
社会资本更大的发展空间;在医院内部管理方面,可以利用社会资本
的管理经验及技术创新动力,有效提高公立医院的经营管理效率;在
效益方面,可以满足群众不断增长的医疗卫生需求,取得良好的社会
效益;对企业,可以通过合理的投资回报,在履行社会责任的同时,取
得良好的经济效益。
1.拓宽政府融资渠道,减轻政府财政压力
一是 2017 年 5 月,财政部等六部委联合下发《关于进一步规范地
方政府举债融资行为的通知》(财预[50]号)。
明确“地方政府不得将公
益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出
让收入作为融资平台偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机
构正常经营行为”。
同时提出,进一步健全信息披露机制,融资平台公
司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资
职能,并明确自 2015 年 1 月 1 日起其新增债务依法不属于地方政府
债务。
二是 2017 年 6 月,财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买
服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87 号)。
针对政府购买服
务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题对政府购买服务进行
了规范,严禁地方政府违法违规举债融资。
该文件第二条明确提到了
“
政府购买服务的负面清单,严格按照《中华人民共和国政府采购法》确
定的服务范围实施政府购买服务,不得将建筑物和构筑物的新建、改
建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务
项目。
严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医
疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建筑,储备土地前期开发,农田
水利等建设工程作为政府购买服务项目。
严禁将建设工程与服务打包
作为政府购买服务项目。
严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机
构提供的融资行为纳入政府购买服务范围”。
2.实现政府职能转换,提高项目运作效率
采用 PPP 模式运作,引入专业的社会资本,一方面可充分发挥社
会资本的专业优势,提高项目的运作效率;一方面引入公众监督机制,
使政府从过去的服务提供者转变为监督管理,通过建立和落实基于绩
效的考核机制,加强对社会资本的监管,切实保障公共产品和服务质
量得到改善,达到物有所值。
3. 符合适用法律政策规定
(1)《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国
发〔2010〕13 号):
鼓励民间资本参与发展医疗事业。
支持民间资本兴办
各类医院、社区卫生服务机构、疗养院、门诊部、诊所、卫生所(室)等
医疗机构,参与公立医院转制改组。
(2)《国家发展和改革委员会等关于加快推进健康与养老服务工
程建设的通知》(发改投资[2014]2091 号):
健康与养老服务项目优先
考虑社会资本。
在公立资源丰富的地区,鼓励社会资本通过独资、合
资、合作、联营、参股、租赁等途径,采取政府和社会资本合作(PPP)
等方式,参与医疗、养老、体育健身设施建设和公立机构改革。
(3)《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导
意见》(国发〔2014〕60 号):
积极推进公立医院资源丰富地区符合条件
的医疗事业单位改制,为社会资本进入创造条件,鼓励社会资本参与
公立机构改革。
鼓励社会资本加大社会事业投资力度。
通过独资、合
资、合作、联营、租赁等途径,采取特许经营、公建民营、民办公助等
方式,鼓励社会资本参与医疗设施建设。
将符合条件的各类医疗机构
纳入医疗保险定点范围。
(4)《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指
导意见》(发改投资[2014]2724 号)PPP 模式主要适用于政府负有提供
责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
医疗、旅
游……等公共服务项目可推行 PPP 模式。
(5)《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与
养老服务相结合指导意见的通知》(国办发〔2015〕84 号)明确对符合条
件的医养结合机构,按规定落实好相关支持政策,拓宽市场化融资渠
道,探索政府和社会资本合作(PPP)的投融资模式。
(6)2016 年 3 月通过的十三五规划纲要明确了在医疗领域采用
PPP 模式不仅可以增加医疗服务和产品的供给数量和质量,还可以能
够有效调节医疗的供给需求与供给数量及质量不匹配的矛盾。
(7)2017 年 8 月国家卫生计生委印发了《关于深化“放管服”改革
激发医疗领域投资活力的通知》(国卫法制发〔2017〕43 号),该通知规
定了进一步激发社会资本参与医疗领域投资的十项举措,旨在降低该
领域的准入门槛,取消社会资本参与医疗领域投资产生的不必要的审
批和限制。
(8)《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》
(国办发〔2017〕21 号)要求进一步扩大投融资渠道,引导社会资本以政
府和社会资本合作(PPP)模式参与医疗机构建设运营,开展 PPP 项目
示范。
三、业务体系拓宽
目前,妇幼保健院普遍存在基础设施薄弱,基本设备配置不全,
人员编制不够充足,技术服务具有一定的单一性,难以发挥深层次、
高技术的保健服务。
同时,可以考虑建立一体化协同医疗,通过电子
化就诊提供更好的便利性和满足多种需求。
设计思路:
1. 处理好公共服务公益性和社会资本逐利性的矛盾。
公立医
院有公益性的硬性要求,社会风险和政治风险极为敏感,因而妇幼
保健院业态策划必须兼顾公益性和提高收入两个要求。
2. 发挥妇幼保健院医疗团队在产妇、女性、儿童三大人群的
专业优势,提供相应的创新服务,拓展服务业务,拓宽收入体系。
3. 改变单一、传统业务体系,通过差异化的服务和收费体系,
完成拓宽收入体系的任务,从而实现增加收入的目标。
因此,本项目业务体系设计,除妇幼保健院原有的核心医疗业务
外,考虑拓展辅助服务业务,包括停车场、食堂、超市、物业使用费、
陪护服务、月子中心、特需服务等辅助服务。
通过拓宽各种辅助服务,有利于妇幼保健中心为来院群众提供更
好、更全面、更人性化的医疗、保健服务。
采用 PPP 模式可以更好地
保证妇幼保健院在上述方面提供更好地相关服务,同时也能通过合理
的收入分配保障社会投资人的投资收益,降低投资风险,提高社会投
资人参与本项目的积极性。
四、项目融资方案
(一)项目合作内容
铜仁市妇幼保健健康中心 PPP 项目合作内容如下:
1.项目的投资、融资、建设;
2.项目辅助服务部分(包括:
停车场、食堂、月子中心/特需服务、
物业使用及服务、医疗器械采购、商超、陪护等方面)的运营、维护与
管理。
(二)运作方式及回报机制
医院项目具有使用者付费来源。
但因医院的特殊公益属性,核心
医疗医院往往为政府掌握,社会资本方根据上述运营内容的回报来源
相应包括辅助服务收入、物业使用费(房屋租赁费)等。
同时,根据《关
于城镇医药卫生体制改革的指导意见》(国办发〔2000〕16 号)的规定,公
立医院的利润只能留存支持医院发展,因此社会资本投入的医院投资
建设和社会资本运营部分的成本,一般只能采用“政府付费”或“使用
者付费+政府可行性缺口补助”模式。
因此,本项目采用“使用者付费+
政府可行性缺口补助”回报机制(如图一)、DBFO(设计-建设-融资-经
营)模式进行运作。
图一 项目回报机制图
1.项目运营
核心医疗部分:
由铜仁市妇幼保健院负责,项目公司不参与核心
医疗部分运营(包括该部分运营收入及其所获上级奖励及其他补助资
金),仅参与辅助服务部分。
辅助服务部分:
由项目公司负责项目的辅助服务部分(包括:
停车
场、食堂、月子中心/特需服务、物业使用(房屋租赁)、医疗器械采购、
商超、陪护等方面)。
其中,医疗设备引进,原则采用融资租赁方式,
由本项目的社会资本方负责,且医疗器械采购在符合国家规定的同等
条件下,由社会资本方负责。
卫生局、国资集团不承担项目公司运营期间所产生的运营成本和
税金。
2.项目回报机制
本项目采用“使用者付费+政府可行性缺口补助”回报机制。
合作
期内,项目公司承担本项目的投资、融资、建设、运营维护,项目公司
完成投资、建设并竣工验收后,将项目设施租给铜仁市妇幼保健院使
用,通过辅助服务及租赁费获得使用者付费,并有权获得可行性缺口
补助,以弥补其投资及运营成本。
(1( 使用者付费
该项目使用者付费主要由两部分构成,合作期限为 30 年:
一是项目公司通过辅助服务的运营管理取得的运营收益(辅助服
务)部分。
二是由铜仁市妇幼保健院向项目公司支付使用者付费(物业使用
-房屋租赁费),减轻政府财政可行性缺口补助支付压力。
(2)政府可行性缺口补贴
为维持项目的可用性所需的运营维护服务,由政府基于绩效考核
结果对项目公司进行可行性缺口补助,该部分合作期限为 15 年。
序号
项目
金额
比例
1
总投资
35000.00
100.00%
1.1
建设投资
35000.00
100.00%
2
资金筹措
35000.00
100.00%
2.1
资本金
10500.00
30.00%
2.1.1
政府方
3150.00
9.00%
2.1.2
社会资本
7350.00
21.00%
2.2
银行贷款
24500.00
70.00%
表 1 融资来源表
其中该项目测算仅以投资估算(暂定)进行测算。
后期根据可研作出相应调整。
(三)激励相容机制
通过在同行业中有竞争力的薪酬福利等物质激励等精神激励方
式,达到保留医院中坚力量、吸引外来优秀人才的作用。
因此,本方案
设计建议铜仁市妇幼保健院将其投资收益的一部分作为未来医院职
工的激励,以便更好地调动职工的工作积极性,提供更好的服务,使
患者得到更好的就医体验,提升妇幼保健中心的核心竞争力。
(四)投资结构
1.项目资本金
项目资本金为总投资的 30%,由项目公司资本金解决。
项目公司
由中标社会资本和铜仁市政府出资代表(铜仁市妇幼保健院)共同组
建,其中中标社会资本占股不低于 70%,政府指定出资代表占股不超
过 30%,项目资本金作为项目公司的全部注册资本。
若调整后项目总
投资估算为 3.5 亿元,如下表所示:
2.项目投资交易结构
(1)项目后续资本运作
项目从前期设计开始,通过“可研与投研的结合”,打通社会资本、
产业基金、银行、证券、信托的全金融通道。
项目从可研设计开始,就
考虑到资本金的引入,以及银行贷款,PPP 专项债、ABS 等全生命周
期的融资设计,保证项目在最有效、最有利的前提下开展,保障项目
顺利实施运营,故可研报告的主导权、项目的投资权、设计权、建设权、
运营权应由政府方全权负责,以保证该项目全生命周期资金融通,资
本运作的有效实施。
(2)投资交易结构如下图所示:
图二 项目交易结构图
⏹ 由地方政府授权卫生主管部门作为项目实施机构,作为招标人
对该项目进行采购(具有投资、融资、建设、运营能力的社会资本方);
⏹ 由政府出资人代表(铜仁市妇幼保健院)与中标的社会资本方
以股权出资的形式合资组建项目公司,项目资本金为总投资的 30%,
其中政府出资代表出资不超过 30%,社会资本方出资不低于 70%;剩
余资金缺口由项目公司通过项目贷款等方式解决;
项目基本情况
序号
项目
数值
单位
备注
表 2 公立医院项目基本情况假设
同时,根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》
(财金〔2014〕113 号)中“第二十三条社会资本可依法设立项目公司。
”
政府可指定相关机构依法参股项目公司。
项目实施机构和财政部门
(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合
同约定,按时足额出资设立项目公司。
并未明确指出事业单位不能作
为 PPP 项目中的政府出资代表。
所以原则上铜仁市妇幼保健院可以
作为本次项目的政府出资代表。
目前国内也已有同样的案例支持,在
唐山市中心医院 PPP 项目中,唐山市政府授权唐山市中心医院作为
政府出资代表与社会资本方共同成立项目公司。
⏹ 项目公司负责项目的投资、融资、建设、运营维护(DBFO),不
参与核心医疗部分运营,仅参与辅助服务部分运营。
⏹ 项目建成后,一是项目公司将核心医疗部分交由铜仁市妇幼保
健院按照公立医院的运营模式运营(包括运营收入及其所获上级奖励
及其他补助资金等);二是辅助服务由项目公司运营管理,项目公司收
取使用者付费(辅助服务+房屋租赁费),不足部分由财政部门分期向
项目公司支付可行性缺口补助;
⏹ 项目公司,在交易所发行基于应收账款的专项资产管理计划,
进行资产证券化(ABS);
⏹ 社会资本方在运营环节提供的服务包括:
辅助服务、基础设施
维护等内容,如:
停车场、食堂、月子中心/特需服务、物业使用(房屋
租赁)、医疗器械采购、商超、陪护等方面。
3.基本情况和假设条件
1
整个项目建设期限
2
年
时间跨度 2018-2020 年
2
建设投资
35000
万元
暂定
3
可行性缺口补助年限
13
年
4
使用者付费年限
28
年
即项目建设期 2 年,可行性缺口补助年限为 13 年,使用者付费
年限为 28 年。
其中本方案仅以投资估算(暂定)进行设计。
后期根据可研具体内
容,作出相应调整。
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- 妇幼 初步 方案设计