现代申诉专员制度与失当行政行为救济.docx

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现代申诉专员制度与失当行政行为救济

现代申诉专员制度与失当行政行为救济

林莉红

目次

一、失当行政行为含义的比较研究

二、申诉专员制度的产生和发展

三、申诉专员制度的内容

（一）申诉专员的组成

（二）申诉专员的任务

（三）申诉专员的职权

（四）申诉专员行使职权的程序

四、对申诉专员制度的分析和评价

（一）对申诉专员建立之时代背景的分析

（二）对申诉专员制度性质的分析

（三）对申诉专员受理事项的分析

（四）对申诉专员救济方式的分析

（五）对申诉专员所起作用的分析

五、申诉专员制度对我国行政法治建设的启示

（一）建立对失当行政行为实施救济制度的必要性

（二）设置独立的机构专门处理对失当行政行为投诉的必要性

（三）对建立有关制度的设想

随着现代社会的发展，行政行为的表现形式日益多元化、复杂化，行政机关作出的行政行为侵犯公民权利已经不仅仅限于违法行政行为，失当行政行为侵犯公民权利的现象越来越多，相应地，相对人对其要求实施救济的愿望亦越来越强烈。

自二十世纪中期以来，适应社会发展的需要，世界各国纷纷探索对失当行政行为实施救济的制度，并已形成颇具特色的申诉专员制度。

申诉专员制度是主要针对失当行政行为进行监督与实施救济的一项法律制度。

这一制度系瑞典于1809年首创，以后首先传播到斯堪的纳维亚半岛的丹麦、挪威等国。

二十世纪六十年代以后为世界各国各地广为借鉴。

现在，申诉专员的英文名称ombudsman已成为一个世界

通用的名词，并为此设有国际性组织——国际申诉专员协会。

我国著名行政法学者龚祥瑞先生曾是国际申诉专员协会会员。

我国内地在介绍这一制度时有学者将其翻译为议会司法督察专员；也有学者将其翻译为议会监察专员，还有的学者将其翻译为督察官或者民政专员官。

我国台湾地区一般将其翻译为行政监察使，也有译监察长或护民官的。

《世界宪法大全》一书将瑞典的申诉专员翻译为督察专员，将新西兰、斐济的申诉专员翻译为意见调查官。

本文之所以采用申诉专员的名称，是借用我国香港特别行政区的翻译和用语，因为在汉语中，香港特别行政区所使用的申诉专员一词是目前唯一在法律上正式适用的用语。

一、失当行政行为含义的比较研究

失当行政行为（maladministration）又称不当行政、失当行政、或不良行政，是指失当或者说不当的行政行为。

这是一个很难予以明确界定的概念。

直义地说，失当行政是指行政行为不恰当。

我国学术界在行政诉讼立法过程以及行政诉讼法颁布后对行政诉讼法进行的阐释中，将失当行政行为作为与违法行政行为相对应的一个概念予以分析和研究。

一般认为有瑕疵的行政行为分为违法行政行为和失当行政行为，失当行政行为是指行政机关在法律所规定的范围和幅度内所作出的不恰当的行政行为。

即失当行政行为是违反行政合理性原则的行为，是在自由裁量权范围内作出的不适当、不合理的行为。

但依我国行政诉讼法的规定，滥用自由裁量权的行为构成违法，一般理解这里的“滥用”指的是一种故意的主观状态。

因此，行政机关非故意地“滥用”了自由裁量权构成失当行政行为。

以法律所规定的范围和幅度为标准并不能准确地界定失当行政的含义。

从注重对失当行政行为侵权救济的一些国家的立法和案例的情况看，失当行政行为不仅仅是指法律所规定幅度内的行为，而是指行政机关自由裁量权范围内所有不恰当、不合适的行为。

包括两个方面，其一，行政机关作出的行政行为的结果和表现形式在法律所规定的范围和幅度之内，但内容不当；其二，行政机关作出行政行为的过程中，其行为不当，如拖延、无礼、不说明理由等。

一些已经建立申诉专员制度的国家和地区在实践中认定构成失当行政行为的情形有行政机关职员态度不好、衣冠不整、办事拖延、不说明理由等，甚至包括不合理的程序。

考察已经建立申诉专员制度的国家和地区，其一般是通过立法或者通过判例明确失当行政的概念。

我国香港特别行政区（以下简称香港）法律认为失当行政是指依香港《申诉专员条例》（香港法例第397章）的解释，指行政欠效率，拙劣和不妥善，并在无损此解释的一般性的情况下，包括①不合理的行为，包括拖延、无礼及不为受行动影响的人着想的行为；②滥用权力（包括酌情决定权）或权能，包括作出不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的行动，或按照属于或可能属于不合理、不公平、欺压、歧视，或不当地偏颇的惯例而作出的行动，或完全或部分基于法律上或事实上的错误而作出的行动；③不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的程序。

行动包括不作为、建议或决定。

实践中，香港申诉专员并不仅仅将失当行政理解为法律幅度和范围内的裁量行为，而更多地是将其理解为在行政管理过程中或行政决定作出过程中的某些不公平、不合理的行为以及制度设置上的不当。

我国澳门特别行政区（以下简称澳门）行政程序法认为失当行政是指行政机关在自由裁量权限范围内所作出的错误裁量行为。

“所谓自由裁量权，又称酌情权，系指行政机关就职权范围内的事项，对法律所不确定的概念自由判断其意义以作出适当处理的行为，”“因此，如该权力系对若干合法的解决方案作自由判断为之，即不受法律约束，在性质上为‘本于行政权的活动’，即裁量如有错误，仅属不当问题，而非‘违法情事’。

”因此，澳门行政程序法规定，“在司法上诉中，除法律有不同规定的情况外，私人只能以行政行为违法为依据，换言之，对于行为的适当性及适时性，行政法院无权审查。

”但在行政内部救济程序中，“声明异议及行政上诉的依据皆既可以是所针对的行政行为的违法性，亦可以是其不当。

”

德国行政法认为，“不适当的行政行为是指不完全符合法律的目的的行政行为。

尽管这种行为属于法律上被允许的，但又不是不合理的行为（原文如此，应当是‘但又是不合理的行为’——作者注）。

凡是需要采用比较适当的方法之行政行为；与行政机关的内部规章不一致的行为；规定更好地运用裁量权之可能性的行为，都属于不适当之行政行为。

受不适当的行政行为影响的个人，可以通过正式向行政机关提起异议的方式，要求废除或变更该行政行为；也可以通过非正式的方式向有关的行政机关或监督机关控诉，要求废除或变更该行政行为。

”

日本行政法认为不当行政行为是指行政行为虽不违反法令，但或是违反内部规则（训令、通知等），或是判断有错误，与违法行政行为一道构成有瑕疵的行政行为。

“有瑕疵的行政行为，将成为撤销等的对象。

不过，通过法院的纠正，由于法院的作用在于法律适用，只承认对违法行政行为的纠正，关于行政厅的裁量行为，只有在逾越裁量范围或者滥用裁量权时，法院才可以撤销该处分；而由行政机关进行的纠正，可广泛涉及到不当行政行为。

”

就我国现有法律规定来看，其他国家或地区法律的定义当然不能完全适用于我国。

如我国行政诉讼法认为滥用权力属于违法，违法则可以通过诉讼途径请求救济。

因此，究竟何谓失当行政，在我国尚需进一步研究。

二、申诉专员制度的产生和发展

申诉专员制度系瑞典首创。

1809年瑞典依据宪法规定，首创设立独立的调查官员调查市民对失当行政所作投诉的制度。

“Ombudsman”一字原系瑞典语Justitieombudsmannaambetet的简写，后来被直接借用为英语，意思并非指担任这个职位的人，而是指这个职位本身，在借用为英语后，习惯上没有性和数的变化。

我国内地在介绍这一制度时虽然有不同的译法，但“Ombudsman”已成为一个世界通用、广为人知并且有着固定含义的名词。

瑞典的申诉专员制度对世界各国各地申诉专员制度有着直接而重要的影响。

1809年瑞典议会废除了暴君古斯塔夫第四，第一次通过了一部以国王和议会分权的原则为基础的宪法性文件《政府组织法》。

该法规定，大法官由国王任命，而司法专员（JustitieOmbudsman）由议会从“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”中选举一人担任，其职责是以议会代表的身份监督所有行政官员和法官对法律和法令的遵守。

除了宪法的规定外，议会还于1810年3月1日通过了一部对司法专员制度加以规范的专门法律。

现在，凡专员人选均需为议会中各党所接受，并由议会专员代表团提名，在欢呼声中通过，这已经成为一种传统。

司法专员不必是议员，长期以来，也没有一个专员是议员。

司法专员监督一切国家和地方的文武官员。

1915年在司法专员之外又设立了一个军事专员（militaryombudsman），从此就有了两个议会专员。

1959年扩大了司法专员的权限，其管辖范围扩大到地方机关和官员。

第二次世界大战以后，军事专员的工作减少了，而司法专员的工作增加了，故1968年司法专员和军事专员合并为一个公署，由三名地位相等的专员组成，通称“司法专员”。

以后业务大量增加，随着刑法典的修订实施，从1976年起公署就改为由四名专员组成，其中一名为首席专员，主持公署的日常行政事务，任命工作人员等。

公署现有工作人员六十多名。

首席专员主管税收、人事、政府文件向公众公开等方面的案件，也处理与选举有关的问题。

第二名申诉专员主管公、检、法和监狱方面的案件。

第三个申诉专员主管武装部队和一切不属于其他申诉专员管辖的民政事务，主要是地方政府方面的案件。

第四个申诉专员监督广泛的企业、事业单位（社会福利）方面的案件。

其后芬兰于1919年，丹麦于1953年，挪威于1962年，纷纷以瑞典的制度为蓝本，在本国创设了相同或类似的制度。

新西兰是斯堪的纳维亚半岛国家以外第一个采用申诉专员制度的国家，于1962年建立这一制度。

这个制度在首任专员盖伊·波尔斯爵士手里，成绩卓著，从而也就证明了这个制度在普通法国家里能起到同样的作用。

于是，这一制度便在世界范围内建立起来。

英国申诉专员制度的建立直接源于“克里切尔高地案件（CrichelDownAffair）”。

此案亦是典型的行政行为不违法但失当的案例。

案件简要情况是：

第二次世界大战初期，英国航空部根据紧急权力法强制征购多塞特郡（Dorset）的克里切尔高地，供空军训练用。

当时和土地所有者约定一旦空军不需要时，由土地所有者重新买回。

战争结束后，空军不再需要该地，航空部把它转交农业部，农业部准备把它出租或出卖。

此时原土地所有者已经死亡，它的女儿和女婿海军上校马顿夫妇在被征购土地的邻接地段经营农业，请求买回该地。

农业部不接受，将这块土地买给政府地产管理局，管理局又出租给另一农户经营。

马顿一再抗议和呼吁，但农业部官员由于马顿批评农业部的决定，执意不让他买回这块土地。

由于马顿的一再抗议和呼吁，农业部长便任命皇家大律师克拉克（Clarke）调查此案。

调查报告于1954年发表，严厉批评了农业部官员，但承认农业部官员的行为并不违法。

因为原来的买回约定由于契约当事人一方死亡而不再存在。

这一事件引起社会各界的广泛评论，最后引起下议院的辩论，有关文官受到惩戒，农业部长引咎辞职。

案件提出两个问题，一个是特别调查问题，另一个是合法但不良的行政行为造成公民权益损害的救济问题。

前者导致英国议会于1958年制定了《行政裁判所和调查法》，后者则导致1967年通过议会行政申诉专员法。

英国于1967年建立议会行政申诉专员之后，于1973年在全国建立卫生行政申诉专员，1975年在全国建立地方行政申诉专员。

英国的这一制度对香港申诉专员制度的建立有直接的影响。

在香港，六十年代以来，就已有是否需要设立申诉专员职位的讨论。

以后随着行政、立法两局议员办事处和廉政公署的设立，对行政失当的投诉，主要是向这两个机构提出。

由于这类投诉日益增多，以及公众在这方面的要求日见殷切，行政、立法两局非官守议员办事处于1985年成立专责小组，检讨香港的申诉制度。

1986年，政府根据该专责小组检讨所得的结果，发表了一份名为“投诉有门”的咨询文件，促请市民就香港已有的投诉途径是否足以解决问题，以及这些途径是否需要改进等事宜发表意见。

政府在征询市民意见后，原则上同意成立一个独立的机构，处理指称行政失当的投诉，并且答应提出明确的建议，以供市民进一步讨论。

1987年，香港政府以白纸法例副刊形式发表“1987年行政事务申诉专员条例草案”，供市民讨论。

经广泛征询市民意见及经由立法局专责小组详细研究后，该条例草案于1988年7月20日通过成为法例。

经当时香港总督指定1989年2月1日为该条例开始运作的日期。

行政事务申诉专员公署亦于1989年2月1日成立，次月1日正式运作，开始接受投诉。

自1994年7月起行政事务申诉专员的中文职衔改为“申诉专员”，条例和公署的中文名称亦作相应改变。

香港《申诉专员条例》自生效以来，曾三度作过重要修改，从而使得香港的这一制度更能适应社会发展的需要。

除英语国家以外，这一制度在其他国家和地区也施行起来。

西德于1956年增订宪法第45条规定联邦议会应派任一军事申诉专员以确保人民之基本权利，并于第二年通过“联邦议会军事申诉专员法”。

规定军事申诉专员应由联邦议会推选，由议长任命，任期五年，得连选连任，在任期内得由联邦议会随时将其罢免。

以后，瑞士、奥地利和葡萄牙纷纷仿效。

今天的瑞典更有新的发展，不仅有议会选举产生的，还有政府委派或民间团体聘请的。

法国也于1973年建立这一制度。

澳门没有申诉专员公署，但并非没有申诉专员制度。

澳门反贪污及贿赂专员兼管市民对失当行政行为的投诉和处理。

加拿大没有全国统一的申诉专员制度，但在各个省分别有关于申诉专员的立法，如安大略（Ontario）、马尼托巴（Manitoba）省等都分别颁布有申诉专员法，建立了自己的申诉专员制度。

美国联邦政府未设立申诉专员制度。

但不少州正在进行有关尝试。

1963年7月Wisconsin某州众议员提出“国会行政监察使设置法案”建议由参众两院议长选任申诉专员，并规定其任期以两年为限。

该法案虽未获通过，但却引起社会各界广泛关注。

在美国第一个实行申诉专员制度的地区是纽约州的NassauCounty（1966年5月），当时暂时规定由该州州长以行政命令指名充任。

1967年6月夏威夷州公布施行“申诉专员公署条例”，使得申诉专员成为永久的建制机构。

该条例规定申诉专员由州议会两院联席会议以多数票选举之，任期六年，连选得连任三次；议会可以因申诉专员废弛职务、失职或不能担任职务经联席会议出席人数三分之二之决议，予以停职或解职。

目前，美国仅此两地规定有申诉专员制度。

日本未建立申诉专员制度。

日本行政法上的苦情处理制度，与我国信访制度相类似。

在日本，也有主张在不适合于根据法律规定进行千篇一律地解决的行政领域中，应当更加充实苦情处理制度，借鉴瑞典的行政监察员制度，使其成为国民救济及纠正行政违法的重要手段。

室井·力先生的《日本现代行政法》将ombudsman译为民政专员官，认为，在日本，近年来，“要求引入民政专员制度的呼声一直高涨。

在错综复杂呈多样化的现代社会里，民政专员制度作为对既存的行政统制、行政救济的补充，将引人注目。

”当然，作为对一种尚未建立制度的讨论，日本法学界也有学者指出，不应对申诉专员制度过分期待，“因为行政监察员制度的利弊，主要取决于其运用的适当与否，虽然在部分国家中这种制度非常成功，但并不能保证该制度导入任何国家都能一样成功。

”

值得关注的是前苏联解体后成立的一些国家也有建立申诉专员制度的，如立陶宛于1994年颁布申诉专员法，建立申诉专员制度。

近年来，也有一些亚洲国家建立申诉专员制度，如泰国、韩国等。

据国际申诉专员协会统计，1983年中期，全世界只有21个国家在国家一级建立申诉专员机构，另有六个国家在省、州或地区一级建立申诉专员机构。

到了1998年，全世界在国家一级建立申诉专员制度的国家已经达到90个。

在我国内地，ombudsman制度最初是被当作行政诉讼制度介绍进来的，这是由于当时对行政诉讼和行政救济制度缺乏足够认识而产生的误解。

以后时有行政法学者在介绍外国行政法时对这一制度有所提及，如王名扬先生在其著名的外国行政法三部曲之《英国行政法》、《法国行政法》中对申诉专员制度都分别有介绍。

在我国英语教学中使用广泛的《新概念英语》丛书第三册以“inthepublicinterest”（为了公共利益）为题，对瑞典的申诉专员制度作了简单介绍。

随着香港地区与中国内地法学交流的增多，对香港申诉专员制度也时有介绍，但也有一些误解。

三、申诉专员制度的内容

（一）申诉专员的组成

各国各地申诉专员的组成虽各有不同，但同大异小。

一般都独立于行政机关，实行首长负责制（所以叫做专员）。

有的国家或地区规定申诉专员对议会负责，如瑞典、丹麦、芬兰、挪威、英国的申诉专员制度；瑞典宪法规定申诉专员由国会两院议员共同推选产生，任期四年，得连选连任，惟国会有权在任期内罢免之。

有的规定对国家元首或政府首脑以及地区行政长官负责，如香港的申诉专员制度。

法国规定申诉专员由部长会议通过，总统任命；除由总统提出，经最高行政法院副院长、最高法院首席院长，审计院首席院长一致同意，确有障碍，不能执行职务外，不能提前解除职务；经费开支只受审计院的审查，不受一般的财务监督。

（二）申诉专员的任务

申诉专员的任务主要是对行政机关作出的行政行为中所谓“管理不善”的行为进行监控。

一方面，从各国立法的正面表述来看，申诉专员主要对公共行政机关合法、公平地行使职权进行监督。

另一方面，从申诉专员与其他机关受理行政纠纷的分工来看，申诉专员更主要的是对失当行政行为进行监控和救济。

1．有关立法对申诉专员职能的表述分析

瑞典构成宪法之一的《政府组织法》第12章“监督权”第6条规定，“议会应选出一名或数名督察专员，负责根据议会的指示对公务员执行法律和其他法规的情况实施监督。

”

丹麦宪法简称：

“司法专员应努力监视民事和军事行政”。

挪威有关法律规定，申诉专员“应努力保证公共行政不对任何公民作违法行为，文官及其他人员在执行公务时不得错失或玩忽职守。

”

瑞士苏黎士规程写道：

“司法专员应监视行政当局合法地和公平地行事。

”

立陶宛共和国申诉专员法规定：

“申诉专员调查公民对中央和地方政府官员滥用职权和官僚主义行为所作的投诉。

”

新西兰1975年司法专员条例：

“凡任何部会、组织、委员会或小组委员会，或由任何官员、雇员或上述部会、组织的成员，以其官员、雇员或成员的身份，不论在条例公布之前或公布之后所作出的决定或建议，或任何已作或未作的行为，凡有关行政事务或影响任何人或任何人的身份者，司法专员均得进行调查，这是他的职能之一。

”该条例第22条第1款和第2款规定：

1．根据本条例进行调查后，凡司法专员认为该项决定、建议、行为或不行为，业经调查的问题是：

（1）违反法律的；

（2）不合理、不公道、压制性的，或无理歧视人的，或依照法律规则或任何条例、规程、附则或习惯确系或可能系不合理、不公道的、压制性的或无理歧视人的；或者是（3）全部或部分以错误的法令或事实为其根据的；或者本身是完全错误的，均得适用本条例之规定。

2．凡司法专员认为在作出该决定或建议，或在从事或不从事该行为时，基于不正当的动机或根据不相干的理由或作出不相干的考虑，或在行使任何行政权以作出决定时应提供一定理由者，也得适用本条之规定。

美国纽约州的NassauCounty的申诉专员，其职权行使的对象是该县行政机关之处分或建议系

（1）违法；

（2）不合理或不公平，或系依照不合理、不公平、错误之事实而致者；（3）全部或部分由于错误之法律或事实而致者；（4）为寻求不正当之目的或依据无关之理由而行使自由裁量之权，或对依据自由裁量权力所作决定未说明理由者。

美国夏威夷州有类似规定。

英联邦国家申诉专员主要管辖范围限于公共行政管理不善造成投诉人不公平的后果的案件。

“‘管理不善’（maladministration），今天已有非常广泛的解释。

在这方面，联合王国与新西兰、澳大利亚和加拿大之间的区别是很细微的”。

2．申诉专员与其他机关的分工

（1）在受英国法影响的国家，即所谓盎格鲁——撒克逊国家，一般规定有权提起司法复审或其他途径请求救济的案件，申诉专员一般不作调查。

新西兰1962年议会司法专员法规定：

凡根据任何制定法的规定，有权向任何法院或任何裁判所提出上诉或要求司法审查者，议会司法专员就无权进行调查。

1967年英国议会专员法作了同样的规定，但增加了下列条款：

如果申诉人在特殊情况下得到了令他满意的权利或补救办法不愿诉诸法院时，专员也得进行调查。

同样的规定也可见于北爱尔兰议会专员法、英格兰及威尔士的卫生专员规则，1974年的英格兰及威尔士的地方政府法，加拿大若干省的司法专员法。

新西兰议会司法专员法后来也作了修正，承认在特殊情况下可以不诉诸法院而由专员进行调查。

澳大利亚若干省的司法专员为了避免不公正甚至有权对上诉案件进行调查。

在澳大利亚的若干省，司法专员只有在上诉、反驳或申请审查后，或在行使此种权利的规定时限届满之后才可以进行调查。

在香港，与其他行政救济途径，如各种行政上诉委员会和普通法院的司法审查所受理案件的性质和范围相比较，申诉专员通常受理在行政决定作出过程中和公营机构管理过程中的失当行为而不是针对具体的行政决定是否违法展开调查。

因此，对于申诉人可以依照有关规定向审裁处或委员会提出上诉或反对，或申请司法复核，则申诉专员一般不对申诉展开或继续调查。

从以上规定分析，申诉专员对于有权提起上诉、司法审查的案件不作干预，就表明申诉专员一般不涉及行政合法性问题。

（2）在斯堪的纳维亚国家里，一般没有这类规则。

但是，申诉专员对于有可能提起公诉的案件，一般不予干预。

有时，因为次要问题不值得提起公诉，申诉专员也会进行干预。

而大多数情况下，申诉专员采取了行动，该案也不会被告到法院去。

3．对救济不作为的救济

对申诉专员拒不受理投诉，当事人是否可以申请司法审查？

香港的实践作了肯定的回答，认为投诉人可以对申诉专员不提供救济的行为申请司法审查。

在一个案例中，有一名市民对两名医生在一九九七年给他提供的治疗感到不满，于是向公署作出投诉。

公署认为该宗投诉所涉及的是医学专业人士的临床判断，而不是行政上的决定，经慎重考虑后决定不予展开调查。

投诉人因公署拒绝调查他的投诉而申请司法审查。

法官认为医生所做的临床判断并不在申诉专员的调查权力范围之内而驳回司法审查申请。

此案中，法官驳回司法审查请求并非由于当事人没有程序意义的诉权，不能对申诉专员的不作为起诉，而是因为当事人没有实体意义的诉权，申诉专员并未构成违法。

因此，在香港申诉专员制度之下，对申诉专员救济不作为有司法上的救济途径，表明申诉专员与相对人之间具有法律上的权利义务关系，请求救济是相对人的权利，而给予救济是申诉专员的义务，这种权利义务关系要受到司法的最终审查。

（三）申诉专员的职权

1．调查权

一般来说，申诉专员有权调阅有关档案，询问有关当事人或者证人，有权要求他们给予协助，并进入有关机关进行视察。

瑞典和芬兰的申诉专员有不受限制地接触公文的权利，不论这些文件是如何保密的（有关国家安全和国防的公文当然除外）。

瑞典《政府组织法》第十二章第六条规定，“督察专员可以出席任何法院或行政机关的审议会，并有权查阅任何法院或行政机构的会议记录和其他文件。

任何法院、行政机构以及国家或市政当局的公务员，应向督察专员提供其所需要的情况或报告。

处于督察专员监督权之下的任何监察官都应按要求协助督察专员。

”

在香港，申诉专员可按市民的投诉展开调查，也可主动立案调查失当行政事宜，不受其他法律条文规定对某项决定属最终决定，或排斥对有关机构的处事程序及其所作决定的反对、上诉、审核、推翻、质疑的条款限制。

在调查时，申诉专员有权向被调查的部门或其他任何人索取或听取有关资料和意见。

调查以闭门方式进行，不必举行聆讯，任何一方也都不能委托律师代表。

申诉专员并必须将调查结果通知投诉人。

1994年6月24日香港立法局修订《申诉专员条例》，授权申诉专员直接调查权。

依《申诉专员条例》规定，申诉专员可以不待有人投诉，而对职权管辖范围内有关机构的失当行政行为进行调查。

自申诉专员被赋予直接调查的权力以来，申诉专员已完成多项直接调查，如针对香港经常发生水管爆裂事件，对水务署进行了“在预防及减少水管爆裂事件方面的措施及行动的成效”的调查，该项调查所作结论中对水务署提出了十项建议，这些建议基本得到水务署的认同和采纳。

此外还有如对消防处所作