非诉行政执行裁定不能提起再审.docx

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非诉行政执行裁定不能提起再审

非诉行政执行裁定不能提起再审

2003-07-3010:

19:

32江苏法制报

准予或不准予强制执行的非诉行政执行裁定是否可以提起再审，行政诉讼法及司法解释中没有明文规定。

实践中有两种意见，一种观点认为，根据《行政诉讼法》第六十二条“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行”的规定，非诉行政执行裁定属于裁定的一种，当然可以提起再审。

第二种观点认为，行政诉讼法中既然对非诉行政执行裁定没有规定再审程序，意味着非诉行政执行裁定不能提起再审。

笔者赞同第二种意见，理由如下：

一、行政诉讼法中没有关于非诉行政执行裁定可以提起再审的规定，非诉行政执行裁定再审无法律依据。

二、在法理上，非诉行政执行裁定再审不能成立。

首先，再审是狭义的“审判”程序，而不是“审查”程序。

对申请执行的具体行政行为的审理，是对该具体行政行为的合法性“审查认定”程序，严格意义上不属于狭义的“审判”程序，所以就不符合“再审”程序的性质。

其次，再审是对已经审判终结的案件的再行审理，如果案件仍处于审理阶段尚未审理终结或未经审判，则再审的前提条件不存在。

非诉行政执行裁定仅是对申请执行的具体行政行为合法与否的确认，而不是案件的审理终结，固然谈不上再审。

况且，申请执行的具体行政行为的行政相对人在法定的期限内未起诉，已丧失了诉权，已不具有可诉性，因而更谈不上再审。

最后，《行政诉讼法》第六十二条规定中提到已发生法律效力的判决及“裁定”确有错误的，当事人可以申请再审，这里的“裁定”一词，并非是泛泛而指的“裁定”，而是特指的，是指有案件审理终结意义的裁定。

如不予受理驳回起诉的裁定，对于不具有案件审理终结意义的非诉行政执行裁定不应包含在内。

三、非诉行政执行裁定属于执行程序中的裁定，１９９５年８月１０日最高法院作出“关于执行程序中的裁定抗诉不予受理”的批复（法复（１９９５）５号），同理，非诉行政执行裁定不能提起再审。

即使人民法院对申请执行的具体行政行为强制执行后，如该具体行政行为违法或错误，给被执行人造成损失的，应当由作出具体行政行为的行政机关负责赔偿，被执行人可据此提出行政赔偿诉讼来维护自己的合法权益。

笔者建议，为防止非诉行政执行裁定的执行错误，给被执行人造成损失，可增设复议程序作为补救措施。

四、以再审程序对申请执行的具体行政行为再行审查，有违“公正与效率”原则，行政相对人在法定期限内，既不主张权利（申请复议或起诉），也未履行义务的情况下，行政机关才向法院申请强制执行，法院行政审判庭依法组成合议庭对具体行政行为从申请人主体资格、权限范围、依据事实、法律及规范性文件依据，程序的合法性等方面进行严格审查后，作出准予强制执行的裁定。

如再允许行政相对人申请再审，故意拖延履行义务，这不利于提高非诉行政执行案件的执行效率，也不符合“公正与效率”的原则要求。

不服非诉行政案件执行裁定的救济途径

2010-11-1615:

41:

33来源：

中国大律师 评论：

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2332

[提要]法院对非诉行政案件的执行有两类：

一类是行政机关申请强制执行的非诉行政行为;一类是权利人申请强制执行的非诉行政行为。

本文论述了当事人不服非诉行政案件执行裁定的救济途径等内容

　　法院对非诉行政案件的执行有两类：

一类是行政机关申请强制执行的非诉行政行为;一类是权利人申请强制执行的非诉行政行为。

法院因准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为而作出的行政裁定，即非诉行政案件执行裁定，是非诉行政执行案件的必经程序，直接影响到当事人的利益。

如何在现有的法律柜架内通过合法、公正、合理的程序，解决当事人对裁定的异议，对违法或不当的裁定，当事人又通过何种法律途径获得救济?

这是审判实践中需要解决的问题。

　　一、概述

　　法院对非诉行政案件的执行有两类：

一类是行政机关申请强制执行的非诉行政行为，即当事人对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关申请人民法院强制执行;一类是权利人申请强制执行的非诉行政行为，即行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人申请人民法院强制执行的。

对后一类案件的执行，也是参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定，因此，统称为非诉行政案件的执行。

关于非诉行政案件执行受理的范围、应当具备的条件、审查及执行程序等，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《若干解释》）中均作了明确的规定，这里不在赘述。

　　下面讨论的是，关于非诉行政案件执行裁定（简称非诉行政裁定）的有关问题，即法院准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为而作出的行政裁定。

非诉行政裁定直接的法律依据是《若干解释》第六十三条第一款（十四）项和第九十三条的规定。

《行政诉讼法》及最高人民法院1991年的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（简称《若干意见》）均未作规定。

《若干意见》在第八十八条中仅规定，非诉行政案件的执行，由执行庭负责审查和执行。

至1996年4月29日，最高人民法院在《关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》中规定了，行政机关申请人民法院强制执行案件由行政审判庭负责审查。

经教育，行政行为相对人自动履行的，即可结案。

需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭办理。

最高人民法院在（1996）法行字第12号《关于贯彻最高人民法院法发〔1996〕12号文件，做好非诉行政执行案件的审查工作的通知》中又明确，“对行政机关申请执行的具体行政行为应进行合法性审查”……。

“经审查，具体行政行为有重大明显错误，侵犯当事人实体合法权益的，经院长批准，裁定不予执行，并可向有关部门提出司法建议”。

通知明确了不予执行要裁定，对准予强制执行的未规定要作出裁定。

直至《若干解释》的通过，才明确了“并就是否准予强制执行作出裁定”。

需要采取强制执行措施的，由执行机构执行。

《若干解释》同时规定，对被执行的具体行政行为要进行合法性审查，审查实行合议制，由行政审判庭负责。

在审查中，法院对被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，应当裁定不准予执行：

（1）明显缺乏事实根据的;

（2）明显缺乏法律依据的;（3）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

至此，非诉行政裁定成为非诉行政执行案件的必经程序。

特别是准予强制执行裁定，未经裁定准予强制执行，其后的对被执行人的任何执行措施均不得采取，否则即属于违法。

行政机关作出的具体行政行为在非诉行政案件的执行中是执行的根据，但若未经法院进行合法性审查并作出准予强制执行的裁定，也无法获得执行。

可见，非诉行政裁定直接影响到当事人的利益。

实践中，对于被执行人来说，有的被执行人对行政机关的处理决定或处罚决定很多表现出不理不问的态度，往往也影响其诉权的行使，但法院一旦作出准予强制执行的行政裁定后，则表现出严重的不安，有的异议比较强烈。

特别是涉及行政征收行为、行政机关对违章建筑的拆除及城市拆迁行为，法院作出准予强制执行裁定后，又实际执行，极易引起部分被执行人缠诉上访，申诉不止，这种现象已不乏其例。

此时，被执行人不仅仅是对据以准予强制执行的具体行政行为不服，而且又对非诉行政裁定表现出的不服。

因此，如何在现有的法律柜架内通过合法、公正、合理的程序，以解决当事人对裁定的异议，对违法或不当的裁定，当事人又通过何种法律途径获得救济?

这也是笔者在此陈述浅见之目的。

　　从上述最高人民法院关于对非诉行政案件执行的解释发展过程中可以看出，法院对非诉行政案件执行，通过逐步地建立起对非诉行政案件执行的合法性审查机制，明确审查的标准、程序、机构，为被执行人提供救济的。

而这些，又主要是为了防止违法的行政行为得到执行，防止违法的行政行为侵害被执行人的合法利益而设置的救济程序。

从《若干解释》的规定中可以看出，《若干解释》没有明确法院对准予或不准予强制执行的裁定应当如何进行救济的问题。

虽然如此，也不能因此而认为，对非诉行政裁定救济无法律依据，或认为没有救济的途径。

我们知道，对非诉行政案件执行裁定，当事人虽然不能提起上诉，但从“无救济也就无权利”，“有权利就有救济”这一基本的法治理念1去思考，以及根据有关的法律规定，当事人对非诉行政案件执行裁定不服，是可以通过法定的途径寻求救济的。

如，对准予或不准予强制执行的裁定，不管是作为申请执行人（行政机关或权利人）还是被执行人，应当均可以通过复议或者申诉的救济途径2，也可以通过执行监督的程序得到救济，如果裁定错误或执行错误，造成被执行人权益损害的，被执行人可以通过国家赔偿程序寻求救济的。

　　二、救济途径探析

　　1、复议或者申诉的救济

　　当事人对法院的裁定不服，可以通过申诉途径予以解决，一般不存异议;因为，申诉权是公民的一项基本权利。

不管是作为申请执行人还是被执行人对非诉行政裁定不服，均可以通过申诉途径寻求救济。

但是，不管是民事诉讼，还是行政诉讼的程序，对裁定不服的，可以申请复议的，一般都有明确的法条依据。

如《民事诉讼法》第九十九条3、最高人民法院《关于对诉前停止侵犯专利权行为适用法律问题的若干规定》第十条和最高人民法院《关于诉前停止侵犯注册商标专用权行为和保全证据适用法律问题的解释》第十条的规定4。

关于对行政诉讼中的裁定不服的，可以申请复议的，《行政诉讼法》没有规定。

只有《若干解释》在第四十八条规定了，对行政诉讼中的财产保全或先予执行的裁定不服的，可以申请复议。

对非诉行政裁定不服的，《若干解释》未规定可以申请复议。

这也是实践中容易引起争议的地方，认为对非诉行政裁定不服当事人申请复议没有法律依据。

笔者认为，当事人对非诉行政裁定不服申请复议是可行的。

首先，如前所述，当事人不服裁定应当有权利获得救济，也应当有除了申诉之外的相应的救济程序。

其次，这种救济的程序应当适合“非诉”案件的，实务中，当然应在现有的有关诉讼的法律规定中去“寻找”。

而复议途径就是比较可行的，因为与其他诉讼程序相比体现出灵活、简便与高效。

从“复议”一词的词义看，也是“对已做决定的事做再一次的讨论”1，符合“非诉”的特点。

再之，从可以申请复议的诉讼保全、先予执行或诉前保全的裁定看，均是规定在审判程序中或者诉前的程序中，并未在执行程序中规定。

而非诉行政案件执行程序，行政诉讼法是规定在执行程序一章中的。

从有利于被执行人权益的角度看，执行程序中未作规定的，在不违反执行程序的基本原则情况下，是可以参照诉讼程序中有关复议的规定的，这种参照并不违反法律适用原则，且有利于更好地保护当事人的权利和利益。

因此，当事人对非诉行政裁定不服，可以通过申请复议或者申诉的途径救济。

当然，复议或申诉不停止对具体行政行为的执行。

这符合《行政诉讼法》第四十四条规定的不停止具体行政行为执行原则。

如果有第四十四条规定的停止具体行政行为执行的情形，也应当参照执行，这属于不停止执行原则的例外情形。

　　关于申请复议的期限及方式，虽然没有明确的法律依据，但可以参照不服一审行政裁定的上诉期限10日为宜，应以书面方式提出。

最高人民法院关于对诉前责令停止侵犯专利权行为的裁定及对诉前责令停止侵犯注册商标专用权行为裁定不服的，申请复议的期限也是规定为10日。

如超过10日，当事人表示出对裁定的不服，应视为申诉。

申诉可以向作出裁定的法院提出，也可以向上级法院提出。

但复议不宜向上级法院提出，至少在没有法律依据的情况下，只宜向作出裁定的法院申请复议。

实务中，可以在非诉行政裁定书中写明：

如对本裁定不服，可在接到本裁定次日起10日内，向本院申请复议一次，复议期间不影响裁定生效（这种表述虽然没有明确的法律依据，但符合保护公民、法人和其他组织的合法权益这一行政诉讼的立法目的）。

之所以表述为，复议期间不影响裁定生效，而不表述为，不停止裁定的执行，是因为非诉行政裁定送达当事人即发生法律效力，该裁定不同于财产保全或先予执行裁定，不具有可执行内容。

非诉行政执行的裁定依据是生效的具体行政行为确定的内容，裁定仅是确认合法，准予强制执行而已，故表述为不影响裁定的生效比较恰当。

　　对复议或申诉的审查，应根据非诉案件的审查原则，在符合公开、公正和程序正当的原则下，区别不同情况，采用不同的审查方式。

复议可由原合议庭进行审查，对申诉则适合另行组成合议庭进行审查，可根据申请人或申诉人的申请采取类似听证程序的审查方式。

申请人或申诉人理由成立的，原裁定错误，作出新的裁定纠正。

理由不成立的，以决定形式通知驳回。

　　实践中，发现非诉行政裁定错误，有通过审判监督程序再审予以纠正，这种做法不符合审判监督程序的有关法律规定，缺乏法律依据;也不符合非诉行政执行案件所固有的特点“非诉”性，理论依据不足;若可以适用属于审判程序的审判监督程序，无异于将“非诉”转化为“诉讼”。

还有通过检察院抗诉，启动再审程序，也无法律依据。

此类似于对撤销仲裁裁决的民事裁定提起的抗诉，没有法律依据，人民法院不应受理1。

　　2、执行监督方式的救济

　　执行监督是指上级人民法院发现下级人民法院的具体执行行为错误或者据以执行的生效法律文书有错误时，指令下级人民法院予以纠正或者直接由上级人民法院予以纠正的制度。

执行监督的方式有：

指令纠正、直接纠正、督促执行、通知暂缓执行2。

最高人民法院在《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（简称《执行规定》）第一百二十九条至第一百三十六条中作了比较明确、具体的规定。

关于对非诉行政裁定，可以通过执行监督方式救济，应当说《若干解释》第九十七条已经作了原则性的规定。

也就是说，对于《若干解释》没有规定的，只要与行政诉讼法《若干解释》没有冲突，可以参照民事诉讼的有关规定3。

因此，关于对非诉行政执行案件的执行监督，是可以参照《执行规定》执行的。

具体地讲：

　　上级法院发现下级法院的非诉行政执行案件，在规定的期限内应当作出是否准予强制执行裁定而不制作的，应当督促下级法院及时作出有关裁定。

上级法院发现下级法院作出的生效裁定有不予执行事由的，下级法院应当依法作出不予执行裁定而不制作的，上级法院可以责令下级法院在指定的时限内作出裁定，必要时可直接裁定不予执行。

关于下级法院作出的不予强制执行裁定，上级法院发现不予强制执行错误，而应当准予强制执行时，上级法院也可以责令下级法院在指定的时限内作出裁定予以纠正。

问题是，上级法院直接纠正下级法院错误的不予强制执行行政裁定的同时，能否并直接裁定准予强制执行。

笔者认为，从职权法定原则考虑，在没有法律明确规定及可以参照的法律规定情况下，上级法院可以纠正（撤销）错误的（不予执行）裁定，但不可以直接作出准予强制执行的行政裁定。

　　对已裁定准予强制执行的，需要督促执行、通知暂缓执行时，均可参照《执行规定》的规定。

　　这种以通过执行监督的途径为当事人提供救济的方式，当事人可以以书面形式，以申诉方式向上级法院进行申诉，以启动执行监督程序。

当然，上级人民法院也可在日常工作监督中发现问题，行使执行监督权。

　　对非诉行政裁定的监督机构，参照《若干解释》第九十三条的规定，应为上级法院的行政审判机构比较适宜。

对督促执行、通知暂缓执行，应为上级法院的执行机构比较适宜。

　　3、国家赔偿的救济

　　国家赔偿包括行政赔偿与司法赔偿，都是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，造成损害，引起的国家责任。

从国家赔偿法第四条和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十九条的规定1中可以看出，对非诉行政案件的执行可能引起行政赔偿责任。

从国家赔偿法第三十一条的规定和最高人民法院《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第四条的规定2又可以看出，对非诉行政案件的执行又可能引起司法赔偿。

即人民法院因对非诉行政行为的执行，如果执行后发现错误，作出具体行政行为的行政机关可能成为国家赔偿的赔偿义务机关，人民法院也可能成为国家赔偿的赔偿义务机关。

如，关某申请某区法院国家赔偿一案3。

2000年，某镇人民政府对关某作出了行政处理决定，责令关某依法交纳有关乡统筹费用，关某在法定期限内未复议，也未起诉。

某镇人民政府遂向某区法院申请强制执行。

法院受理后，未作出准予强制执行裁定即对关某采取了强制执行措施，并对关某采取了司法拘留。

关某不服，进行申诉。

经法院确认为执行错误。

随后，关某向某区法院申请国家赔偿。

某区法院作出了赔偿的决定。

本案很明显，属于法院没有对非诉行政执行案件依法进行合法性审查，导致了执行错误，而引起的国家赔偿。

法院的执行措施即属于违法行使职权，因而应通过司法赔偿程序为被执行人提供救济，法院即属于赔偿义务机关。

　　下面问题是，如果法院经过审查，作出了准予强制执行的非诉行政裁定，执行机构又采取了强制执行措施;之后，又发现具体行政行为错误或裁定准予强制执行错误，并造成被执行人损害的，那么这种责任如何区分?

是通过司法赔偿程序还是行政赔偿程序?

这种责任应该由谁承担?

是由行政机关承担?

人民法院承担?

还是两者共同承担?

这也是实践中的难题。

实践中，如果法院裁定准予强制执行后，发现具体行政行为不应予以执行，造成了被执行人合法利益的损害，行政机关往往是不愿意承担责任的。

因为，“裁定是你法院下的，执行是你法院执行的。

正确是行政机关处理的正确，错误是你法院审查的问题”……。

从理论上研究看，有观点认为，对于纯粹由于人民法院执行的原因而导致的国家赔偿，人民法院负有国家赔偿的义务。

对于具体行政行为经过人民法院审查并执行之后，被发现违法所导致的国家赔偿责任原则上由作出原具体行政行为的机关承担。

如果具体行政行为明显缺乏事实依据、法律依据或具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，人民法院在审查时没能发现并准予执行，由此造成的国家赔偿责任应由人民法院承担。

1但是，现实情况是复杂的……笔者认为：

　　如果法院裁定准予强制执行的具体行政行为，在执行后发现具体行政行为错误，法院在审查裁定中，又没有违法行使职权的行为，虽然确认了准予强制执行裁定错误，但引起的赔偿责任，原则上也应由行政机关承担。

被执行人可向行政机关申请行政赔偿，对赔偿决定不服或行政机关拒绝赔偿的，可根据国家赔偿法第四条和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十九条的规定，提起行政赔偿诉讼。

因为，《若干解释》所确定的对非诉行政行为的审查标准限定在重大明显违法的范围内，即重大违法的标准2;对于有轻微瑕疵或有一般违法的具体行政行为是不属于不准予强制执行范围的3。

对不属于重大明显违法的具体行政行为，法院裁定准予强制执行，不构成违法行使职权，因而也不构成司法赔偿，如果由此引起的国家赔偿责任，则属于行政赔偿范畴，由行政机关承担赔偿责任。

　　实践中还应根据不同情况作具体分析，如果行政机关申请执行其具体行政行为，人民法院执行完毕后，行政机关撤销或者变更原具体行政行为的，是权利人申请执行的，并已取得申请执行的财物，据以执行的原具体行政行为又被撤销或者变更，此时的所得应属于不当得利，则可参照执行回转程序执行。

当然，如果因行政机关违法行使职权导致具体行政行为错误，又造成了被执行人的其他合法权益的损害或无法执行回转的（如强制拆除），行政机关仍应承担行政赔偿责任。

　　如果对重大明显违法的具体行政行为，依法应裁定不准予执行的，而裁定准予强制执行了，该具体行政行为被执行后，被确认为执行错误，由此造成的被执行人的损害，也应根据不同情况处理。

对于被执行人的财物已经交付申请执行人（不管是行政机关还是权利人）的，申请执行人则应予返还，此时，也应当可以参照民事执行中的执行回转程序办理。

如果造成了被执行人的其他合法权益损害的或无法执行回转的，而引起的赔偿责任，法院应当承担。

因为，对重大明显违法的具体行政行为，裁定准予强制执行，即属于违法行使职权。

因裁定违法，而启动的强制执行行为，便属于执行错误，由此造成的被执行人的损害，不能通过执行回转补救的，即属于司法赔偿范围。

这符合国家赔偿法第三十一条的规定和最高人民法院《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第四条的规定。

被执行人（赔偿请求人）可通过司法赔偿程序救济。

　　从以上分析可看出，对申请法院执行的非诉行政行为，因法院作出的非诉行政裁定，引起的对非诉行政案件的执行错误，所产生的责任是复杂的，可能是司法赔偿，也可能是行政赔偿，也有可能两者难以区分，理论上也在研究之中。

在立法上或司法解释方面也需要进一步的明确。

但是，不管是在理论上，还是在法律规定上，因非诉行政案件执行错误，造成被执行人损害的，而又无法通过执行回转补救的，被执行人是可以通过国家赔偿程序获得救济

对非诉强制执行裁定不服可以向检察院申请抗诉，检察院认为符合抗诉的条件的，可以向法院提起抗诉，启动审判监督程序。

中央电视台《华人频道》嘉宾律师中央人民广播电台《都市法宝》栏目嘉宾律师

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2012-07-1413:

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对非诉强制执行裁定不服不能向检察院申请抗诉，但可以向执行法院申请执行异议。

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可以向法院提出执行异议。

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上海检察改革先行试点启动

据悉，以检察官专业职务序列为突破口,检察官办案责任制为核心的上海检察改革先行试点工作正式启动。

8月新法:

军队奖励向作战部队倾斜

《军队奖励和表彰管理规定》日前印发全军和武警部队,并于8月1日起施行。

军队奖励表彰将向作战部队倾斜。

13个巡视组均点名查"带病提拔"

"打虎拍蝇"力度升级,巡视反腐密度加大,整饬官风措施不断。

官方通过多渠道释放廉政警示,宣誓严惩腐败决心。

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湖北钟祥检察院开展行政非诉执行类案监督促整改

时间：

2013-11-2110:

59:

00作者：

胡玲俐刘明灿新闻来源：

正义网

　　正义网荆门11月21日电（通讯员胡玲俐刘明灿）湖北钟祥市检察院将行政非诉执行类案监督作为行政诉讼监督工作和促进社会管理创新的切入点,2013年以来,共办理非诉行政执行监督类案12件,成效较为明显,改变了钟祥检察院行政诉讼监督工作相对薄弱的局面。

　　钟祥市检察院通过调研发现,近年来行政非诉执行案件发展迅猛,2009年以来办理的该类案件占行政案件总数的80%以上。

其中,环境保护与国土执法等涉及群众利益的热点领域所占比例较大。

该院分析认为,由于缺少庭审程序,人民法院对行政决定的合法性审查往往不够细致全面,达不到法律规定的标准,在执行环节也可能存在违法情形。

同时,通过走访调查,当事人反映人民法院在执行环保局对水库网箱养殖户作出的处罚决