行政处罚自由裁量权适用研究汇总.docx
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行政处罚自由裁量权适用研究汇总
行政处罚自由裁量权适用研究
(第一稿)
为使行政机关和司法机关能够适应复杂多变的社会生活,有效解决法律不完善所引起的各种新问题,法律往往授予其一定的自由裁量权。
因而,司法机关在司法过程中拥有了司法自由裁量权;行政机关在行政过程中拥有了行政自由裁量权。
行政自由裁量权是指法律法规赋予行政机关在行政管理活动中依据立法目的和公正合理原则,自行判断行为方式和自由作出行政决定的权力。
行政自由裁量权是行政机关一项极为重要、经常运用的权力,存在于整个行政管理活动之中,体现在各种行政行为之上。
例如行政立法、行政司法、行政许可、行政处罚、行政合同等行政行为。
行政机关在处罚违法行为时运用的自由裁量权,我们称之为行政处罚自由裁量权(以下简称“处罚裁量权”)。
处罚裁量权是一柄双刃剑,行使得当,可使行政处罚取得积极有效的行政效果;反之,不仅会严重侵害相对人的合法权益,还会极大地影响行政机关公正公平的社会形象。
执法实践中,由于种种原因,出现了滥用处罚裁量权的情形。
因此,相应的控制机制随之产生。
目前主要有立法机关的立法控制;司法机关的司法控制;上级行政机关的层级控制。
上述控制方式对控制处罚裁量权滥用起了积极的规制作用,但是,由于其控制方式都是事后监督(救济)、个案监督(救济),因此不可避免地存在局限性。
有鉴于此,本文拟在澄清处罚裁量权的相关理论问题之后,结合工商行政管理机关处罚裁量权的实践情况,提出从行政机关自身对处罚裁量权进行规制的思路,即实体内容控制和内部程序控制,在事前和事中进行控制处罚裁量权,以期达到工商行政管理机关既能充分有效的行使处罚裁量权,又能对其进行合理适当的规制,从而强化办案人员依法行政的意识,减少处罚裁量权行使的随意性,避免因行政处罚不合理而引起的行政复议、行政诉讼、行政申诉等行政纠纷,提高行政处罚行为的法律效果、政治效果和社会效果。
一、行政处罚自由裁量权概述
(一)处罚裁量权的概念及其表现形式
处罚裁量权是指行政机关查处违法行为时,依据法律、法规和规章的规定,根据立法目的、案件的具体情况和自己确信的公平公正原则,在职权范围内自行判断、自行决定对相关行政相对人是否处罚以及如何处罚的权力。
行政机关处罚裁量权的表现形势多样,但实践中主要体现为:
1、对违法行为是否处罚进行裁量。
《中华人民共和国行政处罚法》第27条第2款规定:
“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。
”根据此项规定,行政机关有权根据法律规定,对违法行为是否予以处罚进行裁量:
对具有免罚或不罚情节的违法行为,有权作出免罚或不罚的决定;对不具有免罚或不罚情节的违法行为,有权作出处罚决定。
理论上,免罚或不罚有两种类型:
一是强制性免罚或不罚。
如果行政法律规范已经明确规定,违法行为具有某些免罚或不罚的情节,行政机关必须无条件地对行政相对人免罚或不罚,则为强制性免罚或不罚。
如上述《中华人民共和国行政处罚法》第27条第2款规定;再如我国台湾《社会秩序维护法》规定:
“对于现在不法之侵害,而出于防卫或他人权利之行为,不罚。
”对于此类强制性免罚或不罚,只要违法行为具备相应条件,行政机关无权裁量。
二是裁量性免罚或不罚。
行政法律规范规定,虽然违法行为具有免罚或者不罚的情节,但是否予以处罚,由行政机关酌情裁量,自主决定。
如《投机倒把行政处罚暂行条例实行细则》第17条规定:
投机倒把情节轻微或者行为人主动交代、检举立功的,可以从轻或者免于处罚。
对于此类裁量性免罚,只要具备相应条件,行政机关可以自主裁量。
2、对违法行为减轻处罚进行裁量。
减轻处罚是行政机关一项重大的自由裁量权,是指行政机关再法定的处罚方式和处罚幅度最低限度以下,对违法行为人适用行政处罚。
减轻处罚有两种情况:
一种是行政机关在法定的处罚方式以下对违法者实施处罚,即适用法定的罚种之外的、较轻的罚种。
如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第32条规定,对于赌博或者为赌博提供条件的,处以十五日以下拘留,可以单处或者并处三千元以下的罚款,或者依照规定实行劳动教养。
实践中,对于一些轻微的赌博行为,违法者是初犯,又能主动承认错误,及时纠正违法行为,未造成大的危害后果,并能配合行政机关查处其他违法行为,行政机关可以行使裁量权,予以减轻处罚,如对其采取警告处罚。
警告处罚是《中华人民共和国治安管理处罚条例》第32条规定法定处罚方式拘留、罚款、劳动教养之外选择的较轻的处罚方式。
另外一种是行政机关在法定的处罚幅度最低限以下(主要是指财产罚)实施处罚。
如《中华人民共和国公司法》第209条规定:
公司的发起人、股东在公司成立后,抽逃其出资的,责令改正,处以所抽逃出资金额百分之五以上百分之十以下的罚款。
如果违法者违反此规定,但是具有《中华人民共和国行政处罚法》第27条第1款规定的减轻情节,行政机关可以行使裁量权,在法定的“所抽逃出资金额百分之五以上百分之十以下”的罚款幅度最低限(所抽逃出资金额百分之五)以下予以减轻处罚。
减轻处罚是行政机关运用处罚裁量权的重大情形,因此法律对其适用的条件非产严格。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第27条第1款规定,只有四种情况,行政机关才能行使并且是必须行使减轻处罚(除非从轻处罚)的裁量权:
(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;
(二)受他人胁迫有违法行为的;(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;(四)其他依法从轻、或者减轻行政处罚的。
特别值得注意的是,第四种情形必须是法律明确规定了行政机关可以减轻处罚,行政机关才能减轻处罚。
也就是说,减轻处罚一定要有法律规范方面的依据,没有法律依据,不得减轻裁量。
3、对违法行为从轻处罚进行裁量。
我国很多行政法律规范都规定了行政机关对违法行为依法拥有从轻处罚的裁量权。
从轻处罚是指行政机关根据违法行为的具体情节,在法定的处罚方式和处罚幅度内,对行政违法行为在几种可能的处罚方式内选择较轻的处罚方式或者在一种行政处罚方式下允许的幅度内裁量、选择较低限度进行处罚。
理论上讲,从轻处罚亦有强制性从轻处罚与裁量性从轻处罚两种情况。
强制性从轻处罚是指行政法律规范已经明确规定了从轻处罚的情节,行政机关对具备此情节的违法行为必须从轻予以处罚。
例如《中华人民共和国行政处罚法》第27条第1款规定:
“相对人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:
(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;
(二)受他人胁迫有违法行为的;(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;(四)其他依法从轻、或者减轻行政处罚的。
”对于具备上述情形之一的,行政机关必须作出减轻处罚或者从轻处罚。
裁量性从轻处罚是指行政法律规范没有明确规定从轻处罚的情节,而由行政机关根据具体案情予以裁量是否从轻以及如何从轻处罚。
例如《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第63条规定:
对有下列行为的企业和经营单位,登记主管机关作出如下处罚,可以单处,也可以并处:
“
(一)未经核准登记擅自开业从事经营活动的,责令终止经营活动,没收违法所得,处以非法所得额3倍以下的罚款,但最高不超过3万元,没有非法所得的,处以1万元以下的罚款。
”违反此规定且有违法所得的,但是违法情节轻微并及时纠正,危害后果不大的,行政机关可以在责令停止经营活动、没收违法所得、处以非法所得额3倍以下的罚款(但最高不超过3万元)中选择较轻的处罚;如果决定处以罚款,还可以在违法所得3倍以下选择较低限度(如1倍)的罚款(但最高不超过3万元)。
当然,行政机关从轻处罚不是绝对要适用最轻的处罚方式,更不是一定要在幅度最低限进行处罚,而是要针对违法者的具体情况,综合考虑其是否具有从轻情节,再作出如何从轻处罚的具体决定。
行政机关对违法行为从轻处罚,必须遵循行使处罚裁量权的基本原则,要综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害性等各种具体情况,不得应从轻处罚而不予从轻,不该从轻处罚反而予以从轻,否则构成滥用处罚裁量权。
4、对违法行为从重处罚进行裁量。
我国行政法律规范尚未就加重处罚进行立法规定,但是规定了从重处罚。
从重处罚是指行政机关在法定的方式和幅度内,对违法者在数种处罚方式中适用较重的处罚方式,或者在某一处罚方式允许的幅度内适用接近于上限或上限的处罚。
行政机关可以从重处罚的情形存在两种类型。
一种是强制性从重处罚,即行政法律规范明确规定对违法者从重处罚的条件及处罚方式,行政机关必须对其从重处罚。
例如国家工商总局《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》第8条规定:
对侵权人拒不执行处罚决定,继续实施侵犯商业秘密行为的,视为新的违法行为,从重予以处罚。
如果违反此规定,行政机关就应该根据《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》第7条的规定从重处罚(如责令改正,并处10万元以上的罚款)。
另外一种是裁量性规定,即行政法律规范授予了行政机关根据具体案情,可以裁量从重处罚权力。
因此,行政机关对具有某些从重处罚情节的违法者,可以根据需要,决定是否从重处罚以及如何选择较重的处罚方式。
如《中华人民共和国公司法》第208条规定,公司的发起人、股东未交付货币、实物或者转移财产权,虚假出资,欺骗债权人和社会公众的,责令改正,处以虚假出资金额百分之五以上百分之十以下的罚款。
如果相对人违反此规定,并且情节恶劣、后果严重的,行政机关就可以从重处罚(例如处以虚假出资金额百分之十的罚款)。
再如《中华人民共和国产品质量法》第32条规定:
销售失效、变质产品的,责令停止销售,没收违法销售的产品和销售收入,并处销售收入一倍以上五倍以下的罚款,可以吊销营业执照。
对于违反此规定并具有从重情节的违法行为,行者机关可以对违法者既可以责令其停止销售、没收违法销售的产品和销售收入、并处销售收入一倍以上五倍以下中的“一倍以上五倍以下”从重处罚,还可以对其是否吊销营业执照的裁量权中进行从重处罚。
(二)处罚裁量权的存在基础
处罚裁量权是现代行政法和行政管理的核心内容之一,其出现、发展、扩张是现代行政机关行政管理实践的需要和现代行政法自身逻辑发展的必然结果。
具体而言:
1、适应现代行政管理的需要。
在现代国家形成之初,基于三权分立的政治原则以及自由放任主义的权力准则,政府只是社会的“守夜人”,只能严格按照法律的规定行使行政处罚权,以维护社会秩序和保护公民财产;而经济秩序是由市场自身这只“看不见的手”来调整,即使出现侵权纠纷,大都由相对人向法院申请司法救济,行政机关一般不能主动对有关相对人实施行政处罚,即行政机关只能“消极行政”:
“管的最少的政府是最好的政府”。
因此,行政处罚权不仅受到立法权和司法权的严格制约,而且其自身的行使亦相当节制和谨慎,故其处罚裁量权很难普遍存在。
但是,1929年世界经济危机以后,随着市场严重失灵、失业迅速增多、贫富分化日益悬殊以及不平等矛盾日渐尖锐等社会经济问题的大量出现,政府不可能无为而治,也不可能依旧坚守“法律没有规定的,行政机关不能为”的陈词滥调。
为了有效解决新出现的社会问题和矛盾、适应现代行政管理快速、高效的要求,行政机关必须变“消极行政”为“积极行政”。
“积极行政”要求现代行政机关扩大行政职能,兼顾效率与公平,对社会生活进行积极干预,以有效组织和调整社会生活,维持正常行政秩序。
同时,现代行政管理技术性强、效率要求高,立法机关无论从其机构、人员、效率、技术、经验而言,都无法不授予行政机关根据各种可能出现的情况作出处罚决定并采取适当的处罚方式以实现法律目的的权力。
因此,立法机关顺应行政管理实践的需要,通过立法授权行政机关一定自由裁量权包括处罚裁量权。
正如一位学者所言:
“行政官署不可能以有限之法条,应付无穷之社会事务,故法规之允许行政官署为自由裁量之处置,确有其必要。
”(请注明出处)
2、弥补法律空白等立法局限的需要。
现代行政管理的范围极其广泛,涉及的问题极其复杂,并且是千变万化。
因此,行政法律规范所调整的各种社会关系也十分庞杂,而且在不同的地区有不同的区别,所以法律、法规和规章不可能完全包容社会关系的所有方面。
同时,立法总是对现有的社会关系进行规范,立法机关无法预测将来可能发生的一切情况,特别是我国正处于社会转型时期,社会关系变化迅速,因此立法总是具有滞后性。
据此,立法机关往往只规定一些原则,规定一些有弹性的条文,可供选择的行政处罚种类,可供上下浮动的处罚幅度,使行政机关有在法律规定的范围内灵活机动处理问题的空间,从而有利于因地制宜的处理各种复杂的行政违法行为。
因此,在这些原则之下、幅度之内、选择之中,行政机关便拥有了处罚裁量权。
3、促进实体正义、个案正义实现的需要。
法律规范本身并不像自动售货机,只要将条件简单地输入就能得出正确的结论;相反,法律在追求形式正义的同时,还必须考虑实体正义和个案正义。
这就要求行政机关在实施行政处罚时必须综合考虑案件的具体情况,包括当时国家的政策、本地的风俗习惯等各种因素。
特别是像我国的现实国情:
地域辽阔,人口众多,经济文化发展很不平衡,政治经济等方面的改革正在深入,许多行政措施带有探索性、试验性,如果要求行政机关不能运用处罚裁量权,不分地区、不管政策、不顾习俗、不合情理,完全机械地“一断于法”,很难做到实体正义和个案正义。
同时,由于也正因为我国地区大、人口多,发展不平衡,行政违法行为千差万别,同一种违法行为的社会危害程度又有较大的差别,因而不可能对同一种违法行为给予完全确定的行政处罚,因此行政处罚只能相对确定;而对一些行政法律规定也只能用模糊语义以增大其内涵,为弥补法律规范不周延和模糊性带来的不足,调和法律滞后性与政策前瞻性的矛盾。
因此,在处理行政违法案件时,法律授权行政机关较多的处罚裁量权也是现实的、必然的选择。
(三)控制处罚裁量权的原因
处罚裁量权对于行政机关应对社会发展的新形势,解决社会进步中的新问题,提高行政执法的效率和效果,弥补行政法律规范本身的缺陷,确保行政处罚案件的个案正义具有不可替代的积极作用。
但是,毋庸讳言,由于处罚裁量权的强大侵蚀力等原因,行政处罚的执法实践中,也出现了滥用处罚裁量权的现象。
其主要表现形式有:
1、行使处罚裁量权目的不正当。
行政机关在行使处罚裁量权时不符合法律目的,或者不是出于公共利益,而是基于法律以外的、不正当的目的。
例如,行政机关明知其行为违背或者偏离法律所规定的目的、宗旨,而是基于管理者个人利益,单位利益,假公济私,以权谋私,作出不合理的行政处罚决定:
该罚的不罚,不该罚的乱罚,以罚行政,以罚代刑;还有的利用处罚裁量权挟嫌打击报复等等。
2、行使处罚裁量权显失公正。
行政机关在法定的范围和幅度内,给予行政相对人的行政处罚与其过错极不相称,或者极不公正,损害了相对人的合法权益。
例如,过罚不相当,畸轻畸重;在同一案件中,相同责任不同处罚,不同责任相同处罚;此处彼罚,彼处此罚,此时彼罚,彼时此罚,随心所欲,任意处罚,罚幅相差悬殊。
滥用处罚裁量权的原因很多,但主要有:
1、处罚裁量权中的“自由”属性是其可能被滥用的本质原因。
历史已经证明,权力本身具有侵蚀性和自腐性,任何权力都有被滥用的危险,处罚裁量权亦不例外。
由于处罚裁量权为行政机关留有一个自由活动的空间,法律法规对行政机关实施行政处罚规定了一定的范围和幅度。
在这种范围和幅度之内,行政机关享有自行决定的权力,因此,亦就为行政机关滥用处罚自由裁量权提供了条件。
2、法律规范不完善是处罚裁量权可能被滥用的客观原因。
法律规范对处罚裁量权的约束较少也使其可能被滥用。
我国有关行政管理的法律法规和规章中,处罚裁量权的规范很多,但大都显得过于宽泛,无一定的、具体的标准可循。
尤其是行政罚款的自由裁量权上,自由裁量的幅度是如此之宽,且都是以情节严重为衡量标准的,使办案人员觉得难以掌握,例如《上海市产品质量监督条例》第43条规定:
“有本条例所列违法行为,无销售收入或者因销售者不如实提供有关资料,致销售收入难以确认的,可以处一千元以上十万元以下的罚款”。
此外,还有些法律法规和规章只规定了处罚的种类,却无处罚的幅度,例如《城乡集市贸易管理办法》第32条第1款第8项规定:
对于在经营过程中以次充好,以假充真,掺杂使假、短尺少称的个体工商户,工商行政管理机关可以酌情处以罚款。
甚至有的连处罚种类都未规定,只规定了对行政相对人可以处罚,但究竟是何种处罚却不明确。
由于相应的法律法规和规章对处罚裁量权的标准不明确,并且约束较少,因此也留下了被滥用的空间。
3、监督、约束机制不力是处罚裁量权滥用的制度原因。
我国对行政权力进行监督的法律机制主要有三种形式,即权力机关的监督,司法机关的监督,上级行政机关的层级监督。
但是,我国权力机关对行政机关的监督主要是通过审议其工作报告以及提出咨询案等方式进行的,并且主要是审查行政机关行政行为的合法性,而对于行政机关行使行政自由裁量权特别是处罚裁量权的正当与否、合理与否并不进行个案审查。
人民法院只有在相对人提起行政诉讼之后才能启动对行政机关行政行为的监督机制,并且只审查行政机关具体行政行为的合法性,并不审查其合理性,除非行政处罚行为显失公正。
因此,权力机关和司法机关对处罚裁量权的监督力度十分有限。
上级行政机关可以通过对下级行政机关行使处罚裁量权的正当行进行层级监督,其主要形式是行政复议制度。
但是,行政复议对处罚裁量权的监督亦是被动的、个案形式的,而对于行政相对人未提起行政复议的案件,层级监督的力度依然不够。
所以,就我国目前的行政自由裁量权的监督、约束机制而言,只能做到亡羊补牢式的事后监督,不能做到未雨绸缪式的事前监督、事中约束。
邓小平同志曾经深刻的指出:
“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更为重要。
这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。
同样的道理,如果处罚裁量权的监督、约束机制不力,制度不全,就为行政自由裁量权的滥用甚至逃避法律责任提供了机会。
4、办案人员自身素质不高是处罚裁量权滥用的主体原因。
人永远都是处罚裁量权适用中最活跃的因素,也是裁量过程中变数最大的因素,因为处罚裁量权的具体实施必须依靠办案人员,“徒法不足以自行”,人存政举,人亡政息。
因此,办案人员的素质如何对行使处罚裁量权的正当与否起着十分重要的作用。
法国伟大的思想家孟德斯鸠说过:
“一切有权力的人都很容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。
有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。
”拥有处罚裁量权的办案人员如果政治素质不高、公仆观念不强,就容易滥用裁量权,图私利、谋私益,直到“遇到有界限的地方才休止”。
此外,由于行政法律规范本身存在漏洞、空白、相互冲突以及法律语言“只可意会,不可言传”的模糊性、不确定性等问题,要求办案人员有较高的法律素质。
否则,如果办案人员对法律关系的认识不深刻,对立法目的理解不全面,对法律条文把握不准确,对行政处罚的法律效果、政治效果和社会效果不能做到有机的统一,亦容易导致滥用处罚裁量权。
因此,如果作为法律实施主体的办案人员本身政治素质和法律素质高,处罚裁量权反而能促进行政效率的提高、社会公平正义的实现,反之,极易导致滥用处罚裁量权。
但是,目前我国行政办案人员的素质参差不齐,良莠皆有,这就为处罚裁量权滥用留下了严重隐患。
(四)控制处罚裁量权的方式
由于处罚裁量权有被滥用的危险并且在执法实践中已存在被滥用的现象,因此必须对其进行控制。
世界各国的控制机制因法律传统、法治水平、风俗习惯、宗教信仰等国情的不同而有所不同,但是总的来说,根据权力分立和制衡原则,出现了三种控制、监督机制。
一是立法控制,即立法机关行使立法权对处罚裁量权进行控制,例如立法机关可以依法撤销行政机关制定的同宪法、法律相抵触的行政决定和命令;有的国家在国会设置行政专员受理并处理相对人对行政机关滥用处罚裁量权的控诉。
二是司法控制,即由法院行使司法权对处罚裁量权进行控制。
目前世界多数国家最为普遍、典型、有效的处罚裁量权监督机制是司法审查方式。
如法国规定行政法院有权对行政机关滥用处罚裁量权的行为进行审查;美国《联邦行政程序法》明确规定:
“对于行政机关独断专横、反复无常滥用自由裁量权的行为,法院有权宣布其非法而予以撤销”;日本《行政案件诉讼法》规定:
“可以通过诉讼手续法,要求撤销超越和滥用自由裁量权的处理决定”。
三是层级监督。
世界多数国家和地区都有层级监督的控制模式,如日本和我国台湾地区的诉愿制度规定上级行政机关有权撤销或变更下级行政机关行使自由裁量权不当的行为。
我国虽然没有采取三权分立的政治模式,但是就国家机关之间的分工来说,也存在一定的制衡机制,因此对处罚裁量权也存在相应的控制机制:
(1)权力机关的立法控制。
我国权力机关根据宪法规定,可以对本级行政机关的行政执法行为进行监督,撤销行政机关制定的同宪法和法律相抵触的行政法律规范、决定和命令,受理并处理人民群众对行政机关及其工作人员的申诉和控告,通过建议、批评、询问的方式对处罚裁量权进行监督。
(2)司法机关的司法控制。
我国《行政诉讼法》规定,人民法院通过行政审判权,对滥用处罚裁量权的具体行政行为依法予以撤销、变更,并可以判令被告行政机关重新作出具体行政行为;人民检察院通过依法提起、参与行政诉讼和抗诉等方式监督行政执法,矫正滥用处罚裁量权的行政行为。
(3)上级行政机关的层级控制。
一方面通过上级行政机关对下级行政机关及其工作人员行使处罚裁量权进行监督,纠正其不当,并作救济处理;另一方面,根据《行政复议法》第7条规定,复议机关依法对被申请人的具体行政行为的合法性和合理性进行审查,有权撤销和变更滥用自由裁量权的行政处罚决定。
但是,如前所述,这些控制机制都是被动的事后控制机制,或多或少地存在局限性,因此,控制的效果并不理想。
因此,必须探讨其他的控制机制,以有效、合理的控制行政机关的处罚自由裁量权。
就行政机关角度来说,将处罚裁量权变事后控制为事前和事中控制、变被动控制为主动控制、变他人控制为自我控制可能不失为一种有效的方法。
行政机关自我控制处罚裁量权的方式可以从两个方面入手;一是在行使处罚裁量权时对于处罚的内容进行实体控制;二是对行使处罚裁量权的过程进行程序控制。
1、对于处罚裁量权进行实体内容控制:
要求行政机关在行使处罚裁量权时必须全面考虑案件的各种情节,包括违法主体的情节、违法客体的情况、违法的主观方面以及违法的客观方面等内容。
具体来说,行政机关可以考虑如下各种情节,然后裁量是否予以处罚以及如何处罚:
违法主体方面:
考虑其是否达到法定责任年龄;是否精神正常;是否存在生理缺陷;是否是主犯次犯;是否属国家政策倾斜保护的弱势群体等情节。
违法主观方面:
考虑其是否具有主观过错;是否屡教不改,多次实施违法行为的;是否明知故犯的;是否顶风作案;是否胁迫、诱骗或者教唆;是否强制或者指使他人等。
违法客体方面:
考虑其是否侵害人体健康、生命安全和财产安全的;是否危害社会稳定;是否严重污染自然生态环境;是否严重扰乱社会秩序、公共秩序和市场经济秩序;是否是国家重点保护的其他法律权益等。
违法客观方面:
是否初犯;是否手段恶劣;是否违法金额较大;是否借故刁难、抗拒检查;是否打击报复、嫁祸于人;是否利用职务之便;是否主动消除或者减少危害后果;是否有检举立功行为;是否配合检查;是否破坏证据;是否后果严重、影响恶劣等。
2、处罚裁量权内部程序控制。
行政机关应对重大行使处罚裁量权的行为进行内部的程序规制,以减少其行使的随意性。
对处以较大数额的罚款、没收违法所得、没收非法财务等财产罚,以及较严厉的行为罚如责令停产停业、停止经营、吊销营业执照等应该经过相应的办公会议讨论通过才能作出决定。
此外对于违法者作出减轻处罚甚至幅度较大的从轻处罚,亦应该以上述程序予以控制。
二、处罚裁量权的适用原则
行政机关的处罚裁量权是“自由”的,但是这种“自由”不是绝对的、无限制的,而是相对的、有限的。
首先,行政机关必须在法律规定的处罚范围和幅度之内行使自由裁量;其次,行政机关在实施处罚裁量权时还必须遵循法定的行政程序;最后,行政机关还必须遵守一些公认的、适用自由裁量权的法律原则,否则,也是滥用处罚裁量权。
各国处罚裁量权的适用原则各不相同,但是我国实务界和理论界共同确认的裁量原则主要有:
(一)过罚相当原则
过罚相
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