济宁都市圈规划规划9.docx
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济宁都市圈规划规划9
第九章都市圈土地资源利用与保护
一、土地利用现状总体情况
土地是人类赖以生存与发展的基础,珍惜、合理利用土地和切实实施保护,是我国的基本国策,是关系到社会经济可持续发展的战略问题。
济宁都市圈地少人多,人口稠密,土地资源十分珍贵,通过科学规划,解决土地利用中的重大问题,促进土地资源的有效利用和合理保护,才能实现可持续发展。
济宁都市圈土地总面积281万公顷,其中79%为平原洼地,适合城市、交通、产业等社会经济建设与布局。
济宁市的中部与西部、菏泽市的地貌类型为黄河冲积平原,枣庄市的西部属于山前平原。
这些地区地势平坦,是农业、工业、城镇、交通等行业重点分布的区域,已经形成了比较密集的城镇与各类基础设施网络,农业发达,土地的开发已经达到比较高的程度。
济宁市和枣庄市的东部为山地丘陵。
从用地类型上看,济宁都市圈农用地占60%以上,交通用地占3.1%左右,城乡居民点及工矿用地面积占11%左右。
1.土地资源利用有下列特点
一是土地垦殖率高。
整个都市圈地区耕地面积141万公顷,垦殖率为50%(按照1996年土地规划的数据,垦殖率为60.5%)三市在山东省属于垦殖率高的地区,远高于全国13.7%平均水平。
在已经开发的土地中,2/3的耕地属于中低产田。
二是土地承载较重,人均拥有量比较少。
人均耕地只有0.070公顷,远低于世界平均水平,也低于全国的平均水平。
2003年济宁都市圈人口密度726人/平方公里,是全国平均的5.4倍,沿海地区平均的1.7倍,土地的负担沉重,而且,目前有68%的人口需要依赖土地生存。
表9-1都市圈耕地面积(公顷)基本概况
1997
1998
1999
2000
2001
2002
济宁市
538751
537297
536440
535172
533223
529810
枣庄市
202524
201481
201825
201379
199427
196466
菏泽市
698956
698520
695720
695542
695119
695508
合计
1440231
1437298
1433985
1432093
1427769
1421784
资料来源:
山东省统计年鉴。
2.土地利用中存在的主要问题
一是耕地后备资源不足,以济宁市为例,未利用的土地面积为7.37万公顷,占土地面积的6.5%,可开垦的宜农荒地非常有限。
二是耕地面积减少,人地矛盾尖锐。
1997年到2002年,都市圈地区的耕地面积减少1.8万公顷,主要是建设用地的快速增长和生态退耕。
按照《山东省土地利用总体规划》的安排,1996—2010年都市圈建设占用耕地总量为18147公顷。
从实际执行情况看,到目前为止,这些指标已经用完。
同时,各类开发区大量占用耕地的现象突出。
三是土地的产出率比较低,无论是城市建设用地,还是农业用地,产出效率都不高。
全国人口超过100万的城市中,建成区单位面积产出的GDP差异比较大,表明城市土地利用效率方面存在明显差距(表9-2)。
济宁都市圈主要城市的产出为:
济宁为14873万元/平方公里,枣庄为16998万元/平方公里,菏泽为9262万元/平方公里。
四是土地污染较重,生态环境比较脆弱,主要是资源开采对土地的占用和破坏,以及水污染、化肥污染造成的土地质量下降。
五是城镇、基础设施建设与农用地在空间上存在冲突。
城镇扩展比较快的地区,也是农业发展比较好的地区,城市周围多为优质的农田,多为重点保护的基本农田,而城市扩展又必须占用这些农田,形成城镇用地与农业用地间的矛盾。
六是已经形成的经济布局模式、城市化模式、土地利用模式影响未来的土地利用。
已经形成的城乡土地利用模式的调整面临比较大的困难和较高的社会经济成本。
由于济宁都市圈地区开发历史悠久,大部分地区已经得到相应的开发,形成了稠密的人口和固定的土地利用模式,对其进行结构调整除了需要考虑已经形成的利用基础外,还需要考虑社会经济等诸多方面的因素。
因此,土地利用结构的调整需要付出比较大的成本。
表9-2城市建成区单位面积GDP产出(2002年)
城市
产出
(万元/平方公里)
城市
产出
(万元/平方公里)
石家庄
32479
南昌
32338
唐山
21432
济南
38369
邯郸
15096
青岛
45583
太原
14864
淄博
30948
包头
11133
郑州
21866
鞍山
22558
洛阳
16315
抚顺
12532
长沙
29305
吉林
16259
贵阳
18617
齐齐哈尔
9037
昆明
28270
杭州
42121
兰州
18435
合肥
17235
乌鲁木齐
14873
福州
41843
徐州
32691
二、土地利用的供需分析
1.耕地
耕地是济宁都市圈可持续发展的保障,是农业发展的基础。
目前都市圈的农用地结构中,以种植业为主,耕地占81%。
未来的发展仍将以种植业为主。
根据山东省土地利用规划,2010年都市圈的耕地在农用地中所占比重仍将保持80%。
因此,保护好耕地对济宁都市圈的发展至关重要。
2010年济宁都市圈的总人口将达到2110万人左右,2020年将达2200万人,根据济宁都市圈的情况,人均一亩耕地以上,才能保证本地的粮食安全并发挥山东省粮食基地的作用。
因此,从长久看,如果按人均一亩耕地计算,都市圈地区需要保持150万公顷的耕地,按1.1亩计算,需要保持耕地面积160万公顷。
按照山东省统计年鉴的数据,目前都市圈的耕地面积为141万公顷,按照山东省土地利用规划的数据,2000年都市圈耕地面积为170万公顷。
从数量上看,基本能满足人均一亩耕地的要求。
粮食是地区人民生活的基本保障,粮食主要来自于土地,耕地数量的多寡和生产能力的高低直接影响粮食的产出规模。
根据国家关于小康社会的研究,认为人均粮食420~440公斤是实现小康目标的基本标志,如果济宁都市圈2020年达到上述目标,则其粮食总需求量将968万吨,而2003年都市圈只生产694万吨粮食。
因此,从粮食安全和社会经济可持续发展看,均需要保护现有耕地,尽量避免耕地的减少。
需要通过提高生产水平和增加耕地两种方式共同解决粮食消费需求,但面临非常大的困难。
原因是都市圈地区的后备资源不足,城镇和经济发展发展对非农用地又保持较强的需求,耕地转为建设用地的趋势仍将维持,这对新增耕地带来非常严峻的挑战。
2.非农建设用地
从经济规律上看,非农用地的增长趋势是必然的,这主要来自两个方面:
一是城市化发展引起的非农建设用地增长,尤其是随着都市圈“强核”战略的实施和以城市经济开发区为载体的经济开发,将需要大量的非农用地做支撑。
第三和第二产业发展引起的用地增长主要包含在这一用地增长当中。
二是区域基础设施如交通、水利设施建设引起的非农建设用地增长。
重大基础设施的建设,如南水北调、高速公路、高速铁路、生态保护等重大基础设施的建设用地将保持较大数量的耕地占用要求。
按照山东省土地利用总体规划的指标分解,1996年—2010年,新增建设用地3.9万公顷,其中城镇居民点用地3万公顷,其规划依据是按1000万城镇人口计算的。
从发展的形势看,这一数据有些偏大。
2003年济宁都市圈的城镇人口为645万人,还没有达到2000年规划的679万的目标。
根据山东省城市化的发展要求和济宁都市圈的发展趋势,2010年都市圈城镇人口将达到895万人,其中济宁400万,菏泽306万,枣庄188万。
根据建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》,按照人均建设用地面积标准的不同分为三种不同的预测方案,预测2010年都市圈的城镇建设用地总量在10万公顷左右,2020年建设用地总量在11万公顷左右。
表9-3济宁都市圈2020年城镇建设用地规模分析表
项目
方案一
方案二
方案三
人均建设用地面积
90平米/人
100平米/人
110平米/人
总人口
预测规模一
预测规模二
预测规模三
城市
单位:
万
单位:
平方公里
单位:
平方公里
单位:
平方公里
济宁都市区
210
189
210
231
菏泽市区
80
72
80
88
枣庄市区
60
54
60
66
滕州市区
50
45
50
55
重点县市区
220
198
220
242
一般县城
100
90
100
110
中心镇
300
270
300
330
交通建设用地是非农建设用地的重要部分,占有一定的比例。
目前我国交通用地占土地面积的0.59%,山东为3.05%。
2010年全国为0.63%,山东为3.31%。
从沿海发达省市看,江苏交通用地的比重较高,超过山东。
济宁都市圈的交通用地占土地面积的3.13%,已经达到比较高的水平。
从交通发展趋势看,用地增加主要集中在下列几方面。
一是高速公路的建设,需要一定数量的土地,在规划期内需要建设德州—商丘、枣庄—临沂、济宁—商丘等高速公路,新增里程将达450公里,一般一公里高速公路需要90亩左右的土地,仅高速公路一项新增建设用地将达2700公顷土地。
此外,公路网密度从目前的46公里/百平方公里增加到60公里/百平方公里,除利用原有的道路用地外,也需要增加用地。
二是高速铁路的建设,大约也需要400公顷的建设用地。
综合分析,从目前到2020年,由于交通基础设施的建设,大约需要1万公顷的土地。
从经济发展看,目前济宁都市圈第二和第三产业的产值为1266亿元,可以认为这些产出是利用非农土地实现的,包括城市用地、居民点用地,独立工矿用地、交通用地等。
目前这些用地在都市圈大约是5300平方公里,占土地面积的19%左右。
平均每平方公里产出2400万元。
2020年整个都市圈的第二和第三产业的产值将达到6700亿元左右,这些产出必须依靠非农土地实现,如果按照现在的产出水平,则济宁都市圈的用地是无法支撑的。
因此,必须走提高产出的路子。
长远看,单位面积的产出必须提高四倍以上,这样需要新增的非农建设用地增量可以控制在3万公顷左右。
综合上述分析,2003年到2020年,非农建设用地需要3—4万公顷,如果通过各种有效措施将非农建设占用耕地增量控制在3万公顷以内,将是非常理想的状态。
关键是提高各类开发区的产出效率。
三、土地资源利用与保护战略
1.集约高效利用土地资源
都市圈土地资源的利用与保护,必须坚持集约、高效的方针。
利用节约、持续、高效的理念经营农业用地和城市土地,通过科学规划,确定土地的利用职能与结构,保证食物安全和城市化的发展;通过农村和城镇土地整理等措施,调整土地利用结构,增加建设土地用量。
土地紧缺一直是济宁都市圈发展过程中面临的主要问题,后备资源的不足使都市圈土地利用不可能走外延扩展的发展模式,必须走内涵挖潜提高的发展途径。
因此,提高既有土地的产出效率和利用率是必然趋势。
严格按照土地法和城市规划法管理土地。
结合《土地利用总体规划》,对土地利用进行统筹安排,划定基本农田保护区和各种用地的基本控制范围,切实保护耕地,禁止非法占用耕地。
制定政策,引导农业向产业化方向发展,逐步实现区域化布局、规模化种植、集约化经营,实现节约土地、提高土地产出的目的。
2.持续保护耕地资源
农业是土地利用的核心,解决都市圈的粮食安全问题是一项长久的战略。
要以农业为重点,确保足够的耕地,因地制宜发展园、林、牧、渔业,做到社会、经济和生态效益的统一。
保持合理规模的高效基本农田。
根据山东省土地利用总体规划,济宁市基本农田占耕地的比重为86%,菏泽市为86%,枣庄市为88%,都市圈的基本农田保护率为86%。
规划期内还应保持这一比例。
从食物安全出发,整个都市圈需要保持140万公顷以上的耕地规模,保证人均1亩以上耕地的水平。
随着经济的发展和技术的进步,促进农业生产的集约化和机械化将是重要发展方向。
因此,应逐步建设适合现代化生产的标准农田,将生产能力储备作为建设的主要方向。
规划期内按照现代化农业的发展要求,力争建设100万公顷左右的标准基本农田,形成稳定的生产能力。
3.严格调控非农建设用地
采取紧凑型的布局模式,引导城市走土地集约与节约的合理扩展途径。
一是用科学的指标控制城镇的用地扩展。
山东省土地利用总体规划中,确定济宁市区2010年人均用地是100平方米,菏泽为105平方米,枣庄为100平方米,三市的城镇人均用地规模确定为113平方米、99平方米和94平方米,符合都市圈的发展实际,是可持续的有效控制指标。
长远看,按照100—110平方米/人控制都市圈的城镇用地是合理的。
二是采取有效措施,大幅度提高工业用地的产出效率。
目前都市圈工业用地的产出率比较低,没有达到集约、高效的目标。
因此,应积极创造条件,通过规范布局、提高科技含量等有效措施,提高工业用地的产出效率,在规划期内努力使工业用地的产出效率提高四倍以上,以内涵挖潜替代外延扩展为主的工业用地发展模式。
如果工业用地的产出效率提高四倍以上,则2003—2020年,非农建设占用耕地就有可能控制在3万公顷之内,即用大约2%的耕地减少支撑四倍左右的GDP的增长。
非农建设用地的供应,重点保证城市建设、交通、水利、城镇发展的用地需求,通过合理的土地供应政策引导农村人口向城市、中心城镇和重点城镇转移。
遵循远近结合、宽打窄用、科学确定土地功能、合理安排用地空间的原则,制定都市圈的土地利用规划。
统筹安排济宁都市区、京沪铁路沿线发展轴和新兖石铁路沿线发展轴的非农建设用地,促进城镇的集聚发展,基础设施走廊的形成,加强城乡空间利用的引导。
严格调控开发区的规模,以提高既有开发区的用地效率为未来的发展重点。
开发区建设与城市建设、改造统筹安排,严格限制借开发区名义的圈地行为。
围绕都市区、次中心城市、地方性城市的发展,重点扶持其开发区的发展和用地政策。
采取有力措施,提高开发区土地的利用效率和产出水平。
4.主要控制指标
规划期内,土地资源的利用与保护力争实现下列目标。
基本农田保护率达到86%,耕地面积保持在140万公顷以上。
力争建成100万公顷适合现代农业发展要求的标准基本农田。
规划期内力争将非农建设用地的增量控制在3万公顷左右。
规划期内产业用地的产出效率提高四倍以上,达到沿海大城市的中等水平。
城镇人均用地按100—110平方米控制。
东部山区的土地资源得到有效保护
四、土地资源利用与保护的区域重点
1.平原区域
包括菏泽的全部县,济宁的嘉祥、鱼台、金乡、汶上、梁山,邹城的部分区域,兖州的部分区域,滕州市。
重点保护这些地区的基本农田,划定基本农田保护区,实施严格的耕地保护制度。
以这些区域为重点,加大农业基础设施的投入,将80%以上的基本农田建设成适应现代化生产的标准农田,成为100万公顷标准基本农田的重点布局区域。
标准基本农田应以设施化、机械化、信息化和稳定的生产能力为标志。
这些区域长久作为都市圈乃至山东省的主要粮食生产基地进行保护。
结合农区林业的发展,依据林业产业化的发展规划,划定合理的林业用地,促进林纸一体化产业的发展。
利用道路、河流,划定一定范围的绿化用地。
具体指标已经在生态规划中列出。
2.京沪铁路沿线区域
包括京沪铁路、京福高速公路、拟建的京沪高速铁路沿线区域,范围主要包括沿线两侧5公里范围内的行政区域。
由于主要高速公路的出口、主要车站的辐射范围一般达12到15公里,因此,在主要城市地区,其范围可以扩展到周围10公里。
行政区划上具体包括曲阜、兖州、邹城、滕州、薛城辖区内的市区与沿线乡镇,面积大约1200平方公里,占都市圈总面积的4.5%左右。
这一范围构成都市圈的主要发展区域,是都市圈的产业发展轴和城镇布局轴,其土地利用上应侧重在:
保证沿线城市、重点城镇的建设用地供应,本着高效利用土地的原则,合理规划,使城市周围的土地适当转化为建设用地,促进产业和城市的集聚发展,形成城镇用地比较集中的区域。
保护沿线的农业用地,建设高效和都市化农业。
合理安排生态用地,沿交通线形成生态走廊。
配合国家的建设安排,对京沪高速铁路超前规划,预控用地。
3.新兖石铁路沿线地区
包括新兖石铁路、日东高速公路沿线区域,范围主要包括沿线两侧5公里范围内的行政区域。
在主要城市地区,其范围可以扩展到周围10公里。
行政区划上具体包括曲阜、兖州、济宁、菏泽市区与沿线乡镇,以及嘉祥、巨野、东明、泗水的沿线乡镇,其土地利用上应侧重在:
以重点城市为核心,加强城市土地的开发,形成点状开发格局。
重点保证曲阜、兖州、济宁、菏泽等城市的建设用地供应,促进其快速成长,嘉祥、巨野、东明等重点城镇,本着高效利用土地的原则,合理规划,使周围的土地适当转化为建设用地,促进产业和城市的集聚发展,形成带动地方经济发展的中心。
保护沿线的农业用地,建设高效和都市化农业。
提高都市区范围内耕地的效率,大力发展都市农业。
合理安排生态用地,沿交通线形成生态走廊。
4.都市区
济宁都市区是土地利用与保护的核心区域,其城市、农业和生态用地,必须在统一规划下合理安排。
都市区的城市用地,以人均100—105平方米为标准安排城市用地,规划期内使都市区的城市建成区面积控制在210—220平方公里。
对曲阜—兖州—济宁地带的土地进行统筹规划,以城镇建设和高效农业用地为主,合理布局开发区和产业园区。
综合治理都市区的煤炭塌陷区的土地,治理后可用于城市扩展和工矿企业用地、旅游观光和休闲用地、以及城市生态环保用地。
4.东部山区突出生态保护
东部山区是都市圈的生态屏障,未来的土地利用与保护战略应突出保护与治理,自然保护区、森林公园、风景名胜区、野生动植物保护区作为保护的重点,加强水土流失的治理。
五、开发区的建设与土地利用
1.近年来我国开发区建设用地情况
2003年国土资源部等四部委对全国各地各类开发区进行了摸底调查。
据统计全国有各类开发区5658个,占地面积达3.51万平方公里。
其中山东省的开发园区总数为947个,浙江省有742个开发区。
开发区热在上世纪80年代中期出现了一次高峰,1990年初又出现了一个高潮期,到1996年底,全国已建各种开发区4210个,其中省以下各级政府批准建立的开发区就多达3082个。
之后国家对开发区进行了专项整理工作,相继撤销各类开发区1274个(撤并率为36.2%),规划面积近7000平方公里,有200多万亩土地退耕还田。
到上个世纪末,开发区热已基本消除。
近几年,新一轮开发区热又开始兴起。
开发区建设虽然促进了地方经济的发展,但大量不切实际的开发区建设,造成了国家利益的损失和土地资源的极大浪费,加剧了社会矛盾。
2003年11月起,国土资源部在全国范围内开展大规模土地清理整治行动。
2003年全国撤并整合各类开发区2046个。
其中山东省947个开发区撤并整合695个。
表9-42003年我国一些省份撤并开发区情况
省份或区域
原有开发区数
被撤并开发区数
撤并率(%)
山东
947
695
73
浙江
758
472
62
江苏
475
302
64
海南
93
79
85
全国
5658
2046
30
2.济宁都市圈开发区用地现状
2003年 10月13日山东省就清理各类园区做出部署,省级以下的一律关停或整合撤并。
根据山东省人民政府办公厅文件(鲁政办发[2004]28号),截至2004年1月8日,山东省共撤销县市区级以下的开发区共470个,其中济宁、枣庄各15个,菏泽52个。
有较强基础的开发区得以保留,包括已设的省级开发区,是都市圈经济发展的主要载体。
济宁都市圈有省级开发区八个,其中两个是高新技术开发区,分别位于济宁和薛城,六个是经济开发区,分别位于兖州、曲阜、邹城、枣庄市中区、滕州和菏泽。
位于兖州市城南新兖镇的新兖经济园区虽然不是省级,但因为其经营状况良好也列入其中。
表9-5济宁都市圈主要开发区的基本情况
名称
类型
现状面积
规划控制面积
行政面积
启动时间
总投资
2003年GDP
投资
密度
产出
密度
现状/规划
单位
km2
km2
km2
年
亿元
亿元
亿元/km2
亿元/km2
%
济宁
高新区
-
56
176
1991
-
200
3.57
-
兖州
经开区
6.6
20
-
-
5.3
5.7
0.80
0.83
33
新兖
经济园区
5.6
14.6
-
-
26
45
4.64
8.04
38
邹城
经开区
-
16
-
2000
-
-
-
-
曲阜
旅游开发区
15
25
-
1992
-
-
1.86
-
60
薛城
高新区
5
-
100
1988
9.3
17.5
1.58
3.5
-
枣庄
经开区
4.1
13.8
-
2000
6.3
-
1.8
-
29
滕州
经开区
14
-
-
-
25.2
-
0.79
-
菏泽
经开区
14
62.8
1992
11
-
22
从投资密度来看,每平方公里的投资在0.8~4.6亿元之间,平均值为1.9亿。
从产出密度来看,每平方公里的GDP产出在0.8~8亿元之间,平均值为4亿。
无论是投资还是产出,各开发区的效率都不高,明显低于同类型其他地区的开发区,需要进一步集约用地,提高土地利用效率。
从“现状面积/规划面积”来看,比率一般在30%左右,表明各开发区的后备用地十分充足。
3.未来发展
在原有开发区大量被撤并的背景下,保留下来的开发区就显得尤为宝贵,土地供应量的减少必然导致土地价值的提升。
都市圈内被保留的开发区应抓住有利的发展时机,努力实现土地的集约高效利用,提高工业用地的投资密度和产出密度。
避免盲目压价,恶性竞争,改变以往为土地吸引投资的做法,下大力气搞好软环境建设,以服务立品牌,使开发区能够良性、健康、科学的发展。
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