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我国公共支出结构的分析及优化
郑州航空工业管理学院
课程论文
06级行政管理专业0612071班级
题目我国公共支出结构的分析及优化
课程名称政府经济学
考试方式论文
姓名徐鹏学号*********
指导教师刘春玲职称讲师
二ОО九年六月一日
内容摘要
诚如OwenE.Hughes所言:
财政管理或许是政府内部管理中最为重要的部分。
因为政府的任何活动都需要资金来加以维持。
而其中的公共支出结构则在很大程度上反映了政府对社会资源配置的能力和侧重。
文章将采用郭庆旺与赵志耘所著《公共经济学》中对公共支出的第二种分类,即按费用类别划分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费以及其他这五大类,其中将重点探讨经济建设费、社会文教费以及行政管理费这三类费用。
基于发现和揭示出我国公共支出结构的问题,文章运用对比研究的方法,通过与公共支出结构相关的模型来做实证式的分析。
最后,对于问题的解决方法,文章将给出基于上述分析而有必要采取的对我国公共支出结构的优化建议。
关键字
公共支出;公共支出结构;公共支出结构优化
我国公共支出结构的分析及优化
0612071班37号徐鹏指导老师:
刘春玲讲师
公共支出是政府对通过各种渠道汇聚的社会资源进行再分配的过程,通俗地讲,就是政府对自己掌握的钱财为谁而花并且如何花的问题。
这看似简单的过程似乎和社会的其他部门甚至家庭毫无二致,但“实际上,政府机构以其征税能力和税收使用能力而区别于社会的其他部门”。
因而对于政府的公共支出行为必须通过公共支出结构来详加说明,因为公共支出结构反映了政府对税收的使用能力。
改革开放30多年来,我国的社会环境发生了许多变化,而为了与时代的发展相适应,我国的公共支出结构也做了诸多方面的调整,但是在社会主义市场经济的体制下,还存在许多的问题,因此有必要对其进行必要的分析和优化。
一、相关概念的界定及问题说明
关于公共支出结构概念的描述很多。
下面介绍两种经常使用的概念。
一种最简单的概念认为,公共支出结构是指各类公共支出占总支出的比重。
这种概念其实就是关于各类公共支出的百分比标签,说法过于简单,虽然有利于相关数据的分析,但是并没有揭示出公共支出结构中的内在关联性。
还有一种概念认为公共支出结构是指公共支出的各个不同部分的组合状态及其数量配比的总称,表现为各类支出的集合,表现为一定的数量关系,实际上它是财政职能状态和政府政策的体现。
对于这个概念,最为需要理解的除了它所揭示出的公共支出结构中的内在关联性之外,还应该明确的是公共支出结构和财政职能状态和政府政策的关联。
因此,必须加以明确的是文章将采用第二概念。
当然,这和“一个国家的财政支出结构与政府职能之间存在着内在的、必然的联系”不无关系。
郭庆旺与赵志耘所著的《公共经济学》中开列了三种公共支出的划分方法。
由于按支出用途分类过于细化且不利于做相关的比较研究(主要是国际比较,因为各国的实际情况在细化的分类下其差异表现的尤为突出),而按经济性质的分类对于文章研究的重点难以突出表现,故而采用第二种分类。
其中,国防费由于采用的计算标准和国外存在较大差异以及其他这一类的相关数据收集和分析不便,因此将在文章中不予深入探讨,主要的讨论将集中在另外三种费用上。
文章中将涉及“镜像指标”这一概念。
对于镜像指标,它是指由于体制的差异和其他考虑之外的因素的存在和影响,作为对比研究中的参照指标,就像一面镜子中的影像,虽然完美,但是无法复制和接近,即使紧贴镜面也会隔着镜子的厚度,因此它是我们可以参照的指标,但是又是需要保持距离的指标,亦即借鉴的本土化指标。
二、公共支出结构的内在关联性
(一)政府的权衡取舍和利益集团的博弈
公共财政支出的结构与政府的职能密切相关。
它体现了政府对履行自身职能的一种权衡取舍,存在着经济学中的机会成本。
不仅如此,它还在相当程度上体现了各种利益集团或各阶级的利益。
这种政府的权衡取舍以及利益集团的博弈是隐藏在公共支出结构背后的两股力量,在不同的国家中它们表现的程度不尽相同。
在西方,由市场经济主导的国家,尤其在美国,其利益集团的博弈在公共支出结构中表现的极为明显;而由政府主导的国家中,政府在其中的权衡取舍则显得更为突出。
因此有必要加以明确:
各个国家由于其体制的上的差异,其表现在公共支出结构中的政府职能的作用和侧重以及内在的关联性是存在差异的。
(二)公共支出结构的动态性
公共支出结构不是一成不变的。
因为政府职能在不同的时期其所侧重点是不相同的,因此,公共支出结构是一个动态的过程,而与此同时“作孙子的常把他祖父犹疑不定的实验看成是大自然固有结构的一个不可分割的部分”的神话现象对于公共支出结构的合理化及其发展是一种危险的固步自封。
基于此,对比借鉴便是一种必要的和正当的有益研究。
三、公共支出结构的模型分析及其所揭示的问题
(一)支出结构发展模型
1.罗斯模型
罗斯通过对21个国家自1984年以来的发展历程的研究,把国家的发展区分为三个阶段。
在第一阶段,政府只参与保证国家生存的基本活动。
在第二阶段,政府参与物质资源的动员或社会经济基础设施的发展,诸如道路、铁路、邮电、通讯等。
这一阶段是第一阶段的持续,即政府仍以防卫为主。
在第三阶段,政府参与社会福利和消费品的提供。
可见,罗斯的三个阶段主要是指政府职能的演变过程,导致公共支出扩张和结构的变化。
很显然,罗斯模型在很大程度上反映了资本主义发展的历史进程。
初期的资本主义经济体制以亚当.斯密的《国富论》为基础,国家只充当“守夜人”的角色,而后1929年的经济危机时期“凯恩斯主义”的形成把政府纳入到参与物质资源的动员或社会经济基础设施的发展上来,直至如今的福利国家的发展完善。
就我国的实际状况而言,建国之后改革开放以前的计划经济时期是罗斯模型的第一和第二阶段的并行发展阶段,而今随着我国经济的不断发展,国家在做出公共支出结构的调整时,也在逐步重视社会文教费的支出。
但相对于已经发展了上百年的资本主义经济体制而言,我国自改革开放以来推行的社会主义市场经济体制还是有相当的差距的。
从图1中我们能很清楚地看到OECD国家社会性公共支出都在16%以上,而且大部分都集中处在20%的水平,瑞典的比重甚至高达31.1%。
而与此相对,我国的水平则与这些国家形成了极大的反差。
最低水平的美国(16.2%)甚至都接近我国(4.2%)的4倍。
这在很大程度上曝露出了我国公共支出结构中对于社会性支出的严重不足。
尽管在统计上未包含我国的医疗卫生支出,但是即使加上这一块也是微不足道的,因为我国的医疗卫生支出同样非常低,2003年的医疗卫生支出也只占总
图部分OECD国家社会性公共支出占GDP比重
图中:
中国的社会性支出占GDP的比重是根据1978年至2002年相关数据所求的平均值(其中未包括医疗卫生的支出)。
数据来源于钞小静关于《中国公共支出结构对经济增长影响的实证分析:
1978-2002》的论文中的表1和表2中的相关数据。
支出的2.4%。
按照罗斯模型分析的发展阶段论而言,我国在现今的发展阶段还没有达到发展的第三阶段,政府职能的转变还没有实现完全的转型。
因此,这是一个急需解决的问题。
2.马斯格雷夫—罗斯托模型
马斯格雷夫和罗斯托提出的公共支出结构发展模型对不同的发展阶段各类公共支出的增长变化作了详尽的阐述,其主要的思想是将经济发展分成早期、中期以及“大众消费”期三个阶段,政府在早期对于经济发展具有主导作用,而到中期伴随民营部门的力量的增长,政府的主导作用渐趋下降以至成为私人投资的补充手段,而在“大众消费”阶段,公共投资的重点转向教育、保健和福利等社会服务方面。
从表1中我们能很容易看出:
从低收入国家到高收入国家,按照支出项目占GDP的比重来看,维持性支出由9.1%降至7.0%再上升至11.3%,
表13类国家的公共支出结构(1883—1993)(单位:
%)
项目
高收入国家中等收入国家
占GDP的占总支出的占GDP的占总支出的
比重比重比重比重
低收入国家
占GDP的占总支出的
比重比重
维持性支出
11.326.27.028.3
9.137.7
经济性支出
5.514.05.720.4
6.422.2
社会性支出
21.149.511.542.1
7.627.5
资料来源:
郭庆旺主编,财政学[M],中国人民大学出版社,2002
表22001年美国财政支出结构(单位:
亿美元)
项目
财政总支出经济服务福利补贴
科教文卫行政管理
金额
1957812896070
47491984
比重(%)
100731
2410
资料来源:
《中国统计年鉴2005》,《国际统计年鉴2003》,中国统计出版社
注:
1、按美国的财政支出项目进行统计;2、本数据仅指中央政府财政支出
表32004年我国财政支出结构(单位:
亿人民币)
项目
财政总支出经济服务福利补贴
科教文卫行政管理
金额
2848778331359
74915521
比重(%)
100285
2619
资料来源:
《中国统计年鉴2005》,《国际统计年鉴2003》,中国统计出版社
注:
1、按我国的财政支出项目进行统计;2、本数据仅指中央政府财政支出
而经济性支出是一直下降的,与此同时,社会性的支出则是一直上升的;按照支出项目占总支出的比重来看,维持性支出和经济性支出两项一直是不断下降的,而社会性的支出却是大幅攀升的。
从中我们可以很容易看出看来,马斯格雷夫—罗斯托模型很好地描述了这样的发展趋势。
从表2中给出的美国财政支出结构我们可以看到,美国的社会文教卫的支出所占比例高达55%(福利补贴加科教文卫),其他两项相对适当地处于低水平,美国实际上处于马斯格雷夫—罗斯托模型的“大众消费”阶段。
而从表3中我们可以看到在我国的财政支出结构中社会文教卫的支出所占比例是31%,居于其他性的支出之首,似乎同美国一样处于马斯格雷夫—罗斯托模型的“大众消费”阶段,但是实际情况却并非如此。
由于我国存在的大量预算外支出和体制外的隐形支出,所以实际情况可能并不是如此地乐观。
让我们来看看下面的这张我国真实的支出结构表4.社会文教卫的实际支出只有21.3%,而居于支出首位的居然是行政公务费。
具以表4和表2进行比较,我国在
表42003年中国国家真实支出结构表(单位:
亿人民币)
支出结构
总支出经济建设社会保障抚恤救济
教育医疗卫生行政公务
国家
3796044073854498
293777814266
比重(%)
10011.6110.151.31
7.832.0437.58
注:
实际国家支出为财政表上支出27868亿+预算外收费支出4500亿+扣除财政转移外的社会保障费支出2593亿+3000亿非编制人员供养费用。
实际经济建设支出4407亿为除其40%的行政事业人员工资和行政管理费后的数额+预算外支出中的经济建设费用315亿;行政管理费为财政决算表上的4713亿+预算外收费支出的85%即3825亿+经济建设支出的行政管理性费用2728亿+3000亿非编制人员供养费用。
经济建设费和行政公务费方面分别比美国高出5.61个百分点和27.58个百分点,而社会文教卫方面的支出却要低33.67个百分点。
因此,我们必须清醒地认识到作为一种发展趋势,我国并没有达到马斯格雷夫—罗斯托模型所描述的“大众消费”这一阶段。
相反,通过与美国的比较,我们必须正视我国与发达国家之间仍然存在的差距。
而且,通过比较,我们需要认识的问题有以下几点:
第一,我国的经济建设费仍然过高,政府对于经济的干预依然带有很浓的计
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