解析对我国人民调解各地模式的考察.docx

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解析对我国人民调解各地模式的考察

对我国人民调解各地模式的考察

　　毋爱斌

　　【提要】本文对当前我国人民调解制度进行梳理，总结了各地人民调解经验和模式，并对该经验进行分析，以求进一步探索如何创新人民调解制度。

　　人民调解制度产生于革命根据地，成型于20世纪50年代，是对中国历史上的民间调解制度的传承。

这种扎根于农村社会和广大群众的纠纷解决机制，构筑了解决民间纠纷、防止矛盾激化的“第一道防线”。

这一制度也赢得了国内外的广泛赞赏，被誉为“东方经验”，为西方国家借鉴并有所发展。

该制度在上世纪80年代达到鼎盛时期，90年代陷入停滞甚至倒退的境地。

原因是人民调解适用于传统小农经济基础和深厚的血缘地缘关系的经济模式，其特点“其实是一种教育的过程”，这种调处模式可概括为教化型调解②。

但是，在当前对共同体的归属意识日渐稀薄的情况下，教化型调解由于多谈人情伦理的倾向，对当事人来说是一种无原则的“和稀泥”，可能导致调解费时且成功率低。

此外，以法治为导向的宣传也促使人民调解制度功能的衰落，更多的纠纷引入到诉讼解纷机制之下。

人民调解制度因此成为被现代社会所“冷落”的解纷机制。

　　但是，人们对人民调解制度的探索从未停止。

此外，由于诉讼为中心的解纷机制并未在当前社会承担起有效解决纠纷的功能，其在纠纷预防、防止纠纷升级与激化方面显示出自身的“坡脚”，其“事后诸葛亮”常使得纠纷难以做到案结事了，从而促使人民调解制度的不断创新。

且在中国目前构建和谐社会的奋斗目标下，各地出现人民调解制度创新的高潮，人民调解重新焕发生机。

笔者在此尽可能全面收集各地的探索经验，根据创新经验的形式进行类型化分析。

但由于信息和各地报道的不全面，难免挂一漏万。

　　一、各地对人民调解的探索

　　在实践中，各地对人民调解制度的创新异常活跃。

有数据显示，截止到2007年底，全国有人民调解组织83.7万个，其中村（居）调委会68万多个，占调委会总数的81.3%;乡镇（街道）人民调解组织4.2万个;全国企业事业单位人民调解组织已经达到8.2万个;区域性、行业性调解组织1.2万多个，并且呈现出继续发展的势头③。

因而也就加大了笔者收集材料和类型化的难度。

笔者根据各种创新方式的组织特点，将其划分为以下几类：

（一）“大调解”模式的人民调解

　　1.陵县模式——山东德州

　　陵县模式是全国范围内最早出现的创新模式，突出的特点是乡镇一级行政力量的参与。

1998年，山东德州陵县在各乡镇建立了由党委政府统一领导、司法行政部门具体运作、各有关部门共同参与的乡镇“司法调解中心”，开辟了一条化解新形势下人民内部矛盾的新路子。

陵县也因此成为乡镇“司法调解中心”的发祥地。

　　陵县乡镇“司法调解中心”由乡镇党委政府统一领导，是在乡镇司法所的基础上，成立由派出所、法庭、计生、土管、民政、财政及党委办公室秘书、律师等组成。

中心主任由乡镇分管稳定工作的副书记兼任，司法所长任常务副主任，下设接待站、调解庭、帮教办、法律服务所等办事机构。

乡镇司法调解中心的主要职责是负责受理本辖区的人民群众来信来访，解决干群矛盾和各类热点难点问题，免费咨询，免费调解。

一般案件的调处方案由主任和常务副主任共同研究确定，而重要案件的调处方案则由调解中心之上的乡镇党委书记办公会集体研究确定。

　　2.枫桥经验④——浙江省诸暨市枫桥镇

　　把矛盾化解在萌芽状态，这是“枫桥经验”的基本特点。

40多年前，浙江省诸暨市枫桥镇，坚持矛盾不上交，就地解决，创造了“捕人少、治安好”的经验。

毛泽东同志批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。

由此，“枫桥经验”闻名全国。

这一经验一开始时被群众通俗地称为“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。

1998年8月，浙江省、地、市三级联合组成调查组，总结出“党政动手、依靠群众、立足预防、化解矛盾、维护稳定、促进发展，做到小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的“枫桥经验”。

2002年以来，该经验进一步丰富和发展，“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”，“预警在先，苗头问题早消化;教育在先，重点对象早转化;控制在先，敏感时期早防范;调解在先，矛盾纠纷早处理。

”这一经验是由政法委负责协调领导，法院直接参与组织实施并进行业务指导，兼容了人民调解与行政调解。

以对乡镇一级调解为基点，形成镇、社区、村（企业）三级调解网络，注重调解与诉讼的对接。

这些枫桥镇历年来预防和化解矛盾的工作方法，成为“枫桥经验”的新内涵，并具体落实为党委政府统一领导，综治部门组织协调，有关部门积极参与的矛盾纠纷排查调处和基层公安派出所、司法所和民间组织相互协作、官民并举的矛盾纠纷个案调处机制。

　　3.南通模式——江苏

　　2003年7月南通市设立“社会矛盾纠纷调处指导委员会”，在县、乡两级设立社会矛盾纠纷调处中心，在村或社区设立调解站、村（居）民小组调解员和每十户的信息员，在市直部门和行业协会设立调解办等六级组织网络，“统一受理、集中梳理、归口管理和限期处理”社会矛盾纠纷。

　　南通市的“大调解”机制突破了过去人民调解由司法行政部门归口管理的体制局限，形成了党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体负责、司法行政部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动的社会矛盾纠纷“大调解”工作新格局。

大调解把人民调解、基层司法调解和行政调解有机地结合在一起，既使调解合法和具有权威性，又体现了说理和灵活的特点，从而发挥了调解的最大功能。

　　4.长宁区经验——上海

　　长宁区的经验对于当前调解制度的改革乃至多元化纠纷解决机制的建构而言，主要体现在：

　　首先，“人民调解工作专业化”。

专业化的调解委员会主要建立在街镇一级，专门负责调处居村委会调解不了上交的以及跨地区、跨单位的民间纠纷。

重点是解决调解队伍不稳定、调解干部不能胜任的问题。

其中“人民调解李琴工作室”是这一模式的代表。

其次，建立三级调解网络。

长宁区人民调解组织的建设已经形成了由居（村）调委会（全区共有182个）、街镇调委会（10个）和区联合调委会（1个）共同构成的三级调解网络，同时还设有行业调委会（1个）、市场调委会（3个）、物业调委会（3个）、企事业调委会（1个）。

第三，调解程序规范化与方式多样化。

为了保证人民调解协议的效力，近年来，长宁区乃至上海市的人民调解都在不断强调依法调解和规范调解。

尽管制度化专业化的人民调解与传统的民间调解已经有了很大区别，但作为连接正式司法制度和民间社会生活之间的一条柔韧的纽带，其社会功能仍然没有丧失，成为基层纠纷解决机制和法律服务的一种新形式。

第四，人民调解与诉讼调解的衔接。

长宁区司法局在法院设立“人民调解窗口”得到了法院的支持和认可，并被纳入其委托调解机制。

　　此外，还包括湖南模式、1998年东明县司法局148法律服务热线⑤、鄂尔多斯市东胜区建立矛盾纠纷“大调解”工作机制、福建省莆田市“调解衔接机制”、河北省石家庄市“三位一体”大调解模式、北京怀柔区“三调对接”模式⑥、北京“朝阳模式”、深圳南山区的“桃园模式”⑦等。

（二）专门性的人民调解

　　1.“小小鸟”人民调解委员会⑧——北京

　　该委员会特点是跨行业、跨地域，专门为外来务工人员提供服务。

2004年9月，“小小鸟人民调解委员会”在“小小鸟”热线的基础上挂牌成立，北京东城区东华门街道司法所为其调解员制作了“人民调解委员会调解员工作证”。

该“小小鸟”成立于1999年，是北京市的一个以维护农民工权益为宗旨的民间非政府组织，得到国外赞助的NGO组织，其以维护农工权益为宗旨。

其工作程序一般是，如果打电话来求助的当事人在北京，则接线人会请其来办公室面谈，并要求当事人带上证明事实的必要材料。

在掌握情况和当事人诉求后，一般先给资方打电话核实情况，了解对方想法，再进一步调解。

如果有必要，工作人员会和志愿律师会直接到现场找资方调解。

涉及人数众多，款项巨大，影响恶劣的，往往还会与媒体联系，与记者一起出面，要是还不能解决，就会指导求助者向劳动部门投诉，或委托律师提起诉讼。

　　2006年9月，北京海淀区成立的“燕园专家民调工作室”以此类型相似，具有专门性和跨行业性，是由大学教授组成的专家调解工作室，负责该辖区内影响较大、疑难复杂、各社区调解委员会难于处理的纠纷案件。

　　2.社区物业纠纷调解委员会——北京市朝阳区⑨

　　2005年6月，北京市首个社区物业纠纷调解委员会在朝阳区香河园街道办事处成立。

为解决日益增加的物业纠纷，朝阳市香河园街道办事处决定在街道人民调解委员会之下专设一个“物业纠纷调解委员会”，同时在各社区调委会中增设物业纠纷调解小组，吸收物业公司负责人或房管干部为小组成员，专门调处社区内发生的各类物业纠纷。

　　3.医疗纠纷人民调解委员——山西省⑩

　　2006年10月12日，山西省医疗纠纷人民调解委员会（简称省医调会）在太原成立，这是全国第一家医疗纠纷人民调解委员会。

由于调解委员会是山西省科协主管下、省心理卫生协会领导下的社团组织，最大限度地体现了人民调解群众性的特征。

而且其与卫生行政部门无隶属关系，从体制上保证了其公正性，增加了全社会对调解机构的信任度。

省医调会由于不是医疗纠纷当事人及有利益关系的任何组织或机构，因此作为患方、医方和保险方之间独立的第三者，它能从中立角度出发，便于矛盾双方沟通协商，最终解决纠纷。

医疗机构和患者在发生医疗纠纷时，都可以向省医调会提出申请，立案后，省医调会在司法监督下，进行医学技术评估、法律援助，调解双方矛盾，最终签订《调解协议书》。

山西省医疗调解委员会和其下达的《调解协议书》具有法律、技术、程序等多项保障，而且在适当的时候，省医调会还会有选择地请司法部门、新闻媒体、消协等有关部门对调解进行全程监督，保证其公开透明。

　　此后，2006年11月20日，北京丰台区长辛店街道办事处医患纠纷调处站成立，这是首都第一家真正意义上的第三方医患纠纷调解工作站。

此外，还有大型集贸市场调委会、行政接边地区调委会、商事纠纷调委会、房地产纠纷调委会、消费者协会调委会等。

如辽宁省大连市甘井子区机场街道在韩国独资企业和承制鞋有限公司成立了全市首家外资企业人民调解委员会;2006年8月宁波市鄞州成立交通事故人民调解委员;宣武区建立侨界人民调解委员会;北京宣武区陶然亭街道成立了建筑工地劳资矛盾调解委员会;2004年11月，莆田市国土资源局成立行业性人民调解委员会;2003年11月北京西城区推出公安机关治安行政调解与人民调解联动的新机制;等等。

　　（三）专业化的人民调解

　　探索人民调解员专业化最早始于上海。

2001年，上海市在全国首创了“首席人民调解员”制度，即人民调解组织通过规范的程序，在社区内选聘具有较好法律知识和较高威望的人民调解员担任首席人民调解员，其后各地在不断创新。

　　1.“人民调解李琴工作室”——上海

　　2003年11月，“人民调解李琴工作室”成立，探索人民调解专业化、职业化、社会化建设道路，努力提高人民调解组织化解矛盾纠纷的能力。

“工作室”是专门化的调解组织机构，作为街道人民调解委员会的工作载体，通过和街道办事处签订工作责任书，开展矛盾纠纷的调处，明确人民调解组织和政府的关系，保障了人民调解工作的专门经费和专门力量，强化街道调委会的工作职能。

2004年5月，江苏街道提出政府购买服务的新思路，与“人民调解李琴工作室”签约。

　　截至2008年6月，上海市19个区县共组建214个“人民调解工作室”（含闵行、嘉定、金山4个开发区或工业园区的工作室），共聘请专职人民调解员796名，各区县每个街镇工作室均已配备3名以上专职调解员（11）。

　　2.人民调解员专职化——南京鼓楼区

　　鼓楼区自2005年8月开始在江东街道试行专职人民调解员工作模式。

专职调解员以热情负责的态度排查、预防、调处每一起矛盾纠纷，并配合街道开展大调解、社区综合治理、法制宣传等工作，受到社区居委会和社区居民的充分肯定和欢迎，成为了维护社区稳定和谐的一支重要力量。

　　（四）激励机制式的人民调解

　　2006年9月，金平县县委常委会议专题研究了人民调解工作，决定实施人民调解“以奖代补”激励机制，并于2007年8月17日以县委办公室、政府办公室联发的形式下发了《金平县关于审核认定调解纠纷件数等相关事宜暂行规定》和《金平县调解社会矛盾纠纷计件奖励实施细则（暂行）》。

在实施一年后，经过补充完善，于2008年10月份下发了《金平县人民调解以奖代补实施办法》，主要内容有四条：

一是人民调解委员会（小组）每成功调解一件矛盾纠纷一次性奖励200元;二是人民调解委员会（小组）每成功调解一件重大社会矛盾纠纷一次性奖励500元;三是经考核，年内工作完成得较好的，视工作情况分别对村委会、村民小组进行奖励;四是人民调解员因工作遭受到人身伤害的，给予医疗救助。

上述四项所需资金由县级财政拨付。

奖励采取按季度考核兑现，即在第二季度首月15日前完成，由司法所对各村、组受理调解的各类民间纠纷进行统计、汇总、审核和上报，经县司法局、县委政法委核实后兑现。

　　此外，2007年福建建阳市黄坑镇也实行“以奖代补”工作制度，解决了人民调解工作存在的经费保障难、人员到位难、责权统一难等问题。

　　（五）引入民调评议制度的人民调解

　　民调评议制度的核心是针对难以调解成功的纠纷引入民调评议，以促使纠纷的解决。

2007年4月，湖南省华容县在全县人民调解工作中开始试行《重大复杂矛盾纠纷评议员参与评议》的办法。

目前，该县已经初步建立起覆盖全县的民调评议网络，形成民调评议制度运作的基本框架。

一是民调评议员队伍建设。

按照热心于民间矛盾纠纷调解、有一定的法律知识和政策水平、平常能坚持正义和主持公道、在当地有较高威望和影响力、语言表达能力较强的要求选定民调评议员。

其中，民调评议员分为长期聘任和临时聘任两种。

二是明确民调评议的基本原则。

以人民调解基本原则为基础，强调当事人自愿接受原则、以民为本原则、事实说话原则、相关利害人回避原则和灵活运用调解方式的原则。

三是规范评议程序。

针对已经调解的纠纷当事人不接受调解方案的情况，即进入民调评议程序。

然后经过宣读调解方案、当事人陈述、评议员协调沟通、评议员发表意见、当事人签调解协议、制作调解案卷等。

　　（六）“广安模式”的人民调解

　　广安模式最显著的特征是综合性，即立足广安实际，整合了当代中国人民调解的各种经验。

2008年9月10日，四川省广安市人民调解委员会联合会正式挂牌成立，它将承担跨区域、跨行业、复杂矛盾纠纷的调解。

　　广安在实践中认为，主要人民调解组织的创新保持其群众性法律特征，这就符合法的精神，因此广安设计出由具有群众性法律特征的各乡镇（街道）、村（居）、企事业单位人民调解委员会和全体人民调解员自发组成市、县（区市）人民调解委员会联合会（以下简称联合会），再由联合会产生市、县（区市）级人民调解委员会，以此来保证联合会的群众性法律特征和人民调解委员会级别的跨越，以实现跨地区、重大、疑难纠纷的调解解决。

这体现出一种自下而上的、自治性的组建过程，不同于前述“大调解”模式的组建过程与性质。

改革经验强调，要在保证人民调解自治性、群众性的基础上深化人民调解制度，为人民调解制度的改革提供新的思路。

　　徐昕教授根据广安模式特点，将其经验总结为：

1.以人民调解联合会为中心，建立五级调解网络结构;2.以市县联合会、调解中心为龙头，以乡镇为基础，以县市为骨干，以行业、专业调解委员会为补充，立足广安实际，整合当代中国人民调解的各种经验;3.形式多样，多元化，与其他纠纷方式有效对接、良性互动;4.以和平解决纠纷为首要目的的大调解格局。

　　二、经验评析

　　以上经验是在我国实践中较具代表性的类型，针对原有人民调解机制程序、范围、成员素质等进行改革完善，总体上呈现出传承人民调解制度在解决民间纠纷方面的优势，但又超越原有人民调解机制的内涵，在适用性质、范围、程序等方面有了新的突破。

但总的特征为政府控制的加强，具体特点体现如下：

（一）体现政策导向性

　　各地的人民调解创新实践，有很强的政策性导向作用。

首先，1999年初，第四次全国人民调解工作会议上，司法部把“调防结合，以防为主”的人民调解工作方针调整为“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”。

这为后来各地大调解模式的创新提供政策依据。

其次，在2002年最高院通过《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确了人民调解协议具有民事合同的性质和法律约束力。

这为诉调对接提供依据。

各地大调解都冠以“人民调解”目的也是出于对其调解效力上的考量。

再次，2002年9月26日，司法部发布《人民调解工作若干规定》，将行业调解等划归到人民调解的范畴，为各地对专门性、行业性调解提供政策依据。

各种行业性、专门性调解组织，以及法院诉前委托调解，都以人民调解的组织形式运作。

（二）综合治理

　　综合治理战略主要体现在大调解模式的探索上。

广义的“大调解”是指在党委、政府的统一领导下，由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾纠纷的协调处理。

其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等其他各种调解资源整合在一起，把纠纷化解在基层（12）。

1999年初，在第四次全国人民调解工作会议上，司法部把“调防结合，以防为主”的工作方针改为“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”。

在该方针的指导下，各地的探索模式都呈现出大调解的格局。

如朝阳区初步建立起以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解有机衔接、相互配合的大调解体系。

建立多层次立体的网络结构，强化纠纷解决能力。

此外，大调解的一个突出特色在于，将化解纠纷与预防纠纷相结合。

也就是说，将调解工作向前延伸，既搞好“灭火式调解”，又搞好“防火式调解”，充分发挥调解工作在预防和解决纠纷中的双重功能。

　　（三）行政化或准司法化

　　所有的模式都含有对传统的民间调解模式的改革与发展的因素，并在不同程度上加强了官方解决纠纷的力度，形成官民并举的格局。

官方权力的渗透正是人民调解招致“行政化”、“权力化”质疑的主要原因（13）。

无论是最开始的陵县模式（14），还是当前正在多元化理念指导之下进行探索实践的模式，无不强调官方与民间两种资源的互动与运用。

江苏南通的大调解机制就是在突破过去人民调解由司法行政部门归口管理体制局限的基础上而形成的由党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体负责、司法行政部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动的社会矛盾纠纷大调解工作新格局的。

这改变了人民调解委员会由基层司法所领导的工作格局，具有半官方化特点。

“大调解”模式体现了行政调解与人民调解衔接的性质，也是当前国家权力不断强大、向民间逐步渗透的一种表现方式。

国家试图通过人民调解实现其对民间的社会控制。

这种行政化或准司法化导致不少质疑，可能地方权力机关为了地方稳定而对当事人的权利进行压制和诱导等等。

　　（四）纵向深化

　　在各地的探索中，不少模式是在人民调解制度的范围内进行深化，可能预示着人民调解改革的未来方向。

其中，最具代表性的是“小小鸟人民调解委员会”、“人民调解李琴工作室”、湖南省华容县的“民调评议制度”和“广安模式”。

“李琴工作室”创建了人民调解专门化、职业化、社会化转变模式，其保留了人民调解的自治性，同时提高了利用地方资源的能力，增强调解权威。

另外，“李琴工作室”与政府签协议形成“政府购买”的创新机制（15），具有很强的延续力。

湖南省华容县的“民调评议制度”让社会参与人民调解评议，减少了人民调解的随意性，保证了人民调解的公正、公平、合理;当地职能部门单位和亲属的参与，增强了当事双方对人民调解结果的认同感，减少了调解出现反复的情况，群众对人民调解更加信赖，该模式是对人民调解制度改革提供新的思路。

　　广安模式的初衷和目标是在建立自治性的人民调解组织，整合各种人民调解资源，实现在人民调解范围内的“大调解”模式。

该经验为人民调解改革提供了一种新的思路，既实现人民调解层级的提高，又实现人民调解自治化。

　　（五）突破地域限制

　　随着市场经济的发展，单纯依托地域组织的纠纷解决机制已经无法满足社会需求。

现在纠纷类型出现跨村（居民委员会）、跨乡（镇）、跨县（市）等类型的劳动人事争议、消费纠纷、交通事故纠纷、环境纠纷等等，以往建立在村民委员会和居民委员会的人民调解委员会难以胜任跨区域性的纠纷。

江苏“南通模式”通过在市设立社会矛盾纠纷调处指导委员会、在县、乡两级设立社会矛盾纠纷调处中心，可以对跨区域性的纠纷进行调处。

同时，四川“广安模式”的“人民调解联合会”（16）的突出特点就是针对跨区域性的纠纷具有迅速解纷功能。

（六）适用领域的扩大

　　按照《人民调解委员会组织条例》的规定，人民调解的范围仅限于公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。

2002年《人民调解工作若干规定》对此作了扩大，人民调解委员会调解的民间纠纷“包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷”。

但从实践来看，这一范围仍明显偏窄。

在上述模式中，不少地方将轻微刑事案件纳入到调解的范围内，如“李琴工作室”与公安派出所联手，委托调解各类轻伤害案件。

其实，对于轻微刑事案件的和解应归到人民调解制度适用范围内（17）。

人民调解制度在探索刑事和解制度中承担重要的“第三方”角色。

这在理论界已经有不少论述（18）。

这预示着一种方向，随着社会发展实践，传统纠纷解决理论和实践开始向行政和刑事领域拓展。

　　三、结语

　　各地对调解模式的创新，目前还难以判断其已成功“接受了实践的检验”，但毫不怀疑这是一种非常有益的探索。

但是，在创新的过程中，也产生了不少弊端。

首先，最重要的是对人民调解性质、定位的挑战，造成了理论与实践背离与混乱，以至于各种新机制定性成为难题。

其次，各种创新模式名目繁多、形式各异，体现出很强的地方性特点，为统一立法造成较大困难。

第三，也可能存在有关机关为政绩考核而使得创新模式实效性与宣传上具有较大的差距，徒具形式。

有学者通过数据分析诉讼与人民调解之间的关系，得出“人民调解不可能对诉讼起到分流作用”（19）。

这说明，在各地对人民调解探索的繁荣的背后，人民调解机制在当前社会纠纷解决中面临不少问题。

在探索多元化纠纷解决机制的今天，对人民调解的中国经验的考察与探索仍有很长的路要走。