关于现代学校制度建设的价值取向与基本特征.docx

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关于现代学校制度建设的价值取向与基本特征

现代学校制度建设的价值取向与基本特征

朱怡华李伟涛

上海市教科院普教所政策研究室

基础教育领域构建“现代学校制度”建设是一项复杂的系统改造工作，由于这一改革的深刻性、系统性、复杂性及独特性，因此从某种意义上说它也是基础教育管理领域一场深刻的革命。

●深刻性：

“现代学校制度”建设不仅触及到相关各方利益的调整，也触及到人们在传统学校制度下长期形成的诸多价值观念、行为习惯、态度与期望，甚至是对固有文化的改变。

●系统性：

“现代学校制度”建设不仅涉及到学校，还涉及到政府、社会（家庭、社区、市场、服务中介等），其中任何一方面的改革都必须在整个制度的整体设计中才能真正发挥作用。

●复杂性：

不仅体现在基础教育学校类型多种多样、办学水平层次各异，也体现在不同区域经济、社会、文化发展的不均衡等方面。

●独特性：

“现代学校制度”建设，必须借鉴现代企业制度建设的经验与教训，借鉴制度研究领域已有的研究成果；但学校又不同于企业，“现代学校制度”改革不能照搬现代企业制度改革的方法与模式，而必须结合学校发展的规律与特点，在先进理念、科学理论的指导下有计划地进行。

（一）“现代学校制度”建设的基本理念与特征

“现代学校制度”建设是“以学校发展为本”的学校管理体制及其运作机制的改革，必须体现“现代学校发展”需求和“现代制度”理念。

1、现代制度的理念

与传统制度不同，现代制度体现的是现代社会与经济发展的特征，其最核心的价值取向是“以人为本”，促进人获得自由、创造性与发展，并通过降低资源配置和使用成本，创造经济价值。

——经济学的分析：

制度具有有效配置资源、降低成本的功能，有效的制度体现了组织方式的理性与效率；

——管理学的角度：

好的制度应具有激励组织成员，提高员工工作积极性、主动性与创造性的功能；

——文化学的视角：

制度是思想的物化，是组织文化建设的重要载体；

——法理学的反思：

积极的制度不应该约束人，而是使人获得自由和幸福；

——教育学的分析：

制度也是一种教育资源，对人具有教育意义。

2、现代学校发展需求

现代学校发展，一方面要求政府、社会创造良好的外部环境，同时又要求学校自身以现代教育思想为指导，努力整合和运用校内外可以利用的教育资源，积极设计学校发展策略，并予以落实。

（1）现代学校发展需要政府提供相对公平的政策、法制环境，这是促进学校良性竞争，激发学校积极挖掘自身潜能和培育自身优势的重要前提。

公平竞争的环境，是现代学校发展首要的外部条件。

（2）现代学校发展是主动性、自主性发展，而主动办学、自主发展，需要政府转变角色和管理方式，减少对学校办学过程的不必要干预和控制，赋予学校办学自主权，鼓励学校多元办学，办出特色与个性，并依法管理学校、保障学校的合法权益不受损害。

（3）现代学校发展需要建立健全学校法人治理结构，需要校长转变角色和管理方式，依法治校，与教职员工、社区和家长代表共同设计和推进校内制度建设，做学校文化的领导者，赋予教师应该享有的教学自主权，并保障教师的合法权益不受损害。

（4）现代学校发展是内涵式发展，需要积极开发人力资源。

与传统学校相比，现代学校更注重内涵建设，所依靠的资源主要不再是硬件资源，而是人力资源。

学校人力资源开发的途径主要包括招聘、使用、激励、培养与培训等方面。

在中小学，改革校长遴选与教师人事制度，培养名校长、名教师的过程，其实也是现代学校发展的过程，因为两者是共生的。

（5）现代学校发展需要拥有自己的优势学科、品牌课程或教育项目，这是现代学校在教育市场中的核心竞争力。

因为现代学校对“顾客”——学生及其家长的服务水平，主要取决于学校所开发与实施的课程。

推进学校课程建设的重要保证就是加强教研组建设，建立以校为本的教研制度。

（6）现代学校发展是开放性的，需要加强校际合作、实现资源共享，需要获得社会、社区、教育服务中介机构的支持。

只有面向社会、市场开放的学校，才能把社会、市场中的教育资源整合到学校中来，为学生发展、教师发展提供可选择的优质服务。

为此，必须大力鼓励和支持社会、市场投资人士发展教育中介服务产业，尽快建立教育资源市场。

（7）现代学校发展需要经营，最大限度地发挥教育教学资源的价值，把相对有限的教育资源用到最有利于学校发展的方面，以提高办学效益。

现代学校经营不仅仅需要校长更新办学理念，更需要机制与制度的保证。

学校内部经营机制的建立健全，既是与学校办学体制密切相连的，也是与学校内部财务制度直接相关的。

（8）现代学校发展是一个渐进的过程，具有阶段性，并且不同的发展阶段有着不同的发展特征和需求。

通常，现代学校发展可以划分为三个阶段：

一是规范化阶段；二是个性化阶段：

三是核心化阶段。

这三个阶段，对学校内部管理制度、学校教研与课程创造的优质水平、学校资源的市场化运作体制、学校与社区的关系等方面的要求都是不同的。

（9）现代学校发展需要在区域整体规划中发展，立足于区域发展需求，同时要树立全国眼光、国际视野。

上海服务全国、建设国际化大都市的发展战略，对上海中小学来讲，既是机遇，又是挑战。

吸收国际教育最新理念，借鉴国际课程与评价方式，加强对外省市和外国学生服务的能力与水平等等，都是上海基础教育阶段学校建设现代学校的重要方面。

3、“现代学校制度”建设的基本特征

“现代学校制度”建设，与现代学校建设是两个不同的概念，也不完全同于现代企业制度改革，它具有自己独特的基本特征。

第一、“现代学校制度”建设不是一般意义上的规章制度制定，而是对政府、学校与社会三者关系在市场经济背景下的重构，是对三者在促进现代学校发展和学生发展职责权利方面的重新定位。

第二、“现代学校制度”建设并非一定要以产权变更为前提，也无所谓公立学校或私立学校，而是在产权明晰的条件下探索“产权管理、运营和监督相对分离”，学校办学“权力、义务和责任相统一”，促进学校主动发展的动力机制。

第三、“现代学校制度”建设的主体是政府、学校与社区、教育服务中介等社会组织，但主要目标并不是政府、学校与社区本身，而是政府、学校与社会所构成的制度环境。

换言之，现代学校制度改革的直接目标不是组织本身，而是组织所处的制度环境。

虽然组织内部的制度也要产生变化，但那是制度环境优化的结果。

第四、“现代学校制度”建设的目标是促进现代学校发展，但却需要政府率先改革，挑战自我，转变政府角色与职能，改革对学校的领导方式，通过“改造政府”来激活现代学校的发展。

第五、“现代学校制度”建设不是自上而下的制度理论构建，而是自上而下与自下而上有机结合的制度改革实践。

这项改革既需要市政府及其教育主管部门积极推进，同时也需要区县和学校的主动参与、积极探索，没有区县、学校自下而上的配合与探索，现代中小学制度建设将会变得艰难而没有多大价值。

第六、“现代学校制度”建设需要文本的规定，但更需要文化的支撑，在某种意义上说，“现代学校制度”建设是基础教育领域的一场文化变革，它要求政府、学校结合自身组织特点，再造组织文化。

只有当政府、学校形成了现代政府文化和现代学校文化，教育行政官员、校长与教师具有了现代管理理念与行为思维方式，“现代学校制度”的价值最终才能得以实现。

政府再造不可缺少文化战略

体制DNA最后一个关键要素决定了公共组织文化：

雇员的价值观、行为规范、态度及期望值。

……几乎每个已经运用了前面四C战略（即政府再造的其它四项战略——核心战略、后果战略、顾客战略与控制战略）的组织最终还是决定需要深思熟虑地开展一场修改决定组织文化的“遗传密码”的运动……

政府再造者常常使用三种途径来再造文化，即塑造组织习惯、心灵和心智。

通过让人们尝试新的经历（新工作或与新面孔打交道）形成新习惯。

通过转换人们的情感承诺（即其希望、担忧和梦想）来强化这些新行为。

并通过建立对未来的共同愿景和关于“组织何去何从“及“如何达到组织目标”等新的心智模式来支持这种新的心理契约。

（[美]戴维·奥斯本等著：

《摈弃官僚制：

政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社2002年版，第45-46页。

）

（二）“现代学校制度”建设的目标、价值与基本原则

1、目标

“现代学校制度”建设的根本目标在于，推进教育制度创新，形成能够支撑、保障现代学校发展的内外部制度环境。

其具体目标主要包括：

——实现政府在现代学校改革与发展中的角色、职能转换，建立公共教育服务职能完善、依法行政、有战略眼光的责任政府；推进有利现代学校发展的相关政策与法规的出台，从而为学校和校长的发展拓展空间，激发他们主动办学、自主发展的活力与能力

——提高学校面向市场依法自主发展的意识与能力，形成学校与社会、家庭联手的多渠道、立体教育网络，实现各类社会教育资源在学校中的整合，使学校课堂向社会生活延伸，并满足学生家长、社区的教育需要，使学校回归社区。

经过若干年的努力，建成一批办学有特色、有个性的优质学校，并培养和造就一批新时代的名校长、名教师。

——形成政府鼓励社会进行教育中介服务投资、各类组织和机构依法为学校发展提供资源与服务的教育资源市场。

教育资源市场主要包括资金市场、人才市场、物资市场，以及学校发展战略咨询与策划、校长与教师研修与培训、现代教育技术产品开发、学校教育书报期刊出版与发行、学校发展水平鉴定评估与认证等教育服务市场。

从而使学校不仅能够通过市场获得资金、人才、物资的资源配置，也能通过市场获得先进理念、知识、技术、产品与鉴定评估等方面的服务。

2、价值

现代中小学制度建设的根本价值在于最大限度地满足现代学校发展的制度需求。

具体讲，主要包括以下几个方面的价值：

——促进教育公平：

建设现代中小学制度，首要的价值就在于政府为所有学校提供相对公平、公正的发展条件与环境。

这不仅有利于促进政府改革，建设公共服务政府，也有利于促进基础教育尤其是义务教育均衡化发展，还是实现学校之间公平有序竞争、激发学校办学积极性、整体提升学校办学水平的重要保证。

——提高管理效能：

现代学校制度所要建设的政府与学校，在注重公平的前提下，更注重绩效、效能。

20世纪80年代中期以来，世界范围内政府改革的一个重要趋向就是传统的公共行政模式开始转换为新公共管理模式。

新公共管理模式认为，现代组织更关注结果和产出而非投入，即关注管理的效能。

自上个世纪末以来，在香港等国家或地区，学校效能也成为学校管理的一个重要改革趋向。

效能与效率不同。

只有效率而没有效能的管理是没有多大价值的。

正如政府再造大师奥斯本所说：

“你需要的是廉价的学校，还是教学质量高的学校呢？

”

新公共管理模式

新公共管理名称众多，反映出专家学者们对新发生的事情有不同观点，但是它们确实存在着某些共同点。

第一，无论该模式叫什么，都代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理者的个人责任。

第二，明确表示了脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性。

第三，明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量。

同样，可以对计划方案进行系统评估。

这些做法背后的推动力是“有效验的三E“：

经济、效率和效能。

……第五，政府职能更有可能受到市场检验……第六，通过民营化和市场检验、签定合同等其他方式减少政府职能的趋势。

……所有这些观点都和从过程转向结果的重要变革有联系……（[澳]欧文·E·休斯著：

《公共管理导论》（第二版），中国人民大学出版社2001年版，第62页。

）

——引入竞争机制：

构建现代中小学制度，有利于把竞争机制引入基础教育领域，激发学校办学活力，促使学校在市场竞争中寻找、培育自己的优势，形成自己的办学特色，从而也有利于改变学校办学千校一面、缺乏个性的现状；另外，在现代中小学制度建设中，包括社会上的教育中介服务机构在内的各类组织都可以直接或与政府合同委托的形式，为学校发展提供服务，这有助于把竞争机制引入学校服务领域，从而与传统学校制度相比，既能够减轻政府的负担、节约管理成本，也能够为学校提供可选择、多样化的、符合学校实际发展需要的优质服务。

——整合教育资源：

在构建现代中小学制度过程中，不管是让学校回归社区，还是培育教育资源市场，都有助于把社会和市场上有用的教育资源整合到学校中来，以为现代学校发展提供物质、精神资源支持，从而提高学校办学条件、丰富学生课程，推动以学校课程建设为主要内容的学校内涵建设。

——降低办学成本：

现代学校制度的建设在有利于提高学校办学效能的同时，也有利于节约办学成本，提高办学效益。

简单地说，现代中小学制度建设具有重要的经济价值。

这主要表现在以下几个方面：

在现代中小学制度中，很多本来不该由政府管的事情还给学校来做，从而能够减小政府对学校的管理成本，诸如不必要的会议成本等；很多可以由市场来做的事情交给或委托给市场、社会专业机构来做，通过市场竞争机制的运作，从而可以减小政府的成本；另外，好的制度能够起到激励作用，充分调动学校主动办学、自主发展的积极性，从而能够减少政府的督察成本。

对于学校内部来讲，科学、民主的校内管理体制与运作机制能够减少很多不必要的内部消耗，并且能够用很少的管理成本起到激励师生员工积极工作的目的。

好的教育制度可以节约教育成本：

新制度教育学的观点

首先，教育制度可以节约教育中的人员组织成本。

一个好的教育制度可以以较低的组织成本调动学生学的积极性、教师教的积极性、家长参与学校管理的积极性、教育管理与行政人员管理教育的积极性和企业家投资教育的积极性。

其次，好的教育制度可以降低教育资源的配置成本。

再次，教育制度可以减少不确定性，提高教育发展的可控性以及个人把握教育机会的能力，节约教育信息成本和协调成本。

（康永久著：

《教育制度的生成与变革——新制度教育学论纲》，教育科学出版社2003年版，第146-148页。

）

3、原则

基于上述目标、价值，构建现代中小学制度应该遵循以下基本原则：

——公平与效率原则：

制度作为一种规则，由于体现着某种价值判断，因而直接关系到公平性问题，同时，制度作为一种规则，由于引导着相关当事人的行动，因而又直接关系到行动的效率性问题。

中小学制度同样如此。

并且，现代政府是公共政府，代表的是最广大人民群众的利益，有责任为全体公民提供相对公平的教育资源配置与服务，尤其是义务教育阶段；同时，教育发展的实际特点是用有限的教育资源办学校，必须为城市现代化建设提供优质人力资源。

所以，在构建现代中小学制度过程中，不管是政府教育行政管理制度的改革，还是学校内部管理制度的改革，都既应该保证制度（规则）的公平性，又应该通过制度来提高做事效率。

值得指出的是，公平与效率两者都是制度具有的功能，并不完全矛盾，可以有机统一到促进现代学校发展这一根本目的上去。

——合作与竞争原则：

构建现代中小学制度，既要把竞争机制引入基础教育领域，让学校在竞争中寻找办学优势与潜力，办出特色与个性，提高办学水平，但这并不是不需要学校之间的合作。

实际上，现代学校发展是开放式的，资源共享式的。

学校设施设备、课程、优质师资、先进改革经验等学校资源的共享，对于区域推进现代学校发展是极其重要的。

——行政与市场原则：

行政手段与市场手段是公共部门管理的两大重要手段。

传统学校制度主要依赖，甚至滥用行政手段，而没有充分利用市场手段。

因而，构建现代学校制度，需要政府利用市场手段为学校提供公共服务，利用市场手段去解决教育发展中的问题，但行政手段也是必要的，在薄弱学校建设、区域教育发展不平衡等方面就可以利用行政手段予以支持。

就学校内部制度建设来讲，同样如此，校长可以在学校管理中引入市场机制，但行政手段也是非常必要的。

——区分服务责任与服务方式原则：

构建现代中小学制度，要求政府、社会中介为学校提供服务，但应该区分清楚服务责任与服务方式。

比如，政府有责任为学校提供某些公共服务，但政府可以不直接为学校提供公共服务，而是与私营部门、社会教育服务中介签定合同，委托社会中介为学校提供公共服务。

也就是说，有些学校教育问题是需要政府解决的，但解决的方式可以是灵活多样的，可以由政府直接解决，也可以由政府委托社会教育中介机构解决；可以由政府运用行政手段解决，也可以由政府发挥市场手段来解决等等。

——区分组织结构改革与组织制度改革：

构建现代学校制度是一场全面、深刻的改革，但它是有重点、重心的，而不是把一切有关政府、学校与社会中介的改革内容都纳入到现代学校制度建设体系中来。

构建现代学校制度，应该把重点放到制度改革上，即学校发展的内外部制度环境上，而不是学校组织结构、政府组织结构等。

当然，可能会有所涉及。

但如果把现代中小学制度建设的方向错移到组织机构改革上的话，不仅使学校制度改革难以推行，阻力更大，也解决不了组织机构问题。

——区分政策（制度）制定与政策（制度）执行：

构建现代学校制度，不仅仅要求政府、学校制定制度，也要求他们去执行所制定的政策、制度。

现代中小学制度建设，进行制度创新，不仅仅是制度制定的问题，也要执行、落实制度。

另外，值得指出的是，区分政策（制度）制定与政策（制度）执行，还有一层重要的含义就是：

作为现代政府的教育领导、现代学校的校长，不仅仅是执行上级部门制定的政策，也要根据实际特点和环境变化，创造性地制定、修改政策，以解决政府、学校内部改革与发展过程中存在的问题。

——分层有序推进原则：

构建现代学校制度，不仅涉及到政府改革，也涉及到学校、社会中介等多方面的改革；不仅涉及到学校发展外部制度环境改革，也涉及到学校发展内部制度环境改革。

并且，这些不同层次的改革都不可能短期内完成，而需要一个过程。

因而，构建现代学校制度，应该分层有序推进，在不同的层面上同时展开，并做到有计划、有步骤、分阶段地予以推进。

根据上海各区县教育发展不平衡、现代学校制度建设基础不同的情况，可以先考虑在基础较好的区县、学校进行试验，在试验区、试验校取得一定经验之后，再在全市推广。

试验区、试验校的试点工作，应该坚持自愿申请、选择不同侧重点的原则进行，允许不同区域、学校在基础较好的项目上进行重点推进。

——上下联动推进原则：

构建现代学校制度，不仅仅是政府的事情，也不仅仅是学校的事情，在学校内部，不仅仅是校长的事情，也不仅仅是教师的事情。

因而，构建现代学校制度需要上下联动推进。

政府对教育管理制度的改革与学校内部制度改革要相互配套、有机结合，形成推进点。

——内外协力推进原则：

构建现代学校制度，不仅仅是教育界的事情，也涉及到社会各界的事情，因为教育资源市场的形成有赖于社会投资者、经济学人士、社区管理部门的支持。

因而，构建现代学校制度应该内外协力推进，充分发挥社区、社会中各方力量的支持。

因而，现代中小学制度建设应该在市政府、区政府的支持下进行。