赴英国瑞士执行建筑市场及招投标管理的实务任务考察报告.docx

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赴英国瑞士执行建筑市场及招投标管理的实务任务考察报告

中国土木工程学会赴英国、瑞士

执行政府投资工程招标投标监管的法律和实务考察报告

2007年10月17日至26日，中国土木工程学会组团赴英国、瑞士执行政府投资工程招标投标监管的法律和实务考察任务。

考察团一行9人，历时10天，分别与英国土木工程学会（ICE）、英国政府商务办公室（OGC）、英国高等公路局（HWA）、瑞士卢塞恩贸易促进会等单位进行了座谈交流。

对公共工程发包管理的有关法律、组织体系、操作流程等有了基本的了解。

现从三个方面对考察情况进行报告。

一、英国政府投资工程招投标管理基本情况

英国全境由靠近欧洲大陆西北部海岸的不列颠群岛的大部分岛屿所组成，隔北海、多佛尔海峡和英吉利海峡同欧洲大陆相望，是一个岛国。

依英国历史性和地理性划分为英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰四个行政区。

1974年地方行政制度改革后，英格兰划分为39个普通郡，及7个大都会区；威尔士划分为8个普通郡；苏格兰地区仍沿用旧制，有12个郡；北爱尔兰划分为26个自治郡。

（一）政策法规体系

招标投标最早起源于英国。

对于政府工程采购，英国财政部颁布了一系列相关文件和操作规程，既有法规性的，也有一般指导性文件，作为政府机构发包工程时的参考依据。

英国对政府和公用事业项目（统称公共项目）的管理是相对比较严格的，对政府和公用事业项目的界定主要包括：

国家各部投资建设项目、地方各级政府投资建设项目、执行特定任务的机构如高等公路局、高等院校等部门投资建设的项目以及各类发展商投资建设的公用项目。

私人工程由政府和公用事业部门以外的企业和商业界投资兴建，对于其采用何种方式实施工程，只要其遵守英国建筑法规即可。

1、建筑市场法规体系

英国的宪法不同于绝大多数国家的宪法，并不是一个独立的文件，它是由成文法、习惯法、惯例组成。

英国有三套不同的法律体系：

英格兰和威尔士、苏格兰、北爱尔兰各有其自己的法律体系。

英国法规体系中最高层次的是“法”（Acts）,它具有最高法律效力，须经国会上、下两院分别审议通过后方可颁布。

主要包括：

《建筑法》（BuildingAct）、《住宅法》（HousingAct）、《新城镇规范法》（NewTownPlanningAct）、《工作场所健康安全法》（HealthandSafetyatWorkAct）、《消防法》（FirePrecautionsAct）、《环境保护法》（EnvironmentalPrecautionsAct）等。

第二层次是“法规”（Regulations），按照法律的授权和要求，由主管部门如以前的环境、交通及区域部（DepartmentoftheEnvironmentTransportandRegions,DETR）中的建筑法规处（BuildingRegulationDivision,BR），或运输地方政府区域部（DepartmentforTransportLocalGovernmentandtheRegions，DTLR）等来草拟，经国会备案后，由该部部长批准颁布。

法规同法律一样具有强制性，必须执行。

主要包括：

《建筑法规》（BuildingRegulations）、《建筑产品法规》（BuildingProductsRegulations）、《工作场所安全、健康与福利法规》（WorkplaceHealthSafetyandWelfareRegulation）、《工程设计和管理法规》（ConstructionDesignandManagementRegulations）、《工程健康、安全与福利法规》（ConstructionHealth,SafetyandWelfareRegulations）、《政府项目承包法规2006》（ThePublicContractsRegulations2006）、《公用事业工程承包法规2006》（TheUtilityContractsRegulations2006）等。

此外还有“技术准则”（Guidance）和“标准”（Standard）。

前者具有强制性，但不是惟一（如有更先进技术，并经地方政府认可，方可执行）；后者均属推荐性标准，由使用者自愿采用，或者在合同中约定使用。

2、政府采购法规体系

欧共体（EuropeanCommunity，EC）为各成员国之间实现零关税和建立高效、合作、公正的竞争环境，清除分裂欧洲的壁垒，保证各国经济和社会的进步，制定了共同贸易政策及法规促进相互合作。

为避免市场个体形成垄断、具备协调一致的标准规范、形成统一的内在法律约束，欧共体在政府及公用事业采购方面制定了如下法规。

货物、服务和工程规模分别低于162000（个别项目门限值为249000）、162000（个别项目门限值为249000）、6242000欧元的项目可以不遵循以下法规。

●《政府工程、货物、服务项目承包条令》（DIRECTIVE2004/18/EC，2004.3.31）；

●《水、能源、交通及邮政服务领域承包条令》（DIRECTIVE2004/17/EC，2004.3.31）；

●《通用采购词汇表》（CommonProcurementVocabulary（CPV），1、Regulation（EC）No2195/2002，2002.11.5；2、Regulation（EC）No2151/2003，2003.12.16）；

●《公共采购工程公告标准格式》（Regulation（EC）No1564/2005,2005.9.7）。

DIRECTIVE2004/18/EC在2004年3月31日通过，2004年4月30日在《欧盟》（JournaloftheEuropeanUnion）杂志上发表，根据《欧共体法》（EuropeanCommunitiesAct1972）规定必须在21个月之内实施。

这一法规提供了一个基本框架，欧共体所有公共项目都必须在这个框架下进行操作，各个成员国可以依据这个框架制订更为详细的管理规则。

这一法规的制定基于以下原则：

●超过一定规模的公共项目的采购应当在欧盟官方媒体上进行公开招标，并且面向所有成员国的投标人；

●招投标体系必须是开放且透明的；

●在技术规范方面不得排斥潜在投标人；

●选择合格投标人的标准应当是公平、客观的；

●对存在的违法违规行为必须设置有效的补救措施。

英国做为欧共体27个成员国之一，从经济（公共项目占到GDP的14%，超过9000亿欧元）、公平竞争、市场开放等方面考虑，依据该法规制定了英国的以下四部招投标法规。

但是即使没有此规定，英国原有的法律基本上都能满足欧盟制定的政府及公用事业工程的法规。

货物、服务和工程规模分别低于144371、144371、3611319英镑的项目可以不遵循以下法规。

●《政府项目承包法规2006》（英格兰、威尔士、北爱尔兰）（ThePublicContractsRegulations2006，2006.1.31）；

●《公用事业工程承包法规2006》（英格兰、威尔士、北爱尔兰）（TheUtilityContractsRegulations2006，2006.1.31）；

●《政府项目承包法规2006》（苏格兰）（ThePublicContracts（Scotland）Regulations2006，2006.1.31）；

●《公用事业工程承包法规2006》（苏格兰）（TheUtilityContracts（Scotland）Regulations2006，2006.1.31）。

（二）组织机构及改革

英国原来的建设主管部门主要是英国环境交通区域部（DepartmentoftheEnvironmentTransportandRegions，DETR），该建设主管部门并非所有公共工程的具体管理者，不对建设过程实施具体的监督与管理，对建设项目的管理重点放在有关政策和法规的制定上，通过全面仔细地规范建筑行业以达到建设活动的有序进行。

1997年43岁的布莱尔领导的工党在英国大选中以绝对优势击败执政英国达18年之久的保守党，从此开始英国政府改革之路。

●1998年，政府服务协议（PublicServiceAgreements）列入当年综合支出审查中。

●当年又制定了两项经济政策：

政府要测算财政政策的效率、部门间通力合作保证投资的长期可持续利用。

●1999年，PeterGershon进行了中央政府采购考察分析，分析得出往届政府仅注重各部门的采购职责，未考虑共同协作的整体框架。

●2000年，政府商务办公室（OfficeofGovernmentCommerce,OGC）成立，该组织隶属与英国财政部（HMTreasury），是“一站式”服务的中央政府采购机构，覆盖整个公共领域的采购活动。

●2001年，OGC的入门审查制度（GatewayReviews）确立，用以改善各部门项目执行数据。

●未来英国财政部将成立重大项目监察组（MajorProjectsReviewGroup,MPRG），详细审查这类项目整个生命周期中的关键环节。

OGC是政府采购的管理机构，在全国按行业或部门设立了几十个采购机构，进行具体的采购业务。

主要负责如下工作：

●制定采购标准和规范，监管采购活动及效能；

●培养有能力的政府采购专业骨干；

●通过协作提高资金的利用率；

●在重大项目中的充当领导角色；

●改善政府资产的管理和使用水平。

据英国国家审计办公室（NationalAuditOffice）统计数据，英国政府每年有1250亿英镑的政府采购活动，OGC（截至2006年9月）为中央机关及地方政府每年赢得133亿英镑的效率收益，其中55亿英镑的效率收益归功于采购工作。

OGC的成功代表着政府管理财产的主要效率，政府将进一步扩大OGC在政府采购中的作用，通过不断改革和调整，实现可持续发展，回应英国未来十年所面临来自世界各地的挑战。

此外，英国议会负责立法，以决定产生政府部门、高校等机构中的执行采购行为的各类主体，并对其权力进行规范，如这些机构可以在什么范围内开展工作，有什么样的决定权限等。

英国高等法院对实施公共项目的主体具有监督权限，法院独立于议会和其它公共部门。

法院具有审查公共主体活动的权力，如审查部委、地方政府和其它公共主体。

任何公共主体必须在议会授权的范围内进行活动，法院可以依据具体情况判定公共主体不合法、不合理、程序违规、承担信托责任。

另外，英国的行业协会层次繁多、分类齐全、十分发达，为加强行业自律、行业交流，促进行业发展，做出了突出贡献。

如成立于1818年世界上最早的工程协会——英国土木工程师学会（InstitutionofCivilEngineers,ICE），在科研、服务、行业管理、技术传播等方面为OGC及法院等政府管理机构提供补充和示范作用。

（三）招投标方式及程序

1、招投标方式

英国工程招标方式主要有：

公开招标、一阶段选择性招标、两阶段选择性招标、议标。

政府投资工程可以根据具体情况确定招投标形式。

一般来说，由于公平竞争性的要求，政府部门往往会采用公开招标方式来物色其所需的承包商。

但这种方式最适合于一些规模较小的小型项目、维修工程及某些专业性较强的特殊项目。

对于一阶段选择性招标，业主所需的施工队伍可从自己已掌握并认可的承包商名单或从对业主在全国性传媒和技术刊物上登载的招标广告作了回复、响应的承包商名单中挑选，邀请他们分别就业主的开发项目竞相进行招标承建。

两阶段选择性招标，一般适用于进度要求严格，不容许有待设计工作完成后再来着手选择承包商的项目。

第一阶段为公开招标，通过投标竞争来优选业主需要的承包商。

第二阶段为议标，通过谈判协商来选定中意的承包商。

第一阶段的竞争性招标，其选择承包商的标准主要是价格，即承包商为拟建工程工程量清单中所提出的报价。

采用议标方法选择承包商，有利于按照自己的偏好与其认为中意的承包商主动进行接触，而这个承包看来也是惟一乐意前来投标的一家。

业主做出这一选择的依据通常是：

承包商的信誉、专业技术水平、财务状况及彼此之间已有的业务关系。

2、招投标程序

传统的招标程序包括：

发布招标公告——资格预审——选择参与者——编制招标文件——发出招标文件——现场考察——对投标书的修改、疑问及答复——提交标书及接受标书——开标、评标——确定意向中标人（10天的静置期）——确定中标人——签订合同。

但业主或其咨询工程师可以根据具体情况和工程内容进行修改。

该程序与我国现行的招投标程序基本相同，这里不再详述。

针对政府采购项目OGC给出了更详细的标准采购过程：

项目启动——风险评价——商业分析——采购策略——市场初步评价——市场供应分析——产品需求分析——供应商选择——建议评价——合同准备——投标评价——中标——项目结果——投入运行——合同管理。

该过程实际包含了工程、货物和服务三项内容的标准过程，所以针对具体项目该过程中某些环境可以省略。

（四）高效管理

1999年Bath大学研究人员发现政府工作效率低下，主要体现在疏于管理、畏惧风险、缺乏合作三个方面。

同年，英国财政部进行了基准性研究研究发现73%的政府项目超过预算、70%超过工期，但是只有60%客户满意。

这些研究直接促成了1999年由财政部部长发起的“工程项目创优活动”（AchievingExcellenceinConstruction,ACE），并制定了三年计划和目标。

该计划的主要内容包括：

寻找合作机制、建立长期关系、缩短财政和决策批准过程、改善开发和授权技巧、采取绩效度量方法、采用科学（价值、风险管理、全成本）分析方法。

随后又开展了2003-2005年的战略计划。

经过5年的不懈努力，该活动取得了丰硕的成果，实现了英国政府绩效的大幅提高。

使工程项目达到65%按时交工、61%支出在预算之内、60%零缺陷率、70%超过用户和股东期望，节省8亿英镑建设成本，估计每年可以在整个公共领域增加26亿英镑的收益。

并且形成了包括：

项目启动、项目组织机构、项目采购周期、风险与价值管理、综合项目组、采购与合同策略、全生命成本分析、绩效水平改善、实际质量、健康安全、可持续性，共11项指导性文件和两项高水平指导文件。

制定了一套强制性的指导标准——通用最小化标准（CommonMinimumStandards,CMS）。

（五）英国高等公路局招投标活动介绍

高速公路管理项目由交通部（DepartmentforTransport）下属的高速公路管理局（HighwaysAgency）负责，具体负责英国境内4500英里、价值750亿英镑的高速公路管理。

2007-08年度计划支出：

主要配置9.69亿英镑、交通管理1.19亿英镑、技术发展1.32亿英镑、维护8.39亿英镑、小型配置和研究1.8亿英镑。

高速公路管理局的宗旨是“道路安全、旅行可靠、旅行者可获信息广”。

高速管理局尽量使资格预审过程透明、简单、连续，所有希望参与投标的企业必须填写资格预审文件（Pre-QualificationPack,PQP）。

资格预审分为投标人自审和确定具备资格的投标企业名录两个步骤。

投标人自审主要检查健康安全水平、技术水平或专业能力、财务状况三项内容。

具备资格的投标企业名录主要通过能力测评工具、业绩数据、总体战略信息来确定。

能力测评工具（CapabilityAssessmentToolkit,CAT）主要分析评价投标人的管理水平。

业绩数据有新旧两套体系来估算具体分值，以前的体系采用领域测量（AreaofMeasurement,AOM），通过独立评价人和客户（权重为1:

2）对设定的产品、服务、及时性、成本、工期五个方面的满意程度打分获得；新的业绩估算体系采用业绩乘以相关度累加获得最终估算值。

资格预审中投标人的综合得分由管理水平（60%）、业绩（35%）、加分项目（5%）组成，通过综合得分确定最终投标企业名录。

招标过程采用最优价值原则确定，这些原则都是经过多项工程实践总结出来的，主要包括：

（1）项目早期共同智力支持；

（2）凝聚和激发供货链；（3）保持一个竞争和持续发展的供应链；（4）明确主体责任、消除不必要的监管层；（5）电子采购；（6）基于最优值的供应者选择；（7）风险的合理分配；（8）优质设计；（9）建立长期合作关系；（10）基于联系改善目标的绩效度量。

其中承包人早期参与作法值得借鉴。

承包人早期参与方式是使英国的战略路网改善规划的主要承包方式，旨在推动承包商与高速公路管理局紧密合作，以更加出色的完成工程项目。

承包人早期参与方式使承包人比法定招标过程提前参与到工程设计中，从而实现出谋划策、利益共享、风险共担，体现了“合作”机制的世界潮流。

早期参与承包商选择基于产品质量、服务质量、工期控制、成本控制、及时方式、健康安全六项原则，要求其能够充分理解管理局的目标、项目技术风险，同时提供最大程度的信任。

高速公路项目发包不采用或很少采用设计和价格信息，采用实际成本加一定比例收费，利润水平固定为2.5%。

承包人早期参与方式已经被交通运输业所接受，同时促进了高速公路管理局和交通运输行业整体工作思路的改变。

经过从2001年至今的实践，基本上形成如下结论：

（1）由于传统选择承包商的方法不是最优价值方法，所以应该从根本上改变；

（2）在设计到交付的整个过程之前，包括用户在内的整合项目机构应该形成；（3）合同应当基于目标和整个生命周期，保证合同双方的利益；（4）选择中标者应当通过最优价值而不是最低价值，这符合欧盟和英国政府采购政策；（5）绩效度量应当用于加强整个合作过程中的连续改善；（6）采取合作而不是敌对的状态进行工作。

（六）合同管理

合同是一种契约，是当事人之间依法确定、变更、终止民事权利义务关系的协议。

加强合同管理是建立和维护良好的建筑市场秩序的重要手段。

工程合同管理有两个层次：

政府对工程合同的宏观管理和工程师对合同实施的具体管理。

英国是世界上最早实现合同管理的国家之一，编制了JCT、ICE、NEC等有世界影响力的标准合同，在合同管理方面具有非常独特的建树，有完善的合同管理系统。

在合同管理中专业研究机构团体起到了中流砥柱的作用，如英国土木工程师学会（InstitutionofCivilEngineers,ICE）在行业技术及管理方面做出了突出的贡献，编制了世界通用的符合世界潮流的NEC标准合同。

英国使用合同版本有：

●ICE5/ICE6——英国土木工程师学会编制，FIDIC合同的原型版本，目前很少用；

●JCT——英国皇家建筑师学会（RoyalInstituteofBritishArchitects,RIBA）编制，最新版本JCT05；

●NEC1/NEC2/NEC3——英国土木工程师学会编制，目前在英国用的最多；

●FIDIC——国际咨询工程师联合会（InternationalFederationofConsultingEngineers）。

NEC合同在英国及英联邦国家得到了广泛使用，且其影响范围仍在不断扩大。

NEC合同包括：

工程施工合同、专业服务合同、裁判者合同，该合同适应了英国不断扩大的政府投资工程的合同管理。

NEC合同的主要特点有：

灵活性、简洁、促进良好的管理。

NEC合同内容包括：

核心条款、主要选项条款、次要选项、成本组成表、合同资料。

NEC的关键改革在于：

早期警告程序（EarlyWarning）、补偿事件程序（CompensationEvents）、争端解决程序（SettlementofDisputes）。

NEC合同有着灵活、适用范围广的特点，合同的工作原则建立在雇主、承包商、项目经理和监理工程师相互信任、相互合作基础之上。

这有利于工程的顺利进行，保证工程按期、保质并在合同价内完成。

NEC合同符合现在国际建筑工程领域内合同关系向“合作”发展的变化趋势，正在逐步拓展它的应用范围。

（七）私人融资活动（PrivateFinanceInitiative,PFI）

20世纪90年代以来，英国由于受资金约束、采购失败、管理资本驱动、长期可靠合作需求等因素影响，英国政府改革公共部门传统的集权方式。

在政府垄断的公共领域，鼓励私人资本通过竞标承担公共事务，形成了以私人融资活动为特征的低成本高质量的公共产品供给体系。

英国政府将PFI看作公共领域资金投资方式的根本性改变，公共服务的角色也由服务的提供者和管理者，转变为推动者的角色。

PFI可以实现建设和设计的风险、运营风险、需求风险、残存价值风险、技术老化风险和政府法规变更等风险向民间转移。

风险向民间转移，并不意味着政府不再承担任何风险。

政府要承担保证公共设施的需求，即保证公共服务的连续性、可行性和便利性。

如果政府部门低估了设施的需求，也就是说对设施的需求超过预期，那么政府应该承担超出部分的设施费用。

PFI实施涉及到几乎所有公共领域，如桥梁、道路、铁路、监狱、国家医院、学校、政府机构的建筑物、下水道、国防的相关设施（通信、训练设施）、社会保障支付体系、政府机关的IT系统等。

从1996年至2002年完成220亿英镑的工程合同；2003—2004年度政府在公共领域的总投资额是417亿英镑，PFI投资约为46亿英镑，占总投资的比重为11%。

二、瑞士政府工程招投标管理情况概述

瑞士全称瑞士联邦（SwissConfederation），位于欧洲中部，是欧洲各国的文化、科技、金融的枢纽。

在经历过第一和第二次世界大战的浩劫后，瑞士还是坚持了她独有的特色——永久奉行中立政策。

瑞士的政局稳定，经济高度发达，居民平均收入世界第一，人均在国外资产和投资占世界第一，有“金融帝国”之称。

瑞士是联邦制国家，由26个州组成，各州为主权州，有自己的宪法。

联邦委员会是国家最高行政机构。

联邦议会由具有同等权限的国民院和联邦院组成，是联邦的立法机构。

只有两院取得一致，法律或决议才能生效。

（一）法规及组织体系概述

瑞士在政府采购方面没有自己的法规，主要参照世界贸易组织（WorldTradeOrganization）的政府采购协议（AgreementonGovernmentProcurement,APM/RS0.632.231.422,1996.1.1实行）和瑞士－欧盟协议（Switzerland-EUAgreement）。

具体法规由联邦对外事务部、经济事务部联合办公室（IntegrationOfficeFDFA/FDEA,FDFA-FederalDepartmentofForeignAffairs,FDEA-FederalDepartmentofEconomicAffairs）进行协调管理。

参与投标的门限值建筑工程95.75万瑞郎，联邦规模的货物及服务为24.895万瑞郎，州级规模的货物及服务为38.3万瑞郎，州控制的水、能源、交通等公共领域货物及服务的门限值为76.6万瑞郎。

达到该门限值的工程、货物、服务采购项目，由民众公投决定是否建设。

瑞士有26个州、96个行政区，州确定工程项目的法定程序，区确定工程项目的实施细则，共同制定条例方面的内容。

联邦环境、交通、能源、通信部（FederalDepartmentoftheEnvironment,Transport,EnergyandCommunications,UVEK）负责环境、交通、能源、通信的具体项目；联邦经济事务部（FederalDepartmentofEconomicAffairs,FDEA）下属的联邦住宅办公室（FederalHousingOffice,FHO）负责管理瑞士的住宅相关工作；联邦财政部（FederalDepartmentofF