模块一 公共财务管理课件资料.docx
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模块一公共财务管理课件资料
公共财务管理
模块一公共组织财务管理概述
1.1.1公共组织的概念
概念:
一般指人们组织起来,为了特定目标和任务,按照一定的结构和活动方式有效运作的社会群体。
为了适应经济、社会的需要和满足公众的要求,依法对涉及公共利益的各项公共事务实施管理的政府组织及其他公共组织。
1.1.2公共组织的特性
①管理社会公共事务,维护和实现公共利益
为了实现社会全体公众的整体公共利益,有效的提供一系列的公共产品,服务,安全,秩序,维护一个公正民主的政治环境。
②不以营利为目的
这一点取决于它的经费来源:
公共财政来源,有偿服务但只收成本,社会赞助,资助,捐助,彩票等。
比如:
儿童基金,残疾人基金,汶川地震捐款等。
③行使公共权力来管理公共事务
只要是国家批准的公共组织一般直接拥有法定权力,或只有国家法律机构及公共部门才能授予其权力。
所以,公共组织不是随意能够成立的。
也不是任何一个公共组织都具备法定权力。
比如:
中华人共和国民政部下属国家民间组织管理局就负责社会团体组织的批报,成立,变更,注销等业务。
民政部是我国最高机构国务院直属部委,那么它下属的民间局享有国家法律效益。
④必须依法进行并受高度监督
被政府承认的有效公共组织必须按照国家法律法规来管理和约束自己的行为,防止其权力滥用,同时受到国家监督机构和普遍社会大众的高度关注和严密监督。
比如:
公职人员财产申报制度,重大公共工程实行公开招标。
⑤具有强制性和权威性
公共组织代表统治阶级的意志,是公共权力的执行者,所以具有强制性和权威性。
在其管辖权内,被管理者必须无条件接受服从。
⑥目标不宜计量,责任多元化
因为大众的需求是多层次,多样化的,公共利益大多模糊不易计量,同时必须承担政治,法律,道义等多方面责任。
1.1.3公共组织的范围
1.政府组织
广义的政府=执掌公共权力的国家机构,包括立法机关,行政机关,司法机关。
狭义的政府=多级国家行政管理机关,包括中央行政机关,地方行政机关。
政府组织的特点
⏹维持、处理社会事务。
⏹对全体社会成员具有普遍约束力。
⏹行为目标为追求和维护公共利益。
⏹对公共资源及财源的拥有,并实施公共财政。
⏹为社会提供纯公共产品。
如国防、处理国际关系、维护社会治安、城市基础设施、公共事业建设、普及教育、提供医疗保健条件等。
2.非政府组织
①事业单位
国家为了社会公共利益,由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的,从事教育,科学,文化,卫生等活动的社会服务组织。
资金来源是政府财政和提供服务所得。
如:
学校,医院,研究所,文化艺术团体,新闻机构,社会福利机构。
事业单位的分类
⏹公益型
特点:
提供纯公共产品
收费管理难度大
需求弹性小
外部效益大
不直接从事生产经营和商品流通
无或很少稳定收入
业务活动不受市场机制配置和调节
经费:
政府财政供给(全额事业经费拨款)
比如:
公共安全部门,文化艺术部门,教育科研部门等。
⏹半公益型
特点:
具有公共和个体双重性质
具有经营属性
有相对稳定收入
经费:
正常公用经费为国家财政补助
事业发展经费为组织收入
比如:
改革中的体育文化等事业部门。
⏹经营型
特点:
收费管理容易
需求弹性大
以经营创收为目的
利益可以内在化,私人化
经费:
基本退出财政序列
企业创收收入
比如:
文化,体育,卫生,影视业,书报业等。
②社会团体
社会团体是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
社会团体成为公共管理组织,需要按照《社会团体登记管理条例》进行登记;而社会团体成为公共管理主体,还需经过法律、法规授权或行政机关委托。
如:
根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第32条的规定,消费者协会履行向消费者提供消费信息和咨询服务,参与有关行政部门对商品和服务的监督检查,受理消费者的投诉并对投诉事项进行调查、调解等职能。
如:
根据《中华人民共和国红十字会法》第12条的规定,红十字会的职责之一是:
“依照国际红十字会和红新月运动的基本原则,完成人民政府委托事宜。
”
③非营利性社会中介组织
在政府,市场,公民,企业之间起桥梁纽带作用的,具有同业自律,监督,鉴证,协调沟通等功能的组织。
非营利性社会中介组织如行业协会、商会等,性质上属于社会团体。
社会中介组织,主要是非营利性社会中介组织,经合法登记后成为公共管理组织;而他们参与公共管理,为社会公众提供中介服务,还要根据法律、法规授权或行政机关委托。
如:
根据《中华人民共和国注册会计师法》第7条、第9条、第10条、第35条和第37条的规定,中国注册会计师协会组织实施注册会计师全国统一考试;省、自治区、直辖市注册会计师协会受理向其注册的会计师申请并办理注册或不予注册;准予注册的注册会计师协会有依法撤销注册、收回注册会计师证书的权力;中国注册会计师协会依法拟订注册会计师执业准则、规则;注册会计师协会应对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度检查。
如:
《民政部、国家科委关于委托中国科学技术协会对全国性自然科学、技术科学类社会团体管理的通知》规定,关于全国性自然科学、技术科学类社会团体的审查和管理,均委托中国科学技术协会负责。
④民办非企业单位
民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。
同社会团体一样,民办非企业单位也要按照有关规定先进行合法登记,然后再根据法律、法规授权或行政机关委托而成为公共管理主体。
如:
《社会力量办学条例》第31条规定,经批准实施学历教育的学校的学生,完成学业、考试合格的,由所在学校按照国家有关规定颁发学历证书。
1.2.1非政府公共组织的管理行为
(一)行业管理和服务
履行行业管理和服务,是非政府公共组织的主要职能。
如:
《国务院关于组建国家电力公司的通知》规定,中国电力企业联合会履行对电力工业的行业管理和服务职能。
(二)制定行业规章、章程或规则
非政府公共组织可以制定本行业的自律性规范。
如:
根据《中华人民共和国证券法》第162条和167条的规定,证券业协会是证券业的自律性组织,是社会团体法人。
证券业协会履行“制定会员应遵守的规则”等职责。
这类规章、章程或规则经批准、备案或批转,具有法律效力,违反者应承担相应法律责任。
(三)管理或参与管理价格
许多非政府公共组织特别是行业协会有一定程度管理各自价格的职能。
如:
根据《中华人民共和国价格法》第17条的规定,行业组织应当遵守价格法律、法规,加强价格自律,接受政府价格主管部门的工作指导。
又如:
1998年12月国家计委、国家经贸委《关于制止低价倾销工业品的不正当价格行为的规定》中规定,对削价竞争严重,并对行业发展造成危害的工业品,由国家主管部门提出,报请国家计委同意,列入制止低价倾销的范围。
授权行业主管部门或行业协会定期发布行业平均成本,引导企业合理制定价格。
(四)审批或许可
审批或许可一般由行政机关作出,但在少数情况下,某些非政府公共组织,可根据公共管理相对人申请,通过颁发批文或许可证等形式,依法赋予其从事某种事项或活动的资格和权利。
如:
根据国务院办公厅《关于对在我国境内举办对外经济技术展览会加强管理的通知》的规定,中国国际贸易促进委员会系统举行的对外经济技术展览会由中国国际贸易促进委员会审批并报对外贸易经济合作部备案。
(五)审查
如:
国家工商行政管理局、公安部《关于个体工商户、私营企业人员出国(境)申办护照问题的通知》中规定,个体劳动者协会和私营企业协会会员因商务和其他私人事务出国(境),归口由市、县级个体劳动者协会和私营企业协会负责审查并出具意见。
(六)日常监督检查
某些非政府公共组织经法律、法规授权或行政机关委托,具有对公共管理相对人的行为进行监督、检查的权力。
如:
根据《基金会管理办法》第8条的规定,基金会对接受资助者使用资助资金的情况有权进行监督。
如果发现不按原定的协议使用资金,基金会有权减少、停止或收回资助的资金。
(七)注册登记
某些非政府公共组织依法履行注册登记管理职能。
如:
《律师事务所审批登记管理办法》第4条规定,由中华全国律师协会和地方各级律师协会负责办理律师事务所的开业、变更和注销登记。
(八)协调
如:
根据《对外贸易经济合作部职能配置、机构设置和人员编制规定》,由进出口商会承担进出口商品的价格、市场、客户(少数关系国计民生和特定商品除外)的协调职能;由对外承包工程商会承担海外承包工程招标的协调职能。
(九)奖励
如:
根据《中华人民共和国律师法》第40条的规定,律师协会依照章程对律师给予奖励。
(十)对违反行业自律性章程的成员的惩戒
许多非政府组织的自律性章程有对违章者惩戒的规定。
如:
根据《出口商品行业商会暂行规定》第三条的规定,对违反出口商会章程的会员,出口商会理事会有权批评、警告、通报;对严重违反者,由会员代表大会或理事会讨论决定,可建议外经贸部有限期地停止其出口活动。
对非政府公共组织及其公共管理行为的规范和管理
(一)对非政府公共组织的登记管理
非政府公共组织的成立必须符合法律规定的条件,履行必要的程序,这是其得到国家认可、取得合法性的前提条件。
因此,法律、法规规定了非政府公共组织成立的必备条件、登记管理的机关及必经程序。
如:
《社会团体登记管理条例》第7条规定:
“全国性的社会团体,由国务院的登记管理机关负责登记管理;地方性的社会团体,由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理;跨行政区域的社会团体,由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理”。
该条例还详细规定了社会团体成立登记、变更登记、注销登记的条件和必经程序。
(二)对非政府公共组织的业务指导
如:
根据《对外经济贸易社会团体管理办法》第12条、第13条的规定,由对外贸易经济合作部负责对经核准登记的对外经济贸易社会团体的业务指导,包括通报对外经济贸易的形势和有关政策、规章;根据需要和对外经济贸易社会团体的要求,由有关负责人定期或不定期听取社会团体的工作报告;对社会团体的活动提出意见和建议;按有关规定,转发或发送有关对外经济贸易的文件。
有关出版、印刷和广播电影电视等管理条例中也规定,全国性的出版、印刷、广播电影电视行业社会团体按照其章程,在各有关业务主管部门指导下,实行自律管理。
(三)对非政府公共组织的日常管理和监督检查
非政府公共组织的合法性不仅体现在其成立、变更、注销的过程,还体现在其活动过程中对法律、法规的遵守和不对国家利益造成损害,以及不对公民、法人或其他组织合法权益造成侵犯。
因此法律、法规在规定非政府公共组织成立、变更、注销的登记管理和必经程序的同时,还授权国家行政机关对非政府公共组织日常活动进行监督管理。
如:
《社会团体登记管理条例》第五章、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第四章、《对外经济贸易社会团体管理办法》第五章和第六章,分别规定了登记管理机关和有关业务主管机关对社会团体和民办非企业单位的日常管理和监督检查职责。
如:
《民办高等学校设置暂行规定》中规定,民办高等学校由所在地方省级教育行政部门负责管理。
民办高等学校校长的任命,须报省级教育行政部门核准。
(四)对非政府公共组织及有关个人法律责任的追究
法律、法规规定了对非政府公共组织违反公共管理法规的法律责任制度。
这种法律责任的形式和种类有:
(1)行政责任:
包括警告、责令改正、限期补办登记手续、撤销登记、罚款、没收非法财产;对直接负责的主管人员或其他直接责任人员行政处分以及取消从业资格、罚款等。
(2)民事责任:
如《中华人民共和国产品质量法》第58条规定,社会团体、社会中介机构对产品质量作出承诺、保证,而该产品又不符合其承诺、保证的质量要求,给消费者造成损失的,与产品的生产者、销售者承担连带责任。
(3)刑事责任。
如:
《社会团体登记管理条例》第六章、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第五章,分别对社会团体和民办非企业单位违反有关管理条例应承担的法律责任,作了明确具体的规定。
又如《中华人民共和国证券法》第181条规定,证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券交易服务机构的从业人员、证券业协会或证券监督管理机构的工作人员,故意提供虚假资料,伪造、变造或者销毁交易记录,诱骗投资者买卖证券的,取消从业资格,并处3万元以上5万元以下的罚款。
属于国家工作人员的,还应当依法给予行政处分。
构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(五)对非政府公共组织公共管理职能和权限的确认、委托或授予非政府公共组织作为公共管理主体,具有一定的公共管理职能和权限。
如:
《中华人民共和国体育法》第29条和第31条规定,全国性的单项体育协会有权对本项目的运动员进行注册管理,有权管理全国的单项体育竞赛,有权对违反体育规则的行为进行处罚等等。
(六)非政府公共组织对政府活动的监督和对公共决策的参与
非政府公共组织一方面作为公共管理主体,要实施对公共事务的管理,另一方面作为代表某些社会成员利益的代言人,也要参与对政府活动的监督和公共管理的决策,因此法律规定了有些非政府公共组织对政府活动和行政决策的参与权。
如:
《中华人民共和国立法法》中关于有关社会组织参与立法座谈会、听证会、论证会的规定,以及对认为与宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章,社会团体有权向全国人大常委会提出审查建议的规定。
如:
《中华人民共和国价格法》第23条规定,制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应建立听证会制度,征求消费者、经营者和有关方面的意见。
如:
《〈中华人民共和国标准化法〉实施条例》第19条规定,制定标准应当发挥行业协会、科学技术研究机构和学术团体的作用。
制定国家标准、行业标准和地方标准的部门应当组织由用户、生产单位、行业协会、科学技术研究单位、学术团体及有关部门的专家组成标准化技术委员会,负责标准草拟和参加标准草案的技术审查工作。
(七)对非政府公共组织公共管理行为不服的救济
当非政府公共组织处于公共管理主体地位时,如果公民、法人或其他组织对其行为不服的,可以申请行政复议或提起行政诉讼。
如:
《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定。
特别是2000年3月8日最高人民法院公布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中规定:
公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。
(八)对政府主管部门及工作人员行政行为的监督
法律、法规规定了对政府主管部门及其工作人员违法行为的监督制度。
如:
《社会团体登记管理条例》第37条规定,登记管理机关、业务主管单位的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。
(九)对政府主管部门及其工作人员行政行为不服时的救济
当非政府公共组织处于公共管理法人地位时,如果对行政机关及其工作人员的某些行政行为不服的,可以申请行政复议或提起行政诉讼。
如:
《深圳经济特区行业协会条例》规定,对符合法律条件的行业协会的设立申请,市政府业务主管部门不予批准或者社会团体管理部门不予登记的,当事人可依法申请复议或者提起行政诉讼。
1.2.2公共组织的构成要素
1.组织目标
按时间分类=长远目标,中期目标,短期目标。
按空间分类=总目标,分目标。
2.组织人员
受国家和人民委托行使公共权力,并运用国家财政资源达成政府施政目标,普遍拥有高素质和智商。
3.物质因素
场地,房屋,办公设备,用品,经费等。
4.职能范围
5.机构设置
以科学合理为宗旨,根据组织目标和职能范围进行分工。
6.职位设置
按个人职责明确公共分配,将目标和任务及权力落实到个人。
7.权责体系
指公共组织中各个部门,层次,成员之间的从属,并列等相互关系的确认与规范,通过权力和职责划分。
8.规章制度
以书面文件对组织内部一系列事务进行严格规范。
必须做到有法可依。
9.技术和信息
包含科学技术,“政治技术”,信息技术,可改变组织性质结构和组织产品及服务的性质与生命周期。
新技术可促进组织分权化,网络化的管理作风及自我组织的能力。
1.2.3公共财政的定义
概念:
以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。
公共财政的特征
1.公共性。
其本质特征是满足社会公共需要。
人们常说,在市场经济下,市场能干的,政府就不应去干;而市场不能干的,政府就应当去干。
这对于市场经济下财政来说,也是应遵循的一个基本原则。
具体来看,什么是市场不能干的呢?
就是社会公共需要领域,即“公共产品”和准公共产品,这类政府活动领域是难以通过市场提供的。
因此,公共财政的“公共性”特征,就是“市场能干的,政府和财政就不要去干;市场不能干的,但市场又需要弥补的,政府和财政就应当去干”。
实际上这也是区分政府公共财政活动与私人活动范围的基本准则。
2.非盈利性。
盈利性是人们参与市场活动的唯一动力,但作为政府及其公共财政,就不能直接进入市场去追逐盈利,而只能以社会利益作为活动目的,只能从事非盈利活动,这就使公共财政具有非盈利性特征。
3.调控性。
市场经济条件下,公共财政是政府调控经济的重要政策工具。
我们知道,政府宏观调控的主要目标是:
促进经济增长、抑制通货膨胀、提高就业水平等。
政府各项调控目标的实现,都离不开一定的财政手段的支持。
这些手段包括税收、交费、支出、预算、补贴、国债、赤字等。
对财政政策的调控可以从不同角度加以划分。
4.法治性。
市场经济是一个法治经济,对于政府来说,其活动和行为也应当置于法律的根本约束规范之下。
财政作为政府直接进行的活动,在市场经济下无疑必须受到法律约束和规范,从而具有明显的法治性特征。
我国公共财政职能
1.资源配置职能。
我国公共财政的资源配置职能,就是将一部分社会资源(即国内生产总值)集中起来,形成财政收入;然后通过财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,引导社会资金的流向,弥补市场的缺陷,最终实现全社会资源配置效率的最优状态。
2.收入分配职能。
我国的公共财政收入分配职能,是指政府财政收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响,以实现收入分配公平的目标。
如通过医疗保健、社会福利和社会保障等实现分配。
3.调控经济职能。
我国的公共财政调控经济职能,是指通过实施特定的财政政策,促进较高的就业水平、物价稳定和经济增长等目标的实现。
比如,当经济下滑的时候,社会总需求不足,失业增加,这时政府应采取扩张性的财政政策,增加财政支出,同时减少税收,以便刺激总需求的扩大,缓解失业现象;当经济膨胀的时候,社会总需求过度,会引起通货膨胀,这时政府应采取紧缩性的财政政策,减少财政支出,同时增加税收,以便控制总需求,抑制通货膨胀。
4.监督管理职能。
我国是以公有制为基础的社会主义国家,为了维护国家和人民的根本利益,需要强化财政的监督管理职能。
一是通过对宏观经济运行的监督管理,跟踪、监测宏观经济运行指标,及时反馈信息,发出预警信号,为国家宏观调控提供决策依据,从而为经济正常运行创造良好的市场环境。
二是通过对微观经济运行的监督管理,规范经济秩序。
主要是建立健全和严格执行财政、税政、会计法规,为市场竞争提供基本的规则,当好市场裁判,保护企业之间的正当竞争;同时严肃财经纪律,依法治税,依法理财,保证国家财政收入。
三是通过对国有资产营运的监督管理,主要是实施价值形式的监督管理,在搞活搞好国有企业的同时,实现国有资产的保值和增值,促进国家财力的壮大和社会主义生产关系的再生产。
四是通过对财政工作自身的监督管理,不断提高财政分配效益和财政管理水平。
1.3公共组织财务管理的内涵和特点
1.3.1公共组织财务活动
1.预算资金收支活动
①公共预算=国家预算:
经法定程序批准的政府年度收支计划,既是履行政府职责,反映执政党社会经济发展目标的计划,又是限制政府收支的手段。
②公共组织预算=国家预算的基础,国家财政部门和公共部门之间预算资金缴拨依据,公共组织开展各项财务活动的基本依据。
各公共组织根据国家方针政策,按照国家规定工作任务和事业计划,依据定员定额和收支标准的计划期内的财务收支计划。
2.预算外资金收支活动
国家机关事业单位,社会团体,具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构,为履行或代行政府职能,依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取,提取,募集和安排使用的,未纳入财政预算管理的各种财政性资金。
预算外资金的所有权=国家
3.经营活动
公共组织资产的特征:
非生产性,资金来源非直接性,资金使用的服务性与增值性,非经营性。
但是,事业单位等利用闲置场地,房屋和设备依法开展经营活动是可行的,这一系列中的资金收支活动就是公共组织的经营活动。
上述三者关系
⏹相互联系,相互依存。
预算收支活动=公共组织财务活动的主体,完成行政任务的重要保障。
预算外资金收支活动=财政预算的补充,调整利益分配关系,促进生产和建设事业。
经营活动=计划经济体制下,事业单位的经营活动是不允许的,这是在市场经济条件下的现象,也是我国今后推进事业单位体制改革,将大多数可经营性公共组织民营化的市场实践。
详见体育体制改革与预算资金的筹措。
公共组织预算资金收支活动与计划的意义
(一)预算是政府最重要的政策工具
政府施政的本质是制定和实施公共政策以促进公共利益的过程,而预算将公共政策的运作和公共资源的配置融入正式的政治程序中,使预算成为政治过程的核心,并为政府偏好和选择的项目以及支出机构提供资金,成为制定并实现国家目标的重要手段。
通常预算过程由四个阶段组成:
(1)预算形成阶段,政府行政部门共同编制预算计划;
(2)预算制定阶段,预算计划被提交立法部门审查、修改和批准;(3)预算实施阶段,即政府部门执行预算;(4)审计与成果评估阶段,即对预算的实际执行结果进行审计与评估,为改进财政管理和下一阶段的预算编制提供有价值的信息。
公共预算与政府施政之间紧密而广泛的联系,使公共预算成为现代社会中政府最重要的施政工具,也是政府施政承诺转化为行动方案的具体表现和最可靠的财务保障。
离开了政府预算的支持,国家的一切战略方针和政策目标都将失去经济基础而无法实现。
(二)预算是反映社会民主的窗口
预算是民众观察政府最主要、最直接的工具。
政府从纳税人手中拿走了多少钱?
这些钱的来源如何?
又花到什么地方去了?
这一切都记录在政府的预算文件中。
政府从事了哪些活动?
政府活动的重点和优先方向何在?
政府如何为这些活动融资?
政府的开支产生了什么样的结果?
这些问题都可以从政府预算中找到答案。
而作为纳税人,公民关心的远不止是自己向政府缴纳了多少税,更要求充分享有对公共支出的知情权、发言权和监督权。
知情权使民众要求了解政府花了多少钱,钱都花到什么地方去了。
发言权使公民可依法对政府公共开支问题发表自己的意见与建议,并传递自己对政府提供公共服务的意愿与期望。
而监督权使公民有权利知道,政府如何为公共支出融资?
政府的支出产生了什么样的结果?
政府预算由此成为公民参政议政的最佳财政工具和公民监督政府的主要舞台。
与此同时,预算还成为表达人民意愿和需求的窗口。
政府的资源来自人民,应该按照人民的意愿使用并产生人民期望的结果
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