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XA0803LIUXZ经济欠发达地区县乡机构改革
网络学院本科生毕业论文
论文题目经济欠发达地区县乡机构改革难点及对策
作者姓名刘小卓
专业名称行政管理学
学号08030110784
指导教师笪素林
二0一一年六月十五日
内容摘要:
经济欠发达地区县乡机构改革,必须坚持贯彻中央有关文件精神,并结合自己的实际,才能使县乡机构改革真正有效。
陕西省的大多数县乡属于经济欠发达的地区,正是在这些经济落后的地区,存在着县乡机构臃肿,人浮于事,超编问题严重。
县乡是我国政权的基础,是国家的政权巩固的根基所在。
我国是一个农业大国,新时期的改革应着重强化县乡政府为农村服务,为农民服务,为农业服务的职能。
县乡政府应该是服务而不是索取,强化公共服务,改善农村的基础设施,发展农村社会事业。
县乡机构改革,应把好入口关,妥善分流人员,理顺县乡关系。
关键词:
欠发达机构改革入口关分流县乡关系
目录
一、县乡体制的形成及发展1
二、经济欠发达地区县乡机构存在的问题2
(一)政府职能的越位2
(二)政府职能的缺位3
三、经济欠发达地区县乡机构改革的现状及难点3
(一)将乡镇设为县级政府的派出机构3
(二)撤并乡镇4
四、有效推进经济欠发达地区县乡机构改革的对策4
(一)以往改革未尽人意的主要原因4
(二)有效推进县乡机构改革的对策5
五、结语8
参考文献10
正文
一、现象体制的形成及发展
历史上从乡是一级行政组织到政不下县再到乡是一级行政组织,伴随着社会政治经济的变迁,县乡体制经历了一次又一次的改革。
从公元前221年秦王朝到隋文帝开皇15年(公元595年),在这800余年里,实行的是乡亭制。
乡是基层行政区域,乡官以官派为主,民间推选为辅,主要乡官有俸禄。
从隋文帝开皇16年(公元596年)到宋神宗熙宁3年(公元1070年),在这570余年里,乡官制向职役制转变,朝廷硬性规定了乡官应做什么、应有什么职责,但不再为他们提供俸禄。
从王安石变法(公元1069年)到清代(公元1907年),在这800余年里,政不下县。
县为最基层的行政组织,县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体、以体现族权的宗族组织为基础、已拥有绅权的士绅为纽带的乡村自治。
20世纪初,清朝进行了一场乡村改革。
光绪34年(公元1908年),清王朝颁布的《城镇乡地方自治章程》规定:
乡是县以下的基层行政建制,有依法产生的代表会议和乡镇公所管辖,乡以下实行保甲制。
这种让行政权力下沉的“地方自治”制度,旨在进一步强化黄权,以加强国家对乡村社会的控制。
1911年辛亥革命后,与皇权相联系的保甲体制受到冲击,“地方自治”成了政权“合法”性的基础。
1919年9月和1921年7月,北洋政府先后颁布的《地方自治条例》、《乡自治制》等规则,将县以下组织一律变为市、乡,并规定市、乡均为法人性质的自治团体,主要办理本地的教育、卫生、交通、水利、农业、商务、慈善等事务,并设计了由选举产生的议决机关、执行机关和监督机关。
1928年9月,国民政府颁布《县组织法》,规定以“地方自治”为原则建立区、村(里)、闾、邻制度。
但随着国共两党在农村地区对抗的不断升级,1932年8月,豫鄂皖三省“剿匪”司令部,“为严密民众组织,彻底清查户口,增进自卫能力,完成剿匪清乡工作起见”,颁行了《剿区内各县编查保甲户口条例》,同时,蒋介石也发布了《施行保甲训令》,要求废除“地方自治”,实行以人身依附为特征的保甲体制。
1935年,国民政府为解决各省办自治,还是办保甲的问题,在南京召开了“全国最高行政会议”,进一步强调保甲制是地方四项要政之一。
此次会议以后,国民党在其控制的地区,废区并乡,把乡、镇正式作为一级行政区划,乡、镇行政机关称乡(镇)公所,乡公所下设民政、警卫、经济、文化4股,由县政府委派正副乡镇长,并负担相关经费,实现了乡镇长官僚化;同时,乡镇长还委派、任命保长,并给予一定的经济补贴,使“保”呈现半行政化趋向。
尽管1941年国民政府在《乡镇组织暂行条例》、国民党九中全会议案研究委员会在《加强新县制之推行以完成地方“自治”议案》中,仍将乡镇自治作为农村基层组织建设的原则,但是随着国家职能的扩大,地方自治空有其名。
二、经济欠发达地区县乡机构存在的问题
县乡政府的职能是什么?
政府的“天职”是提供公共产品与社会管理。
我们的基层政府更应该定位于提供公共产品。
反观目前我国的县乡政府普遍存在职能越位的情况,即县乡政府做了许多不应该由政府做的事情。
由于政府的权利无限扩大和职能的泛化,职能越来越细、越来越宽泛,政治经济文化社会,无所不包括,收税收费、计划生育、社会治安、综治维稳无所不干。
在这样的情况下县乡政府实际成了一个全能政府。
由此出现了县乡政府职能的越位与缺位。
(一)政府职能的越位
政府职能的越位主要集中在经济管理领域,政府进行经济管理主要是因为市场失灵,进行进行宏观调控、市场监管、维护市场秩序,但是我们的政府出现了越位,主要便现在:
政企不分,直接参与企业经营,在经济生活中扮演多种角色,既是管理者也是经营者,还存在大包大揽为企业担保,造成了沉重的债务负担。
调整产业结构,发展地方经济,增加农民收入本来是地方政府的职能。
但是问题是在调整经济结构时,急功近利,不按规律办事,不顾地方的实际和经济发展水平,办调整产业结构为自己的政绩工程,劳民伤财。
现在大量的欠发达地区的县乡政府在财政的压力下,有的直接投资,有的加大招商引资的力度。
直接投资以政府的信用为担保在银行贷款,招商引资不顾地方实际和经济发展水平,对当地的环境和生态造成破坏。
(二)政府职能的缺位
县乡政府在职能越位的同时,还普遍存在着职能的缺位,县乡政府没能很好的的履行自己的职责。
主要表现在:
国家的政策落实不到位,比如有关的减轻农民负担,和专项资金中的县乡配套资金,这其中有县乡财力紧张的因素,也有职权划分不合理的原因。
县乡政府机构在提供公共产品上有着严重的缺位,在需要政府提供公共产品的地方中西部经济欠发达地区普遍存在着不足,在公共服务领域,包括教育、医疗、社会保障、交通、城市的供水供电、垃圾处理、污水处理、生态环境等等,总体上是供给不足。
财政投入不足导致供给不足。
尤其是在中西部的农村地区。
三、经济欠发达地区县乡机构改革的现状及难点
经济欠发达地区基本上都是农业大县,县乡改革是一个复杂的系统的工程,没有经验可循只能是摸着石头过河,目前的改革是以精简机构、裁减人员为主要内容分,在减轻农民负担、推进农村经济发展上取得了一定的成绩。
但是从实际效果来看,并无实质性进展。
目前县乡机构改革尤其是对乡的改革主要有两种:
(一)将乡镇改设为县级人民政府的派出机构
这种改革就是将原来的乡镇人民政府改叫街道办事处实际上是换汤不换药,意义不大就是将猫叫了个咪。
以西安市临潼区为例,改革以前一共有23个乡镇。
经过三次转变现在23个乡镇改成了23个街道办事处。
更可笑的是连三个山区乡现在也变成了街道办事处。
给出的理由是“临潼区的仁宗乡、穆寨乡、小金乡3个乡,经济和社会发展较快,区域综合实力明显增强,为适应我市城乡一体化发展,快速推进城市化和区域经济增长方式转变,全面实施西安国际化大都市临潼副中心、关中天水经济区新兴产业基地和国家旅游休闲度假区建设,我市将撤销其乡的建制设立相应街道办事处,其辖区和政府驻地不变。
”可是对这样的改革叫好的人不少。
既没减少行政层级也没有精简机构与人员,也没有减轻财政的压力和农民负担。
庙还是那座庙,和尚还是那些和尚。
只不过换了一种叫法而已,试问这样的改革好在哪里了?
这样改的最大的好处是维护了既得利益者,乡改为街道办事处行政级别上去了,领导都变正处了。
因为街道办事处作为区政府的派出机构,是正处级建制。
本来在政府的序列中人们常说县处级,县长才是正处级,现在经过改革乡长都变成正处级了。
这样的后果是临潼区的一个乡长升到邻近的高陵县、户县、周至县或者蓝田县的副县长要括弧特别注明一下正处级。
与县长平级咱两都正处。
(二)撤并乡镇
近年来作乡镇机构改革的一部分,为了精简机构减少开支不少地方进行了大规模的乡镇合并,撤并的目的是为了精简机构裁剪冗员减少开支。
撤并的主要目的是减少人员、减少开支。
单纯的为了减少而撤并,撤并表面上看是领导干部的职数减少了,实际上并没有减少只是改任非领导职务了。
在乡镇的撤并中一般工作人员数量并没有明显减少,主要是领导职数减少。
撤并并没有减轻财政负担,反而造成了大量的国有资产的流逝。
随着乡镇的撤并,人随事走,撤并掉的乡镇政府驻地,闲置或者变卖。
其他的如致使当地的经济萧条形成不了市场,没有人气。
四、有效推进经济欠发达地区县乡机构改革的对策
(一)以往改革未尽人意的主要原因
过去,乡镇政府作为中国最基层的一级政府,承担着中国农村大量的社会事务管理工作,计划生育、社会综合治安、催粮派款等都是乡镇政府的中心工作,长期如此,行政干预是政府工作的主要方式,一个俨俨实实的计划经济的执行者和各项政策的实施者。
改革后,由于职能转变,出现一些新问题在所难免。
1、职责难履行。
乡镇事权、责任无限大,人权、财权不断弱化,与乡镇承担的职责相比,乡镇履行职责的权力极其有限,处于一种权责不对等的尴尬状态。
2、事务难应付。
由于上下机构改革不协调,“上面千根线,下面一针穿”,减人难减事的矛盾十分突出。
3、干部难适应。
税改后,乡镇工作的要求越来越高,面对新形势,部分乡镇干部在思想上、能力上、工作方法上表现出明显的不适应,感到工作无所适从。
为群众办好事、办实事有愿望没能力,有想法没办法,心有余而力不足。
一提到改革,马上就让人想到减人、减机构上来。
有人戏称,改革就是减人革命,每次改革都提减人,但最后都是不了了之。
这虽然是一句戏言,但也确实说明了长期以来的改革存在的艰巨性和复杂性。
我国历次的政府机构改革取得了很大成效,但成效向人们的预期以及经济社会发展的需要尚有不少差距,许多时侯还未能跳出“精简-----膨胀-----再精简-----再膨胀”的怪圈,也就是我们常说的黄宗羲定律。
这其中存在着一些很普遍的现象,也是难以达到预期目标的症结所在。
(二)有效推进县乡机构改革的对策
我这里有一份陕西省某县2010年年底预算上的乡镇人员情况统计表:
表一:
行政
事业
小学
中学
合计
小金
10
21
60
0
91
油槐
13
17
117
90
237
零口
20
28
154
92
294
骊山
48
38
164
0
250
铁炉
12
25
98
102
237
行者
26
48
152
93
319
秦岭
31
33
129
104
297
代王
36
35
227
178
476
雨金
17
24
96
72
209
穆寨
14
19
90
0
123
交口
14
20
120
73
227
新市
20
22
146
86
274
西泉
20
35
125
88
268
土桥
20
29
41
80
170
徐扬
17
23
102
83
225
何寨
13
23
131
105
272
岳阳
16
25
150
85
276
北田
16
26
104
78
224
任留
15
20
92
67
194
马额
17
17
129
137
300
相桥
22
38
168
148
376
斜口
35
58
204
136
433
合计
452
624
2799
1897
5772
这仅仅是在编在册的,即由县财政统发工资的人员,还不包括乡镇自有干部,每个乡镇也有几十个,这只是预算在乡镇的,没有预算在乡镇的人员还有垂直管理的法庭、公安派出所、司法所、工商所、税务所、土地所、卫生院、兽医站等等的站所,每个站所也有七八个成十个人。
1、扎死入口
现在县乡干部的进口比较多,军转,大中专分配,招考,调入等等。
进入的层次方式不一,有乡镇级的,有县级的,有省市招的。
进人方式多样成分复杂,进人级别越低,越是在县乡有背景的。
现在国家规定公务员的进入是凡进必考,堵塞了一些人钻空子的路子。
他们就把目光投向了县乡机关的事业编制。
进人问题上本该是论能力的,可是现在实际中年轻的、能力差的,有关系的,想方设法逃避公开招考,或者量身定制招聘条件。
因为他们都是当地的非等闲之辈。
经济欠发达的县乡,人际关系也就复杂。
由于经济文化发展落后,县城没有像样的企业,经济体,无法吸纳大量的劳动力。
再加上传统思想的影响,人们将在政府部门工作看作是铁饭碗,是体面的工作。
再加上最近几年国家大幅度的提高了底层公务员事业单位的工资标准,是机关事业单位的工资标准与当地的社会工资标准产生了一定的差距,这就是人们更加坚信了当干部,吃皇粮的信念。
从这几年的国家省市公务员的招考中不难看出,公务员在当代大学生的心目中的地位。
从上表中不难看出乡镇的事业编制大于行政编制38.05%。
事业编制中最多的是教师的编制。
在经济欠发达的地区近几年能够进入到乡镇的不是这个长得亲戚就是那个长的好友。
有关系的找关系,有钱的是钱。
大大降低了党和政府在底层的威信。
听说从几年开始,教师的进人有陕西省统一招考了。
“今后五年内,全省乡镇机构只能减少不能增加,乡镇人员只出不进。
”陕西省2004年规定乡镇机构五年内编制只减不增,很好的控制了进人关口。
现在从2008年起县乡机关的进人就像打开了闸门的水,大量的人涌入到县乡政府机关。
因此把好进人的入口关是控制人员膨胀的根本,现在应该讲县乡机关事业单位的进人权利统一的收到省一级的人事部门,把好入口关。
2、妥善分流人员
分流人员是改革的重点和难点,也是容易引发矛盾的关键环节。
从建设和谐社会的高度出发,妥善处理改革中的各种矛盾和问题,做到让操作者充满正气、上岗者硬气、落岗者服气,努力消除分流人员的怨气,最大限度的减少不和谐因素,让改革在和谐的气氛中推进。
让操作者充满正气,就是教育从事改革组织操作的干部树立大局意识,不说不利于改革的话,不做不利于改革的事,通过建立纪律、监督、公开、公示、回避等制度,减少人为干扰因素,最大限度地保持客观性。
让上岗者硬气,就是实行竞争上岗,通过笔试、演讲答辩、民主测评、组织考察四个环节,每个环节100分,按2∶2∶3∶3的比例汇总计算综合成绩,按得分高低确定上岗人员。
让落岗者服气,就是笔试采取闭卷,单人单桌,按高考的纪律考试;演讲答辩当场公示成绩;民主测评采取无记名投票;组织考察按近三年的年度考核进行考察,实行阳光操作,从各个环节杜绝暗箱操作。
消除分流者的怨气,就是制定优惠的分流政策,把思想工作贯穿到始终,乡镇领导和指导组的工作人员同干部积极认真地开展谈心交流,正确引导。
3、理顺县乡关系
乡镇机构改革主要是对众多的镇一级机构,并不牵扯到县一级单位。
乡镇改革后,一些职能弱化的部门和单位被撤或并,新单位与县一级及更高层级的管理机构并没有对口,但人员比原来减少,而事却没减轻。
许多原来部门的业务一下集中到新单位,每个主管部门都认为自己的事重要,这让乡镇工作人员疲于应付,各种检查是接连不断,减人减事的初衷并没能达到,下面改了,上面不改,改了也是白改。
新的机构,要做的事很多,上级有上级的安排,群众有群众的要求,对于夹在中间的乡镇政府来说,压力很大。
现在人员减少后,但上级的工作必须得做,各种检查还得应付,但群众的要求也变高,乡镇的工作目标发生了变化,群众要求脱病致富、改变落后的生活环境,保障自身安会的愿望比以往任何时侯都要强烈,乡镇加快发展,带领群众致富的担子更重了。
这一切都要人去做,要有人去做,上级和群众很难兼顾。
改革县局委管理体制,做到“下改上也改”。
县派驻乡镇的站所按区域设置后,原在岗在编人员下岗分流达80%左右,对这部分群众如不及时出台方案予以分流安置,将难以完成改革任务。
因此,在制定乡镇体制改革方案时,应将派出机构和垂直机构按区域设置方案与撤消转制事业站所改革方案配套进行。
县级垂直局委对已改革的乡镇和部门不应以站所撤消为由从资金、物资、项目上予以限制,国务院有关部门应制定相应的政策防止市县局委为了增设或保留站所和人员而卡乡镇,同时制定市县局委机构改革、人员分流、物资发放等改革方案,做到“下改上也改”。
取消“一票否决权”,建立宽松的改革环境。
据调查:
有关部门下达到乡镇的“一票否决权”有154项之多,乡镇领导为了应付众多的“一票否决权”,四处奔波以平衡关系,争取过关。
众多的“一票否决权”本应属于市县的工作范围,市县却将其一并压到乡镇,这无疑造成了权利和决策方面的不对等。
因此,中央和省市有关部门要研究制定取消“一票否决权”的改革方案,确保乡镇体制改革后有宽松的工作环境,调动乡镇干部的积极性。
改革资金划拨标准,调动乡镇改革的积极性。
乡镇“七站八所”撤消转制之后,中央各部委和各省、市、自治区原来对“七站八所”下拨的补贴和各项经费不应停拨。
因为虽然事业站所撤消或转制了,但农村的社会服务需求还存在,仍需加大力度予以满足,原事业站所承担的大量的为农服务项目仍需要通过招标发包的形式寻找专业技术队伍去做。
为此,中央和省级政府应制定相应的改革政策,做好资金划拨与乡镇体制改革的衔接工作。
对于合村并组的乡镇,各省市、自治区应改革以村组个数为标准划拨资金的办法,结合当地人口、耕地、历史等因素确定下拨转移支付资金,以调动乡镇改革的积极性。
五、结语
机构改革,是一个渐进的过程,但在这个过程中,对广大的基层干部来说,是压力,同时也是动力。
在改革后,新的机构承担了原来绝大部分事情,工作效率有了很大的提高。
但改革后人员减少,事没减,乡镇财政依然紧张,这也是不争的事实。
我们要转变职能,必须先理顺上下关系,减少不必要的事情,使干部能从繁重的琐事中解脱出,从“收款催粮”的主力军转到经济建设和社会发展的主战场上来。
要理顺上下关系,就必须实行县乡同步改革。
我们的改革为县乡同步改革,要减负放活乡镇,要理顺县乡财政分配关系,做到事权与财权相一致。
对于改革,应该适当加快步伐,变被动为主动,变消极为积极,大力做好县乡改革联动工作。
在改革中,根据各级财力的实际情况,具体问题具体分析,在改革成本上尽量能做到分级负担,减轻基层的财政压力。
参考文献:
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3、詹成付:
《关于深化乡镇体制改革的研究报告》,载《开放时代》2004年第2期
4、张新光:
《农村税费改革后的乡镇政府体制改革》,载《光明观察》2006年12月27日。
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《中国构建现代乡镇行政管理体制的理论探讨》,载《光明观察》2006年10月15日。
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8、梁武:
《经济欠发达地区县乡政府债务的形成原因分析与对策》,西南大学硕士论文,2006年
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《经济欠发达地区县乡机构改革难点及对策探析》,载《玉溪师范学院学报 》2001年17期。
10、刘丽霞:
《农业地区乡镇政府职能定位与改革》,载《经济与社会发展》2004年第7期。
11、代波:
《西部欠发达地区乡镇机构改革的困难及对策分析》,载《甘肃行政学院学报》2005年第1期。
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