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8第七章民族区域自治
第七章 民族区域自治制度
学时:
3
重点:
Ø民族区域自治的含义、依据和特点
Ø民族区域自治的内容和地位
Ø如何坚持和完善民族区域自治制度
难点:
Ø民族区域自治制度是中国共产党解决民族问题的一项基本政策,是中国一项基本政治制度。
Ø如何坚持和完善民族区域自治制度
教学目标:
通过本章的学习,要理解和掌握我国民族区域自治的依据、原则和内容,深入理解民族区域自治是我国的一项基本政治制度、基本政策;要了解和掌握民族自治地方自治机关的自治权;进一步理解在新世纪新阶段坚持和完善民族区域自治的必要性和主要内容。
民族区域自治,是中国共产党把马克思主义的基本原理和民族理论与中国民族和民族问题的实际相结合,解决我国民族问题的基本政策,也是我国三大基本政治制度中之一,是我党对马克思主义民族理论的重大贡献。
第一节民族区域自治及其特点
一、民族区域自治的含义
《中华人民共和国民族区域自治法》所规定:
“民族区域自治是在国家的统一领导下,在少数民族聚居地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权利。
”
具体内容:
第一,民族区域自治是在国家统一领导下的区域自治。
一切实行民族区域自治的地方,都是中华人民共和国不可分割的一部分。
第二,是在少数民族聚居的地方实行区域自治,有一定数量的少数民族共同居住于同一区域,是实行民族区域自治的必要条件。
第三,在实行民族区域自治的地方,通过设立自治机关、行使自治权,管理本地区、本民族内部事务。
民族区域自治的实质是要在统一的多民族的社会主义国家内,聚居区的少数民族依法行使当家作主、管理本地区本民族内部事务的权利,旨在保障少数民族的平等地位,充分调动各民族的积极性,发挥民族地区的优势和特点,更好地发展经济文化事业,促进民族发展和繁荣,巩固祖国的统一和民族的团结。
二、民族区域自治的依据
我国实行民族区域自治制度是有有着多方面的依据,包括理论依据、国情依据、民族特点依据和实践依据。
(一)理论依据:
马克思主义民族理论认为,民族区域自治是解决统一的多民族国家民族问题的政治形式和一般原则
马克思、恩格斯在自己的著作中,多次强调无产阶级必须坚持要求建立统一而不可分割的国家的同时,又多次强调并肯定了自治制的必要性和适宜性。
并作过一些原则性的论述。
例如,他们在合著的《中央委员会告共产主义者同盟书》的自注中非常强调地方自治,指出:
“地方的和省区的自治制并虽然并不与政治的和民族的中央集权制相抵触,然而并不一定与狭隘的县区的或乡镇的利己主义联在一起”。
列宁进一步把地方自治看作是民主国家的前提,并把民族的区域自治作为无产阶级在国家建设和政权建设问题上解决民族问题的一般的普遍原则。
他认为,“一个民族成分复杂的大国只有通过省的自治才能够实现真正的民主集中制”。
列宁的这些论断,说明了地方自治与民族自治能够结合起来,并且能够实现真正的民主集中制
我国在采取单一制的同时,又充分尊重历史与现实,分别实行了民族区域自治制度和特别行政区制度,这是一种具有中国特色的,带有某些复合制性质的单一制,这是对马克思主义国家学说的一个重大发展。
因而它能够解决多民族国家内民族问题,并且是实现各民族平等联合、国家统一、当家作主的最好政治形式。
(二)国情依据:
中国选择民族区域自治作为基本政策和基本政治制度是由中国国情决定的
其一,从历史上看,我国自秦汉以来就形成了统一的多民族国家,建立了中央集权的国家。
其二,我国各民族分布特点以大杂居、小聚居为主,呈交错杂居状态。
其三,整个民主革命时期,各民族人民在反对共同的敌人战争中结成了血肉不可分离的联系。
我国的历史发展给各民族合作创造了条件,我国革命运动的发展给各民族创造了合作的基础,这是实行民族区域自治的现实基础。
其四,实行民族区域自治是对历朝传统民族政策的借鉴。
中国之所以不实行苏联式的民族共和国联邦制度,而实行民主区域自治制度,主要是因为中国与苏联的国情不同:
一是历史不同;二是民族分布不同;三是革命发展模式不同。
(三)实行民族区域自治的的优越性:
1.有利于保障少数民族政治平等地位与权利;
2.有利于建立和发展平等、团结、互助民族关系;
3.有利于调动少数民族积极性,推动民族地区发展;
4.有利于巩固边疆、维护祖国统一。
三、民族区域自治形成和发展的过程
我国的民族区域自治的形成经历了一个较长的历史过程。
(一)从1921年党的成立到土地革命战争前期(1935年),是党开始探索解决国内民族问题的道路和模式的时期
党的二大,曾提出用联邦制形式中国的民族问题,1931年11月7日,中华苏维埃第一次代表大会通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》和1934年1月中华苏维埃第二次代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定:
“中华苏维埃政权以承认中国境内少数民族的自由权为目的”。
并提出建立“自治区域”的主张,这表明中国共产党具有了区域自治思想的萌芽。
但段时期总的来说占主导思想和政策是联邦制。
这与我党早期对中国国情了解不够有关,也与苏联的影响有关。
(二)从1936年到1945年抗日战争结束,这是民族自决原则和自治政策并提时期
1935年12月和1936年5月,中国共产党先后发表了《对内蒙古人民宣言》和《对回族人民宣言》。
这两个宣言中都表达了少数民族“有权解决自己内部的一切问题”的主张。
尤其在《对回族人民的宣言》中进一步指出:
“在民族平等的原则上,回民自己管理自己的事情,建立回民自治的政府。
”1936年10月在豫海成立了中国共产党建党以来的第一个县级民族自治政权——豫海县回民自治政权,已经是民族区域自治的形式,这是我党在民族区域自治政策实践上的具体体现。
1938年9月至10月,我党召开了扩大的六届六中全会。
毛泽东在会上作了《论新阶段》的报告,科学地总结了我党的民族理论和民族工作,他指出:
“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利,在共同的原则之下,有自己管理自己事务之权。
同时与汉族联合建立统一的国家。
”
1941年5月《陕甘宁边区施政纲领》等文件规定:
“依据民族平等原则,实行蒙、回民的自治区。
”应当指出,这里所说的“建立民族自治区”的主张,是适用于国内其他少数民族的。
在这一政策的指导下,陕甘宁边区建立了五个回民自治乡,一个相当于县的蒙民自治区等。
(三)1945年9月至1949年9月第一届新政协会议,是民族区域自治政策在全国确立时期
抗日战争胜利后,尽管党在这个时期主张民族区域自治,但还没有完全放弃联邦制的提法,我党在内蒙古的实行民族区域自治,同时也就确定了用民族区域自治来解决中国的民族问题。
1945年10月23日《中共中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》电报中明确指示“内蒙古问题的方针是实行区域自治。
”1946年2月18日,中共中央针对东蒙自治问题指出:
“根据和平建国纲领要求民族平等自治,但不应提独立自决口号。
”明确提出不应使用民族独立自决口号,表明了中国共产党已经把民族区域自治作为解决国内民族问题的基本方式。
1947年5月1日正式成立了内蒙古自治政府,这是在中华大地上建立的第一个省级民族区域自治地方。
内蒙古自治政府的成立是中国共产党在民族区域自治上的里程碑,为进一步完善党的民族区域自治政策,为建国后在全国各地民族地区推行民族区域自治,提供了可贵的实践经验。
1949年9月中国人民政治协商会议中通过,起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定了中国共产党解决国内民族问题的原则,《共同纲领》从第50条至第53条都对我国以后实行民族区域自治的规模,民族自治机关的性质、地位和职权作了明确的规定确认了民族区域自治制度是解决国内民族问题的一项基本政治制度和基本政策。
(四)从中华人民共和国诞生到我国社会主义改造的完成,(1949年至1956年)时期,是民族区域自治制度积极推行的重要时期
从1950年开始,在全国范围内根据《共同纲领》的规定推行民族区域自治,1952年颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,1954年《中华人民共和国宪法》都对民族区域自治做出了比较详尽的规定。
这一时期发展的主要标志就是从法律上民族区域自治制度确立了地位,这个时期全国共建立自治地方86个,其中自治区2个,自治区筹委会1个,自治州30个,自治县53个。
(五)从1957年到1976年文化大革命结束,是民族区域自治曲折、萎缩发展时期和遭到严重破坏的时期
1957年开始由于党内出现“左”倾错误,在民族问题上只强调共同性,否认少数民族和民族自治地方的特殊性,理论上片面强调“民族融合”,普遍忽视民族地方的自治权利。
1962年又提出了“以阶级斗争为纲”的错误口号,使“民族问题的实质是阶级问题”的观点被当成普遍适用的真理。
但尽管有“左”倾错误的反复干扰,但民族区域自治工作仍取得了一定的成绩。
例如,民族自治地方的民主改革和社会主义改造已基本完成;各自治机关都建立了人民代表大会制;民族干部的数量也有所增加;又新建了25个自治地方,其中包括3个省级自治区和20个自治县。
到1965年底,全国共有38个民族实现了自治,全国民族区域自治的格局,在这一时期基本形成。
“文化大革命”时期(1966--1976),民族区域自治政策和制度遭到严重的破坏。
大多数自治机关陷于瘫痪状态,根本无法行使自治权利。
民族自治地方的建立工作停止;有些民族地方被取消或撤并;各地自治机关在形式和职权上实际上被取消,除广西外其他自治区革委会主任都由汉族担任。
1975年颁布的《中华人民共和国宪法》删改了1954年宪法有关民族区域自治的重要规定,特别删除了自主权的具体规定
(六)从1978年党的十一届三中全会以后,是民族区域自治恢复和发展时期
党的十一届三中全会的召开,在以邓小平为核心的党的第二代领导集体领导下,重新恢复了民族区域自治的基本政策,并把巩固和发展民族区域自治制度作为国家建设的一项长期的重要任务。
邓小平提出:
“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治。
”和“必须坚持实行民族区域自治”。
1982年颁行的《中华人民共和国宪法》不仅恢复了1954年宪法关于民族区域自治的一些重要原则,而且还增添了一些具有时代精神的新内容。
1984年我国颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》。
从1979年至1988年底陆续新建了53个民族自治地方,使自治地方得到全面恢复建制,在邓小平民族理论指引下,民族区域自治制度的发展进入新的发展时期。
党的第三代领导集体于1992年、1999年先后两次召开中央民族工作会议,把坚持和完善民族区域自治制度作为国家制度建设的重大任务,1997年江泽民在党的“十五大”政治报告中,把民族区域自治制度和人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度并列为我国的三项基本政治制度,进一步确立了这一制度在国家政治体制中的重要地位。
2001年全国人大常委会通过了新修订的《中华人民共和国民族区域自治法》。
这是我国进一步坚持和完善民族区域自治制度的重大举措,标志着我国的民族区域自治制度的法制建设进入一个新的阶段。
以胡锦涛为首的新的党中央领导集体,以科学发展观为指导,进一步坚持和完善民族区域自治制度,推进了民族区域自治的理论创新和制度创新。
2005年5月18日,《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》正式颁布,这是国务院第一个贯彻实施民族区域自治法的行政法规。
2005年胡锦涛同志在中央民族工作会议上指出:
“民族区域自治是作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑,作为我国的一项基本政治制度不容动摇,作为我国社会主义一大政治优势不容削弱。
”这充分表明了我党坚持和完善民族区域自治的坚定信心,是站在战略和全局的高度,对民族区域自治在国家政治制度中重要地位的深刻阐释,是新形势下进一步坚持和完善民族区域自治制度的指导思想。
目前我国共有民族自治地方155个,其中自治区5个,自治州30个,自治县(旗)120个。
此外,作为民族区域自治的补充形式,还建立了近1173个民族乡,在55个少数民族中,有44个建立了自治地方,民族自治地方占全国土地总面积的64%左右。
实行民族区域自治的少数民族人口,占全国少数民族总人口的75%,民族自治地方人口占全国总人口的13%。
我国建立民族自治地方的任务基本完成。
四、民族区域自治的原则
(一)民主原则
▪民族自治地方的设立及其管理遵守民主的原则
▪民族自治机关的运行充分体现了人民当家作主和民主集中制的原则
(二)平等原则
▪在我国,各民族不论大小,都应享有平等的权利。
▪建立民族自治地方体现了民族平等的原则,只要符合法定条件,都可建立民族自治地方。
(三)法制原则
▪我国民族自治地方的建立和管理都是依照法律进行的,这一政治制度具有良好的法律保障。
(四)实事求是原则
▪少数民族的和民族自治地方特点和实际情况既体现在民族自治地方的建立上,也体现在民族自治地方的管理上。
(五)团结一致原则
▪民族自治地方的自治机关民族构成、区域界限的划分等都由有关方面进行充分的协商。
(六)发展繁荣原则
▪促进民族自治地方的发展,促进各民族的共同繁荣,是实行民族区域自治的根本目的之一,也是体现民族区域自治制度优越性的重要标志。
五、民族区域自治的特点
(一)民族因素与区域因素的有机结合
▪我国的民族区域自治包含“民族”和“区域”两个基本的要素,既不是单纯的民族自治,也不是单纯的地方自治,而是二者的统一体。
(二)政治因素与经济因素的结合
▪二者有机地结合起来,既能保障少数民族的平等权利,又有利于国家的统一;既有利于发展民族关系,又有利于民族地区经济发展和各民族的发展进步。
(三)历史因素与现实因素的有机结合
▪在对民族自治地方历史状况和现实发展需要充分把握的基础上,考虑民族自治地方的建立与发展,有利于各民族的平等团结和发展繁荣。
以上三个“有机结合”体现了中国共产党把马列主义民族理论与中国的民族国情的创造性结合,构成中国民族区域自治理论的特色。
第二节民族区域自治的内容和地位
一、民族区域自治的内容及其功能
(一)民族区域自治的内容
1.建立民族自治地方
建立民族自治地方,是实行民族区域自治的首要问题。
民族自治地方主要根据中华人民共和国宪法的规定,在少数民族聚居地区建立起来的构成一级国家行政单位的自治单位。
其行政单位分为自治区、自治州、自治县(旗)三级。
各民族自治地方的行政区划分是根据当地民族聚居情况、民族关系、经济发展条件并参酌历史状况,在有利于民族自治地方的发展和民族团结的原则下,在各有关民族平等自愿的基础上经过充分协商后确定的。
民族自治地方基于人口分布主要有三种类型:
一是以一个少数民族聚居区为基础建立起来的自治地方,如西藏自治区、四川凉山彝族自治州、浙江景宁畲族自治县等。
二是在一个大的民族自治地方内,下辖一个或几个其他少数民族建立的行的自治地方。
如新疆维吾尔自治区,又建立了包括哈萨克、蒙古、回、柯尔克孜等4个民族的5个自治州,还建立了哈萨克、蒙古、回、锡伯、塔吉克等5个民族的6个自治县。
三是以两个以上少数民族聚居区联合建立起来的自治地方,如青海海西蒙古族藏族自治州、甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县、云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县,还有广西隆林各族自治县等。
2.设立自治机关
民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县(旗)的人民代表大会和人民政府。
民族自治机关的组成,法律有具体规定:
在民族自治地方的人民代表大会中,除实行区域自治的民族代表以外,其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表;民族自治地方的人民代表大会常务委员会中,应当有实行区域自治民族的公民担任主任或者副主任;自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行民族区域自治的民族的公司担任。
自治区、自治州、自治县的人民政府和其他组成人员,要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。
3.行使自治权
自治机关的自治权是指民族自治地方的人民代表大会和人民政府,依据本民族、本地区的情况和特点,依照有关法律自主地管理本民族、本地区的内部事务的权力。
自治机关的自治权,是国家根据统一和自治的原则应该赋予民族自治地方的权利,也是自治民族根据平等自治原则应该享有的权利。
它是一种平等权利、民主权利。
自主权不仅包括管理本民族内部事务的权利,也包括管理本地区内部事务的权利;自治机关的自治权表现在政治、经济、文化和社会生活的各方面。
这种自治权利是国家宪法和民族区域自治法赋予并由相关法律确认的。
主要包括以下方面:
立法和行政方面的自治权有:
自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点,制定自治条例和单行条例,分别报上级人民代表大会常务委员会批准后生效;在行政方面,自治地方的各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关;上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经上级国家机关批准,变通执行或停止执行;在公安方面,民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要,经国务院批准,可组织维护本地方社会治安的公安部队。
经济方面的自治权有:
自治机关根据本地方的财力、物力,自主地安排地方性的基本建设项目;自主地管理隶属于地方的企业、事业,未经民族自治地方的自治机关的同意,上级国家机关不得改变民族自治地方所属企业的隶属关系;依照法律的规定,管理和保护本地方的自然资源,优先合理开发利用;在外贸方面,民族自治地方依照国家规定,可以开展对外经济贸易活动。
在财政方面的自治权有:
自治地方的自治机关有管理地方财政的权利,属于自治地方的财政收入,由自治机关自主地安排使用;自治地方财政收入不敷支出的,由上级财政部门补助;民族自治地方享受国家拨给的各项专用资金和临时性民族补助专款;可以设立机动金,预算中的预备费的比例可以高于一般地区;对本地方的各项开支标准、定员、定额,根据国家规定的原则,结合本地方的实际情况,可以制定补充规定和具体办法;在执行国家税法时,除应由国家统一审批的减免税收外,对属于地方财政收入的某些税收,经自治区或省决定和批准,自治机关可以实行减税或免税。
教育和文化方面的自治权有:
自治机关自主地发展民族教育,根据国家教育方针,决定本地方的教育规划、学校设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法;自治机关可以为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区,设立以寄宿制为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学。
语言文字方面,自治机关在同时使用几种通用的语言文字执行公务的时候,可以以实行区域自治的民族的语言为主;招收少数民族学生为主的学校,有条件的使用少数民族文字课本,并用少数民族语言授课;自治机关自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业;保护民族传统文化、民族古迹和珍贵文物,发展和弘扬民族优秀传统文化。
科技、文卫、体育方面的自治权有:
自主地决定本地方的科技发展规划,普及科技知识;自主地决定本地方的医疗卫生事业的发展规划,发展现代医药和民族传统医药;自主地发展体育事业,开展民族传统体育运动;自主地开展与其他地方、科技、卫生、体育等方面的交流和协作。
培养使用干部的自治权有:
自治地方的行政首长由自治民族的公民担任;民族自治地方可以根据本地各方面发展的需要,采取各种措施,在当地民族中大量培养干部、科技人才、管理人才与技术工人;自治地方的企业、事业单位在招收人员时,要优先招收少数民族人员。
(二)民族区域自治制度的功能
民族区域自治制度根植于具有悠久历史和文化传统的中国,是为解决错综复杂的民族问题而设立的,它具有多方面的功能,主要是:
政治功能。
民族区域自治制度是中国有特色的政治制度的重要组成部分,决定了这一制度的政治属性和政治功能。
主要是体现维护国家统一和民族团结,保障少数民族的权益上。
经济功能。
促进民族自治地方的经济加快发展。
它实现的途径是自治机关把管理经济、发展生产、改善人民生活作为自己的重要职责,有权采用特殊政策和灵活的措施发展生产;国家负有帮助民族自治地方加快发展的,国家在民族自治地方进行资源开发时,要对该自治地方进行适当的经济补偿,其中包括做出有利于自治地方经济建设的安排,照顾当地少数民族的生产生活。
文化功能。
民族自治地方是民族文化荟萃的地方,通过自治权的行使,有利于文化保护、文化交流,促进教育、科技等事业的发展,更好地推进社会主义精神文明建设。
社会功能。
实现社会的稳定与发展。
通过对民族关系的调整,使民族关系臻于和谐,提高民族凝聚力;确立和维护自治地方与上级国家机关的良好关系,使社会的管理有序,运转高效;通过促进各民族自身的发展进步。
促进人的发展,推动社会进步。
中国民族区域自治制度的功能表现出三个特点:
一是它的多重性。
二是它的关联性。
三是它的发展性。
二、民族区域自治的地位
(一)民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度
将民族区域自治制度定位于我国的一项基本政治制度,有其深刻的理论依据和现实依据。
政治制度是指社会政治领导域中要求政治实体遵行的各类准则(或规范),民族区域自治制度是我国的一项政治制度,是解决我国民族问题的基本形式和基本政策,有效保障了全国各族人民平等及自主管理本民族事务的权力。
民族区域自治制度是一项基本制度。
根据2000年第五次全国人口普查,在55个少数民族中,有44个建立了自治地方,实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%,民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右。
以上数据充分表明,民族地方的发展是国家整体发展的重要组成部分。
因此,实行民族区域自治,关乎民族团结、边疆稳定、祖国统一,因此将民族区域自治制度定位于我国一项基本政治制度,凸显出国家对民族地区发展的高度重视,对少数民族人民当家作主权力的高度重视,是构建社会主义全而小康社会的制度保障。
(二)民族区域自治是解决我国民族问题的基本政策
民族自决、联邦制、民族区域自治是马克思主义解决民族问题的三种基本方式。
苏联采用了联邦制方式解决国内民族问题。
中国共产党采用民族区域自治作为解决民族问题方式,并非照搬国外模式,而是在中国革命及建设过程中,将马列主义民族理论与中国革命与建设实践相结合而实行的一项基本政策。
(三)民族区域自治,作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容质疑,作为我国的一项基本政治制度不容动摇,作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。
三、民族区域自治的理论贡献
中国民族区域自治理论,是具有中国特色的民族理论。
是中国民族区域自治实践基础上的科学概括,也是在指导中国民族区域自治实践过程中得到实践检验的经验的结晶,具有本土性和开创性的特点。
中国的民族区域自治理论对马克思主义民族理论重大贡献主要有如下几点:
第一,发展了马克思主义的国家学说。
民族区域自治作为解决我国统一的多民族国家内民族问题的政治方式,既保证了社会主义国家的集中统一,又保证了少数民族在其聚居地方实行民族区域自治,成功地处理了中央与地方、集中与民主的关系。
这样使马克思主义关于建立集中制的统一多民族的国家学说,在我们统一的多民族的社会主义国家得以实现。
这是对马克思主义国家学说的创造性运用和发展。
第二,民族区域自治理论原则在我国的成功实践,即民族区域自治制度的确立,形成了具有中国特色的基本政治制度的框架。
我国明确规定了民族区域自治在国家政治体制中的重要地位,这是对马克思主义民族区域自治理论的创造性运用与重大发展。
第三,体现了社会主义本质论和发展观。
把民族区域自治作为基本政策,其目的之一就是促进少数民族和民族地区经济社会文化事业发展,实现各民族共同繁荣。
邓小平早就强调指出:
“政治要以经济做基础,基础不坚固还行吗?
”“如果我们只给人家一个民族区域自治的空头支票”,“这是不行的”。
他还指出,“我们帮助少数民族地区发展的政策是坚定不移的”;“我们的政策是着眼于把这些地区发展起来”。
进入20世纪90年代以来,以江泽民同志为核心的党的第
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