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行政管理11
目录
论文提纲…………………………………………………………………1
内容摘要、关键词………………………………………………………2
正文………………………………………………………………………3
参考文献………………………………………………………………14
论文提纲
改革开放以来,我国在规范和改进行政执法方面取得了很大成绩。
但仍有一些矛盾和问题尚未从根本上消除,因此,当前行政执法建设的一项重要课题,政府法制工作的一项紧迫任务就是要理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源,并积极提出相应的解决对策。
行政执法是依法执政的重要组成部分,是执政能力建设的基础,是实现行政管理,提高行政工作效率的前提,行政监督是行政法律、法规得以正确实现的重要保障。
加强行政执法之我见
内容摘要:
行政执法是国家行政机关及其公职人员以及法律、法规授权或受有权国家机关委托,行使相关行政执法权力的单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律宾活动,行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及权行政主体的行政行为实行监督、督促、督导活动。
关键词:
行政执法行政监督
一、行政执法监督概述
党的十六届四中全会通过了关于加强党的执政能力建设的决定。
依法执政是实现科学执政、民主执政的基本途径。
行政执法是依法执政的重要组成部分,是执政能力建设的基础,是实现行政管理、提高行政工作效率的前提,而行政执法监督则是行政法律、法则得以正确实现的重要保障。
在现代社会,监督已成为国家民主政治的重要内容,它的实质是指权力的制约、督导、防止权力的混用和腐败。
国家如无必要的监督机制,就很难正常的动作和发展。
因此,现代国家都把监督制度作为国家的基本机制之一。
改革开放以来,我国在规范和改进行政热潮方面取得了很大成绩,但与社会预期相比,与推进依法行政、建设法治政府的要求相比,行政执法的现状仍然不容乐观,一些矛盾和问题尚未从根本上消除,从而影响和制约了执法活动的正常开展。
因此,当前行政执法建设的一项重要剂课题,政府法制工作的一项紧迫任务就是要理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源,并积极提出相应的解决对策。
而行政执法监督是解决这些问题的重要途径。
在这里,我所讲的行政执法监督不是对行政执法的行为零碎的或仅仅对一些具体事务的监督,而是要对行政主体所作的,因执法而产生的具体行政行为和一些特定的抽象行政行为的体制化,一般化的监督,这是一种制度化的监督,这种监督是政治的重要内容。
1、行政执法概述
行政执法是指国家行政机关及其公职人员以及法律、法规授权或受有权国家机关委托,行使相关行政执法权力的单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律活动,包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等各种行为方式。
在我国,行政执法主体的产生主要有两种渠道;
(1)根据法律规定依法产生和获得;
(2)根据法定救援生和获得。
具体而言,我国的行政主要有以下三类:
①中央和地方各级政府;②各级人民政府中享有执法的下属机构;③因法律、法规授权而具有管理社会公共事务职能的组织和按照法律规定,由行政机关委托授权的依法成立的管理公共事务的事业组织。
2、行政执法监督概述
行政执法指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、监督、督导活动。
这与行政监察监督不同,后者是指行政机关或国家公务员对企事业单位或公民,其他组织等行政机对人执行法律、法规、规章及执行行政命令,决定等情况进行监督,它包括如工商、税务等部门对个人、组织的监督,稽查特派员对国有大中型企业的监督等等,行政执法监督主体一般包括以下几类:
(1)权力机关对行政执法的监督,是指各级人民分工负责须在会及其常委会依法定职权和程序,对它所产生的国家机关及其公职人员的法律活动所实施的韸不,权力机关的监督包括两个方面的内容:
一是法律监督;二是工作监督;
(2)行政机关的监督,指各级国家行政机关依法依照隶属关系,对下级国家行政机关及其公职人员执行法律和守法活动的监督;(3)司法机关的监督,具体分为检察机关的监督和审判机关的监督;(4)社会组织的监督;(5)舆论的监督;(6)人民群众的监督。
二、我国行政执法中存在的主要问题
坚持依法治国,建设社会主义法治国家,关键在于把国家的行政活动纳入法制轨道,用法律的规范性、民主性、科学性来约束行政行为的随意性、集权性、主观性,建立依法行政的执法体制。
目前我国宪法规定的行政执法体制基本框架是比较完善的,基本理念体现了民主和法制原则。
但是,因缺乏配套法律以及残存的传统体制的影响等因素,宪法规定的法治原则在实践中并未完全落实。
笔者现就行政执法中存在的主要问题,从执法体制和执法活动两个方面进行阐述。
(一)行政执法体制中存在的问题
1、行政立法不到位
“无法可依,有法难依”现象仍然存在。
由于立法工作缺乏可行性研究,对实施后的执法成本和社会成本估计不足。
有的法律、法规和规章制定以后,在现实生活中难以适用;有些出台的法律、法规和规章之间缺乏衔接,对有些问题之间的矛盾缺乏协调,造成执法人员无法适从;有的法律、法规过于原则,制定的实施细则出台滞后,实践中缺乏可操作性;对违法的行政执法人员应承担的法律责任,或者规定的十分笼统,或者没有规定,造成执法违法行为得不到应有的惩罚。
2、行政执法机构设置不健全
(1)行政执法机关设置较混乱。
既有政府部门,又有法律、法规授权的单位;既有固定的常设机构,又有临时性的非常设机构;既有行政机关,又有事业单位、企业或政企合一的单位行使执法权的情况。
(2)行政执法机构不健全。
有的法律、法规规定应该设立的机构没有设立,如政府法律机构在政府活动中行使着重要的职权,但在部分县、区政府里却没有机构、编制,致使行政职权无法行使。
有的行政执法领域下属执法机构直属上级,缺乏执法本身应有的权威性,执法活动难以开展。
(3)有些执法领域一直处于政出多门、多头管理、上下错位和职责重叠的困扰之中。
如在文化市场管理方面,文化市场只有一个,而管理部门却有很多。
文化、广播、新闻出版三个管理部门各自为政,公安、工商等部门又对文化齐抓共管,另外还有一些因政策变化而产生的非常设性机构管理文化市场。
3、行政执法机关之间缺乏协调
有的行政执法机关为了本部门的利益,对“有利可图”的事项比较积极,甚至越权执法,互争管理权。
而对一些难点问题的查处,个别行政执法机关之间相互推诿,谁都不愿管,造成执法“真空”。
对涉及多个执法部门的执法行为,行政执法机关之间不积极配合,协调性差,甚至相互扩台,造成执法手段软弱无力。
4、行政执法权“出租”现象严重
行政执法权是国家赋予行政机关的一项特殊权力,行政执法主体及执法权力是由宪法和法律确定的,任何单位和个人都无权将执法权力转借或下放。
实行工作中,有些国家行政机关受利益驱动,法制常务委员淡薄,把本应在由国家行政机关依法行使的行政权力,“出租”给某些单位和个人,致使一些单位和个人借用“出租”的行政权,乱罚款、乱收费,甚至索取、收受行政相对人贿赂,贪污、私分罚没款,造成较坏的社会影响。
如烟火爆竹、煤炭管理权本应由国家行政主管部门负责,但是,有些国家行政机关硬是把管理权承包出租给个人,并以政府的名义成立办公室,行使行政执法权。
这种行为导致的结果必然是滥用权力,影响政府形象,破坏社会经济秩序。
5、行政执法监督不力
由于没有建立起完善的报告、检查、约束机制,造成地方政府对各级行政执法主体、上级机关对下级机关监督不力,出现“走过场”、“护短”等有错难纠的现象。
(二)行政执法活动中的问题
1、行政执法员素质亟待提高
执法队伍是落实日常管理的力量保证,要高质量的完成行政执法任务,不仅要求行政热潮人员有较高的法律素质,而且要有较高的专业素质和政治素质。
但事实上,我国目前的行政执法队伍中不少人素质不高,不民懂法律,发放执法证件前的岗位培训、考试流于形式,有的行政委托文化程序较低,又未经专业培训的人员上岗执法。
有的基层执法部门中无一人受过系统法律知识教育。
有些基层的执法人员靠走后门进入执法部门,更谈不上素质问题。
2、执法人员滥用职权,造成执法无序
滥用职权是指行政机关行使职权时背离法律、法规的目的,背离基本法理,所实施的具体行为虽在其职权范围之内,但其内容与法律、法规设定该职权的用意相去甚远。
主要有下列表现:
行政机关实施具体行政行为时,无任何确定标准任意所为;具体行政行为的方式违法,如滥用、乱用械具,出于报复或滥施淫威等目的而面对相对方进行殴打、污辱等。
当前,执法人员滥用职权的事件屡有发生。
如公安机关个别干警刑讯逼供致认伤亡,还有一些执法人员向执法对象敲诈勒索,采取报复性行为等。
这些执法人员置党和人民的利益于不顾,利用手中的职权,大肆谋取私利,已经严重地影响了各级政府的执法声誉和执法权威。
3、执法人员超越职权行政执法权
超越职权是指行政机关超越了法律、法规授予的权限,实施了其无权实施的行为。
它主要有以下几种情况;
(1)下级行政机关行使了法律法规授予上级行政机关行使的职权。
如根据《土地管理法》,农村居民使用耕地建造住宅,须经县级人民政府批准,乡级人民政府的批准就是越权行为。
(2)甲行政机关行使了法律、法规授予乙行政机关的职权。
例如根据法律、法规,吊销违法企业的营业执照属于工商行政管理机关的权限,公安机关在管理中如吊销企业的营业执照就属越权。
(3)甲地域行政机关行使了法律、法规授予乙地域行政机关的职权。
(4)执法机关执法手段超越了法律法规规定的执法手段。
这些都严重阻碍了执法活动开展。
4、执法人员违反法定程序行使执法权
符合法定程序是指行政机关实施具体行政行为是根据法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限等进行的,符合具体行政行为的法定操作规程。
行政执法机关在行政执法中应严格按照法定程序办事,努力使执法活动得以顺利开展。
但是由于我国行政程序法尚不完备,对于许多具体行政行为,法律、法规并未明确规定实施程序;行政机关在执法中忽略程序的规定性,执法员故意或无意中省略一些手续,常使一些违反法定程序的事件发生,造成严重的后果。
5、执法人员不履行、拖延履行法定职责
不履行,是指行政机关明确拒绝履行,或已超过法定履行期限而未履行。
拖延履行,是指行政机关对于法律、法规未明确规定履行期限的有关事项故意拖延办理,或者对于某些紧急事项不及时处理。
不履行、拖延行法定职责有以下几种表现:
(1)行政机关拒绝、拖延颁发许可证、执照或相对方的相应申请不予答复。
(2)行政机关拒绝履行保护人身权、财产权的法定职责或对相对方的相应申请不予答复。
(3)行政机关不依法发对方抚恤金等。
综合以上在行政执法中所存在的问题,不难看出,必须对行政执法加强监督管理,改进工作,真正使行政执法活动依法进行,推动行政管理活动的顺利开展。
三、行政执法存在主要问题的原因
行政执法工作中存在的问题,具有复杂、深刻的原因。
从执法监督环节来看,主要原因在于:
1、执法监督体制不尽合理。
主要表现为:
不少监督部门缺乏应有的独立性,地位偏低、权力不足、权威性差;一些监督部门职能重复、交叉过多,监督权责关系未理顺;监督部门之间协调、配合不够,对行政执法部门尚未形成应有的监督合力;等等。
2、执法监督制度不够健全。
主要表现为:
一些地区、部门的监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化,对于执法者的腐败渎职行为往往搞运动式的突击检查来“紧急救火”,追求轰动效应,但过后依然如故;未普遍建立并认真实行监督责任制,面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人查究的现象;等等。
3、监督不力,惩处不严。
这主要表现为:
一些执法监督部门力量薄弱,必有余而力不足,造成许多空档;执法监督手段单一,效果差;执法监督工作中的形式主义严重,一些执法监督部门热衷于做表面文章应付上级机关检查和取悦于领导;在执法监督检查中习惯于搞“既往不咎、下不为例、亲疏有别”,此种做法往往造成一些执法犯法、滥用职权、贪赃枉法者逃脱法律惩处的后果;某些执法监督案件由于惩罚过轻,非但没能产生震慑作用,反而强化了一些行政执法人员那种“作检查难过一阵子,捞动钱舒服一辈子”,“趁环境宽松捞上一把”的错误心理;等等。
4、社会监督、民主监督的力度不够。
这主要表现为:
由于实用主义作崇,在实践中群众监督难以受到重视,因而挫伤了民主监督的积极性;舆论监督的独立性不够,相应的安全保障不够,对重大监督案件往往只能避重就轻地作滞后报道:
社会组织的监督分散、乏力并且监督渠道有限;等等。
四、完善行政执法监督机制的对策建议
针对目前我国行政执法中存在的突出问题及其原因,根据贯彻依法治国的基本方略和与国际惯例接轨的需要并结合社会转型期间的实际,笔者就如何加强行政执法监督,尽快建立起符合社会主义市场经济发展和行政法制建设要求的行政执法和执法监督的新机制,从观念、制度、队伍、政策、方法等方面,择要提出如下具体的对策建设。
(一)从观念层面、制度层面、方法技术培训层面着手,在全社会普遍树立现代行政法观念。
我国长期存在“重立法、轻执法、忽视监督”的现象,这极不利于实现依法治国、依法行政和建设法治国家。
我们应当在发展社会主义经济、政治和文化,积极改善法制环境的过程中,深化普法教育,通过多种形式的法制教育和实践,包括相对人对行政法律制度实施过程的主体性参与,不断提高全体人民特别是各级领导干部和执法人员崇尚法治、依法办事的法律意识和法制观念,在全社会形成努力学法、守法、用法和护法的风尚,即形成新的法观念和行为模式。
(二)结合机构改革,认真清理和明确某些行政执法机关的性质、职能、权限和责任,克服角色混乱、权责不清的现象。
应明确规定:
凡是比较明确的专门行使行政执法权但又系自筹或部分自筹经费的单位(如某些地方区县技术监督部门和专卖管理部门),今后如仍需其大量承担专门的行政执法职能,应当由财政拨款,不允许这类行政执法者利用职权搞营利性、强制性的有偿“服务”来获取收益,或以市场监管者和竞争者的双重身份进入经济领域。
一些职能权责不明、相互推委扯皮的行政管理领域(如城区卫生、交通占道、公共设施维护等方面的行政执法),则应通过职能分析和调整(增加、取消、转移、合并等等),尽快明确专职管理者及其权责,凡是不具有相应执法条件和权力的组织应一律退出该公共管理领域。
(三)认真实行行政执法依据和程度公示制度
历史经验教训早已证明,由于行政法律规范的面广量大,普通公民难以熟悉;而在具体的行政管理活动中,如果执法依据和程度不为相对人知晓,往往又会带来许多弊端。
所以,有必要按照行政民主化、规范化的原则,认真实行执法依据和程序公开制度,即除了法定的保密范围和内容以外,行政执法人员在做出处分行为前,必须将执法依据、理由和程序明确地告知相对人。
行政执法机关则应以各种形式公开执法依据和程序规定,而且应当便利相对人知晓,并为相对人免费提供有关的查询和咨询服务(提供书面资料时按成本收取一定的规费除外)。
在这方面,许多地方和行政执法与执法监督系统都在积极探索,并取得许多成功经验,值得得视和总结。
(四)设立专门的人大监督委员会
地方人大作为权力机关,承担着宪法赋予的国家机关进行工作监督和法律监督的职能。
但期长期实行的曲各委、室“分兵把口”的监督体制,却存在着职能易被忽视、整体效率较低等缺陷,不利于充分发挥法定的人大监督作用。
故建议采取试点的方式,在部分省级人大设立监督委员会,专司监督之职并牵头协调本行行政区域内的执法监督工作和监督法制建设。
为保证必要的权威性和加强党的领导,该委员会的地位应高于本级人大的其他专门委员会(类似于纪委在中共组织系统内的地位),其成员主要由各主要的地方国家机关、政党组织和社会组织推荐并被选为人大常委的负责人组成。
作为过渡模式,该委员会设立的经常性办事机构可与纪检、监察机关合署办公,形成“三合一”的核心机构并负责牵头和协调本行政区域内的监督工作(但它们的基本职能应明确分开且监督重点应有所不同),以达到监督机构健全、精简、统一和高效的机构改革目档。
从职能的角度看,人大监督委员会应切实加强对包括行政立法在内的抽象行政行为,尤其是在地方行政实务中起着广泛作用,并且存在问题特别多的大量的非规范性文件的审查监督。
(五)设立人大监督专员
监督专员制度是当今一些市场经济发达的民主法治国家的监督体制中一个重要组成部分,其经验教训值得重视。
现在国务院已向数百家大型国有企业派出了稽查特派员,在专员制度方面迈出了一步。
在按照社会主义市场经济和现代法治发展的要求探索新的监督体制的过程中,应以大胆改革、积极探索的精神,尝试设立人大监督专员,作为完善现行监督体制的特别措施之一,以拓展监督方式和救济渠道。
在具体操作上,可先在若干地区试点,由全国人大常委会有选择地向部分行政区域和特殊地区、机关派出监督专员,由其对相应区域、机关的行政权力行使过程实行一种比较及时、直接和有超越性、权威性的特别监督制约。
因人大监督专员是一种独立性很强的高级职位,由全国人大常委会派出并接受其工作指导,故设立该职位有助于避免地方保护主义和“说情风”对监督工作的干扰,能较好地满足某些特殊条件下加强执法监督的客观需。
这种人大监督专员的职位的设立,是对常规监督体制的一种补充。
(六)认真实行经济管理和行政执法机关首长离任审计制度
这项制度是促使公职人员廉政、勤政的重要措施,其适用对象的重点应是经济管理和行政法机关的首长。
应规定:
凡是未经审计或审计不合格者,一律不得调离原岗位并须对其做出相应处理;而审计结果表明其工作成绩特别优异者,应以审计监督建议等方式提请有关部门予以奖励。
(七)进一步完善公民申诉制度
现行行政管理的广度和深度是前所未有的,失误和不尽人意之处也在所难免;而任何一种行政救济方式都有其局限性,所以不断拓展行政救济渠道和完善行政救济制度乃是客观要求。
尽管我国已实行行政复议、诉讼等制度,但实践中最终受到行政复议、司法审查的具体行政行为仅占其万分之一左右,而且无法通过复议、诉讼得到救济的情形仍然不少。
因此,为适应现代市场经济条件下行政管理民主化和纳税人需求多样化的新形势,更好地体现人民政府全心全意为人民服务的宗旨,建议在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、公开电话、行政执法与监督机关负责人接待日等制度的基础上,积极探索、拓展救济渠道和形式,如人民代表定期接待选民和原选举单位人员并负责为之申诉怨情和争取救济的制度等等,并努力实现各项公民怨性申诉制度的系统化、规范化、简便化和高效化,以更好地弥补行政执法的失误和不足,切实何证行政执法行为的合法、合理、合情。
(八)调整、充实行政执法与监督队伍,严禁不具备行政执法资格的人员上岗执法
现在,政府机构、人事的发展很不平衡,一方面存在冗职冗员的问题,另一方面又存在某些执法部门,如公安、交警、城管、环保、技术监督、卫生监督等部门人手紧张的问题。
故应实事求是地按发展市场经济和加强法制建设的要求,妥善解决人员调整、分流、补充的问题,确需加强的行政执法和执法监督部门应当加强。
特别是在整顿行政执法队伍后,在人员配备上如不能满足工作需要,则应保质保量地及时充实行政执法队伍,保持必须的行政管理和调控能力,而不要“因减人而废政”。
鉴于临时人员(指未经培训、未取得执法资格和证件的人员)顶岗执法的弊端甚多,既严重影响到行政执法机关的形象,又增大了社会成本,故应进一步严格整顿行政执法队伍,坚决禁止行政执法机关随意授权给不具备执法资格的组织和临时人员从事行政执法活动。
(九)制定和完善关于行政(执法)程序的地方性法规、规章,更有效地规范行政执法行为
行政程序规范不完备和不适应社会主义市场经济的要求,是目前行政法制的一个重大缺陷。
故除了国家立法应进一步注重行政程序问题,应迁时颁行统一的《行政程序法》以外,地方也应抓紧制度出符合社会主义市场经济法制建设要求和本地实际的行政(执法)程序法规,作为本地域行政执法机关和行政执法人员实施行政执法行为的补充性程序规范。
(十)加强和改进法规、规章解释工作
实践证明,无论怎样加快行政立法和地方立法步伐,都不可能完全满足不断扩大的社会管理需求,总是存在法规、规章的“空域”,因而通过法规、规章解释来适应依法行政的客观要求,就显得非常必要。
故应采取有力措施,加强和改进解释工作,努力形成适应社会主义市场经济法制建设要求的法规、规章解释制度。
(十一)大力改善行政执法机关和执法监督机关的设备技术条件,充分保证行政执法机关和执法监督机关的业务经费,以适应执法工作和监督工作现代化的客观要求
特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案管理设施等方面,应予充分保障,并保持一定的先进性。
这是一种不可减免的行政成本和法制成本,必须按需付出。
现在许多行政执法机关和执法监督机关都存在缩减服务范围、大量积压案件的问题,其原因之一就是经费不足,物质技术条件不适应客观要求,其后果往往是导致“有偿服务”、“看钱办案”等弊端,实际上这反而增大了社会成本。
因此,在财政能力范围内,应尽可能保证行政执法机关和执法监督机关有足够的业务经费和必要的物质技术条件,以提供有效服务和消灭积案,而作此必要投入所带来的社会效益和经济效益将是巨大的。
对行政执法的监督应该是一个由多方面组合起来的系统工程。
如果能够把这个在党委的领导下的以内部监督为基础、以人大监督为主体、以社会监督和舆论监督为辅助的全方位的立体监督体系建立起来,多管齐下,形成合力,那么,行政执法活动就一定会朝着健康、有序的方向发展。
参考文献
1、应松年行政法学新论1999
2、李善岳论加强行政法制建设1999
(1)
3、丁乐超.孙益国依法行政是依法治国的核心1999
(2)
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