立法机关法律网站的实证调研和比较分析.docx

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立法机关法律网站的实证调研和比较分析

立法机关法律网站的实证调研和比较分析

蒋隽

2013-02-0109:

19:

58　　　来源：

中国法学网

　　1、中国立法机关法律网站的发展概述

（1）中国立法机关法律网站的定义

　　立法网站指在信息化社会活动中，国家各级立法机构（人大）依据自身的立法活动和权限在互联网虚拟空间所设立的固定面向社会发布消息的地方，是电子人大的一个重要组成部分，是我国立法信息公开、与外界沟通，推进电子民主的重要平台。

　　电子人大，在国外常称为电子议会“e-Parliament”。

2001年3月,尼古拉斯•邓洛普和威廉•尤瑞首次提出电子议会概念。

在我国，电子人大概念的提出源于学术界对“电子政务”概念的讨论。

目前,理论界对电子议会的界定尚未形成较为一致的看法。

有学者认为：

电子议会应指一个国家或地区的立法机关（包括议员）,以信息和通信技术的使用为基础,以计算机和网络为主要运作平台,以相关软件和设备为技术支撑,以提高议会工作效率、增强议会职能、促进议会民主为目标而创建的一种适应信息时代需要的代议制民主的新的实现形式。

需要指出的是,电子议会是一个动态的概念。

它的内涵随着信息和通信技术的进步、议会应用的创新及信息社会的发展而不断衍化。

有学者认为，电子人大就是将电子政府的理念引入人大领域，使信息和网络技术与人大的特性和需求有机结合，在互联网上构建一个电子化的人大机关，充分发挥网络优势，拓展和提升人大各项职能。

它包括三部分内容：

（1）人大机关内部的电子政务；

（2）人大机关与人大代表之间的电子政务；（3）人大机关与“一府两院”、社会公众之间的电子政务。

与电子政府不同的是，由于人大工作具有很强的法律性和程序性，人大的职能和工作流程并不能简单地整合、重组、优化。

（2）中国立法机关法律网站的发展历程

　　立法网站是随着我国电子政务系统的逐步发展和推广应运而生的，是我国立法机关（各级人大）信息化、电子化进程的一部分。

　　２００１年１２月１５日，国家信息化领导小组在《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中提出，“把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化”。

党的十六届五中全会再一次强调，推进国民经济和社会信息化，加快转变经济增长方式。

２００５年７月２６日，国务院信息化工作办公室首次发表有关国家信息化发展状况的政府文告——《２００５中国信息化发展报告》，系统全面总结我国信息化发展状况，指出信息化在国家战略中的地位正在稳步提升。

　　我国人大机关信息化建设始于1991年。

随着我国信息化建设和电子政务水平的不断发展，人大电子政务建设也得到了较快的发展。

1998年初，全国人大信息中心建立，负责全国人大信息化建设和各地方人大信息化建设的指导工作。

国家信息化领导小组于2002年7月通过了我国第一个信息化发展规划《国民经济和社会信息化专项规划》。

人大也规定了《全国人大信息化建设规划纲要》。

　　2002年7月，全国人大常委会办公厅在北京主办了全国人大信息化建设工作会议，全国31个省（区、市）及4个特区市人大常委会主管信息化工作的负责同志、具体工作部门的负责同志和技术人员、以及全国人大机关27个部门的负责同志和有关人员共180多人参加了会议。

会议的主要议题是讨论《全国人大信息化建设规划纲要（稿）》及交流各地信息化建设经验。

会上，李鹏委员长强调各级人大要通过信息化建设，保持与广大人民群众的密切联系，听取他们的意见，促进立法的民主化、科学化。

2006年，国家“十一五”规划把人大电子政务系统明确为国家电子政务建设六大系统之一，极大地推进了人大信息化建设。

2012年5月，国家发展改革委发布《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》。

《规划》的总目标是：

到“十二五”期末，初步建成共享开放的国家基础信息资源体系，支撑面向国计民生的决策管理和公共服务，显著提高政务信息的公开程度。

《规划》提出要推进“民主法制建设信息化工程建设”，建设目标为有效满足立法和监督等工作需求，为人大及其常委会履职提供信息支持。

建设内容包括围绕国家基本法律制度的建设，加强人大信息系统建设，完善法律信息库。

　　二十几年来，我国人大系统的信息化建设从简单的文字处理，到建立完善的信息网络系统，取得了很大进展，促进了立法信息公开、法律监督等各项工作的开展。

　　2000年3月，人民网、全国人大常委会办公厅新闻局、信息中心联合主办的中国人大新闻网站（）正式运行。

各级人大网站也相继建立。

2005年2月25日，中国人大网经过一年的试运行后正式开通，这标志着我国人大电子政务建设步入了一个崭新的阶段。

为对现有的和新建设的业务应用系统和信息服务系统进行整合，实现业务互动与资源共享，全国人大建立了统一的应用支撑环境—全国人大办公资源信息运营系统，并在2008年3月召开的第十一届全国人民代表大会上成功运用。

全国人大办公资源信息运营系统的成功研发和运用，为国内人大电子政务的建设树立了一个典范。

　　地方各级人大在全国人大的引领下，在实践中积极探索适合自己的电子政务建设途径，得到了较快的发展。

但由于地方经济发展不平衡等原因，导致地方人大电子政务建设发展不平衡。

经济较发达地区的省、市，地方人大电子政务建设取得了令人瞩目的成绩，如上海市人大网、西安市人大网和郑州市人大网等。

目前，有立法权的各级人大机构大都建立了自己的网站。

而县级人大网站建设比例则微乎其微。

　　（3）中国立法机关法律网站的发展现状

　　目前，我国立法网站按建立机构的不同可分为以下几类：

第一，国家各级立法机关建立的官方网站。

鉴于互联网在推动立法公开和公众政治参与中的重要作用，有立法权的全国级地方人大机关均建立了官方网站。

第二，其他国家机关建立的相关网站，如中国人大新闻网（

　　由于本次课题时间、人员以及资金等条件的限制，本调研无法做大规模的全国性调查和实地考察，只能采取通过互联网访问立法机关官方网站的方法，重点调研全国人大和各省、直辖市级人大网站。

　　首先，我国立法机关网站总体发展情况据不完全统计，在全国31个省、直辖市级人大中，除西藏自治区以外的30个省、直辖市级人大常务委员会均建立了自己的官方网站，建网率96.8%。

市州一级人大的网站建站率也达到了60%。

在全国336个地级市/地区/自治州人大中，只有189个建立了网站，建网率56%。

其中，地市级人大建网率达100%的只有浙江省和黑龙江省，建网率最低的是吉林省和青海省，分别只有11.1%和12.5%。

在四大直辖市中，区级人大建网率由高到低依次为：

北京88.2%，上海83.3%，天津70.6%，重庆63.6%。

就网站建立的地域分布而言，西部地区整体建网率普遍偏低，由高到低依次为贵州55.6%、云南、广西和陕西均为50%、四川和新疆均为42.9%、内蒙古33.3%、甘肃28.6%、宁夏20%、西藏14.3%、青海12.5%；中部地区建网率高低差距比较大，由高到低依次为黑龙江100%、湖北84.6%、安徽82.4%、湖南78.6%、江西75%、山西54.5%、河南47.1%、吉林11%；东部地区普遍偏高，由高到低依次为浙江100%、福建90%、辽宁85.7%、山东76.5%、河北72.7%、广东71.4%、江苏69.2%、和海南33.3%。

　　其次，我国立法机关网站调研指标为保证调研的客观性和全面性，我们选取全国不同经济发展地区中具有代表性的五个地方人大网站——首都（北京人大）、华东地区（上海人大）、华南地区（广东省人大）、中部地区（河南省人大）以及西部地区（四川省人大）——作为调研对象。

调研指标分为两个层面：

一为网站基础数据，如首页设计、栏目设置和网站内容、运行状态等基本情况调查；二为网站的信息公开功能及其实践效果的调查。

调研过程亦分为基础数据的采集及其整理分析两个阶段，分析过程包括国内立法网站（五个地方人大网站）和中外立法网站（中国人大网和美国国会官网）之间的比较。

下面就调研情况做一简要概括，具体情况参见《中外立法机关网站调查报告》，

　　调研指标之一——我国人大网站基础数据

　　第一，首页页面设计

　　屏幕：

在调查的5个人大网站中，除北京人大网站采用窄屏780*428像素设计外，其余4家网站均采用宽屏1007*600像素设计。

　　页面色彩：

5家均采用红色为主色调，黄色（北京人大、广东人大、河南人大）和白色（上海人大、四川人大）为主要配色。

　　布局：

“T形”结构（北京人大、广东人大、河南人大）为主要网页设计方式，占调查总数的60%，上海人大“国字形”结构，四川人大为“左右对称”结构。

　　栏目：

全部采用宋体字，颜色主要为灰黑色（上海人大、广东人大）和红色（北京人大、河南人大）。

页面布局采用“国字形”结构的有北京人大和上海人大，信息分成三列放置，中间版块突出；广东人大、河南人大和四川人大均采用“T形”结构，页面左侧为各个栏目的信息标题展示。

　　正文：

采用图文结合形式的有北京人大、河南人大和四川人大。

首页正文布局全部为“标题正文型”结构，顶部放置标题，下部放置文字。

　　第二，首页栏目设立

　　主要栏目：

主要包括人大机构设置及工作信息、立法信息、监督信息、代表信息、法规资料库以及人大制度知识等。

　　专题栏目：

一般为热点专题、最新会议专题等信息。

　　其他栏目：

一般包括检索系统、人大代表登陆平台、监督系统、网站链接等辅助性信息。

此外，四川人大会还设立文史哲艺术欣赏/休闲娱乐栏目。

　　第三，基本运行情况

　　信息特色；以新闻报道和资料类信息为主。

　　网站背景：

均为各省、直辖市级人大常委会主办。

除北京人大网属北京政务门户网站以外，其余都是人大常委会信息中心维护。

　　更新频率：

各类栏目更新频率不一。

工作类新闻信息更新最快，基本上是每天更新，河南人大稍慢一些；新法规更新速度及时的有上海人大和四川人大，河南人大目前只更新到2009年（1篇），其余皆为2004年以前法规；其余栏目更新较慢，河南人大是一月更新一次。

　　语言类别：

除上海人大有中文简体、繁体和英文版外，其他4家网站只有中文版一种。

　　点击率：

除河南人大有网站点击量以外，其余皆无网站点击率和每条信息点击量统计。

　　草案征集渠道：

包括意见在线征集平台和草案征集信息（其中列有联系地址/电话等征集渠道）。

北京人大、上海人大网草案征集在线平台设立在首页，广东人大的设立在“立法专网”中。

四川人大、河南人大未设专栏，而是通过在其他栏目如“立法建议”“通知公告”。

　　互动平台：

上海人大、广东人大、北京人大和河南人大网设置了互动平台。

　　运行情况：

5家网站首页栏目、链接大部分点击可以打开，表明网站处于正常有效运行状态。

　　在线视频／直播：

除四川人大网以外，其余4家均设置在线视频／直播功能。

其中，两项均有的为北京人大网。

　　首页检索功能：

除四川人网大以外，其余4家均设置检索功能。

　　调研指标之二——我国人大网站立法信息公开功能之考察

　　1、法律信息栏目：

包含立法新闻信息、立法草案全文、常委会公告、法律监督、回溯性法规信息、人大历次会议文件及其人大制度相关理论等信息。

北京人大和上海人大设立了专门的资料库，资料比较完整，栏目设置清晰，便于查找。

　　2、立法信息：

首页一级栏目中均设立“立法工作”/“立法聚焦”，栏目醒目，信息丰富，更新比较及时。

　　3、立法草案意见网上征集：

北京、上海和广东人大网站设立了在线意见平台，设立率占总数的60%。

其中，上海和广东人大在线征集系统较为完善，不仅可以提交建议，还可以浏览已提交的建议，北京人大未提供提交渠道，只可以查看建议。

　　4、法律信息的合法性：

合法性指是否按法律要求全面公开、准确公开、及时公开。

就法规的全面性而言，以地方性法规为主。

其中，北京人大、四川人大2个网站法律信息比较全面，包括宪法和法律、地方性法规以及现行规章。

河南人大网对法规信息未做进一步分类。

就回溯性而言，5家网站收录的大都为2000年以后的地方法规，时间最早的是北京人大和上海人大，约为上世纪80年代。

　　5、法律信息的便利性：

便利性指信息全文能够阅览/下载/搜索/反馈/上传等，以及是否收费。

5家网站一般均可以免费浏览/复制全文，但没有全文下载/打印/保存/邮件发送等功能。

提供法规检索功能的有北京人大、上海人大和广东人大，占总数的60%，法律信息按一定顺序排列的有3家（上海人大、广东人大和四川人大）。

法规排列的无序性，为查找带来困难。

如北京人大网既未列明法规的发布时间，排列也无一定顺序。

　　6、立法公开：

包括立法动态、立法草案征集意见、立法规划、年度立法计划等内容。

北京人大、上海人大和广东人大网均设立了立法公开信息专栏，河南人大和四川人大网未设专栏，立法公开信息分别包含在“立法工作”和“立法动态”栏目中。

　　7、监督公开：

监督是人大工作主要内容之一。

除上海人大网以外，其余4家网站均在首页一级栏目中设立监督专栏。

北京人大网还设立“外省市人大监督工作动态”栏目。

河南人大和四川人大网的“监督工作”栏目未作进一步分类。

　　8、公众参与：

北京人大、上海人大和广东人大网中反映民意的栏目比较多，除草案征求意见的互动平台外，还有“人大信箱”/“网络留言板”之类的民意反映渠道。

其中，北京人大还设立了“网上信访”专栏，广东人大在“立法专网”中设立了“公众互动”平台，平台下设“公众建议”、“图文直播”、“立法访谈”三个子类。

不过，三个栏目内容暂时为空。

河南人大和四川人大只有“领导信箱”/“群众来信”等单向民意反映渠道。

　　9、人大常委会公报：

5家网站均回溯到2005年，但广东人大网站只收录了《广东省人大常委会公报》2008年第1号。

提供查询功能的只有上海人大网，有会议次数/公报期数两种检索方式，其余四家只能通过目录浏览全文。

　　10、代表信息：

5家网站一般只提供本届和历届省人大代表名单，无代表具体情况介绍及其联系方式。

上海人大网建立了专门的“人大代表资料库”，介绍代表基本情况并可以检索代表。

河南人大通过“代表采风”栏目，介绍部分代表简历、照片及先进事迹。

　　11、人大知识：

5家网站全部设立有关人大制度的专栏，宣传/普及人大制度、选举制度、代表工作、监督工作等相关知识。

北京人大网站在制度解读以外，还设立“理论研究”、“法治论坛”等栏目。

上海人大网站则通过“人大知识问答”和“网上咨询”等互动方式进行宣传。

　　2、中外立法机关法律网站的比较研究

（1）国外议会网站的诞生及发展概要

　　上世纪90年代网络出现后，西方一些发达国家的议会逐步建立了自己的网站。

韩国是第一个使用“电子议会”概念的国家。

目前，韩国的电子议会主要是由“数字大会厅”、“在线信息系统”和电子图书馆三部分构成。

1995年，当互联网飞速发展的时候，只有少数议员通过调制解调器和商业网络供应商上网，有的是自费上网。

目前，各国议会和议员们使用国际互联网建立个人网站博客（微博）/社交网络与公众进行交流的现象日益普遍。

美国、加拿大和欧洲国家是首先通过因特网提供议会活动信息的国家。

1995年期间，美国国会众议院最早提出建立自己的官方网站，实施了所谓“网络国会工程”，并通过这一媒介可以利用议会的一些电子记录。

1996年，德国议会（联邦议会）宣布建立了自己的官方网站。

紧接着英国、瑞典的议会也如法炮制。

1997年，丹麦、澳大利亚等国议会网站也在因特网上出现。

2004年1月，奥地利成为第一个全面实施电子化制定法律的欧洲国家。

此电子立法项目从立法草案、修改、通过和公布法律创建一个完整的电子程序。

2007年6月，在第七届“全球重塑政府论坛”上，该项目被认定在公共服务中极大地提高了透明度、责任性和响应性，获“公共服务奖”。

苏格兰的“在线议会”，被认为是电子议会的一个先锋。

它最突出的成就是创设了网络请愿、自由互动式在线论坛、网络咨询系统和网上现场直播辩论。

2005年，它入围“欧洲电子民主奖”，排名第二。

2006—2008年，欧盟一些国家和地区（荷兰、匈牙利、立陶宛和西班牙加泰罗尼亚议会等）开始合作研究“电子代表工程”。

该系统主要是为当选代表提供一种可移动的、个性化的工作环境。

目前，此系统处于试验阶段。

　　世界各国议会正迅速走向网络。

2008年全球电子会议报告资料显示：

86％的受访者（各国参会代表）称本国提供议会或议院的网站，46％议会委员会已上网。

电子邮件、网络访问等成为一般应用中最普遍的类型。

在立法应用方面，55％的受访者称有文件管理系统，70％的有议会电子图书馆，70％的有大会辩论记录系统和备忘录，64％的有议案、条例草案及修正的应用软件。

在代表应用方面，34％的受访者提供议员个人网站，大约三分之一的受访者有公布财务状况的应用程序和与选民沟通的应用软件。

在监督应用方面，一半多的受访者（52％）有处理政府问题的系统，41％的受访者有提供听证会的应用系统，只有11％表示支持其他监督活动的系统。

　　根据各国议会联盟（InterParliamentaryUnion，简称议联IPU）的最新统计，截至目前为止，全球共有190个国家的267个议院建立了网站。

　　尽管各国议会网站在版面设计、栏目内容和网站功能等方面差异较大，但已经呈现出一种国际化标准化的发展趋势，表现为：

（1）议会网站建设已有了统一的理论指导。

1998年夏，各国议会联盟秘书处汇编的详尽的数据分析建议：

典型的议会网站内容可能沿着共同的模式发展，主要的特征可被用作文件证明并系统化，以适用所有议会网站的指导方针的形式。

这样的指导方针各国议会联盟按照执委会的要求着手准备。

各国议会可通过议会秘书长协会进行请教。

（2）适应世界电子议会发展的需要，各国议会网站的系统、功能等方面也逐渐“接轨”。

这表现在：

在文字表达上，多数国家的议会网站至少用英文和本国文字两种语言表述。

在内容结构和电子议会的软件系统和功能上也呈现出相似或接近的趋势。

（3）在实践中，各国议会联盟发现议会网站的某些功能正在变得更加标准化，如美国国会的网站就采纳了澳大利亚众议院、德国联邦议院和南非议会具有的某些设计特点。

（2）国外立法机构网站的主要内容

　　本世纪初以来，根据不同的观察视角和评价指标，西方学者对各国议会网站的内容和功能进行了调研、比较和分析，主要有以下几位学者：

　　科尔曼（Coleman）的调研结果显示，议会网站包含一系列专题目录。

绝大多数的议会网站包含三个不同类型的内容：

议会的信息、议会会议议程、议会与其它网站的链接。

具体地说，大多数的网站都有议会如何运作的信息（95%），搜索引擎（81%），链接到其他网站（93%），直接的电子邮件链接（76%），议案跟踪系统（74%），议员的网站链接（67%），“最新消息”（64%）和让公众发表意见的机会（52%）；但大部分的议会网站都没有委员会工作文件（48%），关于如何参与的信息（45%），关于年轻人的特殊信息（40%），国会议员的投票记录（36%），自动索引（32%）或让市民咨询的机会（26%）等。

　　亚历山大（AlexanderH.Trechsel）等人根据议会网站信息的功能不同，将欧洲国家的议会网站的内容划分为：

提供信息（Information）、双向互动（Bilateralinteractivity）、多边互动（Multilateralinteractivity）和用户方便性（Userfriendliness）四种类型。

其中，信息占68.1%；双向互动占69.2%；多边互动占13.6%；用户方便性为42.5%。

具体地说，“提供信息”一般根据资料内容可分为4类：

（1）有关议会活动的一般信息、链接和新闻，

（2）关于议员和他们的政治行为表现的信息，（3）立法委员会的信息，（4）立法信息。

“双边互动”包括：

（1）通知有关网站本身的问题，

（2）表达自己对政治事务的意见，（3）提出要求和咨询。

“多边互动”如，提供的网上辩论空间等。

“用户方便性”（“user-friendliness”）有三个变量组成：

（1）访问的便捷性和导航，

（2）设计完善度，（3）网站的吸引力。

如：

直接链接，公布网站地图，搜索引擎，方便残疾人员访问的设置等等。

　　此外，72％的议会网站是由议会本身来维护的，12％的由各种政府服务部门管理，16％的议会网站是由第三方代表议会来维护。

　　但由于上述调研时间距今至少已经过去七八年，考虑到信息技术和网络技术的日新月异，网站的内容和功能也发生了巨大变化，所以，为了更好地了解和考察国外议会网站的现行运行情况及内容/功能的最新变化，本课题组以美国国会网站为样本，并与中国人大网进行了对比。

　　（3）中外立法机关法律网站调研对象的选择

　　众所周知，美国是实行“三权分立”政治体制的国家，立法权、行政权与司法权的行使有着严格的界限。

同时，美国又是一个联邦制国家，联邦和各州根据宪法享有和行使各自的权力。

按照美国宪法的规定，国会行使联邦立法权。

美国国会由参议院和众议院组成，美国各州议会是其立法机关，行使州的立法权。

各州议会除内布拉斯加州以外，都实行两院制，由参议院和众议院组成。

　　美国国会信息化进程起源于上世纪八十年代后期。

美国的行政会议（现已不复存在）开始委托行政法学者亨利•佩立特（HenryPerrit）准备有关在政府保存信息和制定规则中运用IT技术的报告。

在该报告的推动下，克林顿政府于1993年宣布推行“信息高速公路计划”，并要求联邦机关发展和实施规章中更多地运用IT技术。

之后，公众就可以通过因特网免费获得《联邦公报》（FederalRegister）。

不久，《联邦行政法典》（CodeofFederalRegulations）也上网了。

到了九十年代中期，国会也开始采取行动，制定《纸面文书减少法》（thePaperworkReductionActof1995），修改《信息自由法》（FreedomofInformationAct），推动公众通过因特网获取政府信息。

特别是在布什政府上台之后，电子政府被摆上了总统的议事日程上来，其中电子化立法（e-rulemaking，onlinerulemaking，electronicrulemaking）就是一个重要内容。

2002年，美国参议院通过了《电子政府法》，这也为推动信息技术的利用、促进公众参与注入了强劲的动力。

目前，美国在立法中运用电子技术主要是在政府制定规则之中，而且主要是在公告评议制定程序（notice-and-commentrulemaking）的基础之上发展起来的。

　　目前，美国50个州和哥伦比亚特区议会均设立了自己的网站。

美国众议院网站（http:

//www.senate.gov/）和参议院网站（http:

//www.house.gov/）以