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行政学之研究

《行政学之研究》

一、威尔逊其人

托马斯·伍德罗·威尔逊（T．W．Wilson，1856-1924），西方行政学创始人。

1856年12月28日出生在美国弗吉尼亚州，1879年毕业于普林斯顿大学，1884年毕业于约翰斯·霍普金斯大学，1885年，他出版了第一部著作《国会政体》，这本书被他用作哲学博土学位论文，并在1886年使他获得了哲学博士学位。

1886年至1902年，他是政治学教授，此间发表了《国家》（1889年）、《分裂和重新统一（1829～1889》（1893年）、《一位大师及其政治论文）（1892年）、<纯粹文献及其它论文）（1886年》、《乔治·华盛顿》（1896年）以及《美国人民历史》（1902年）等六部著作和一些论文。

1902年至1910年间，他担任普林斯顿大学校长，并在1908年出版《美国宪法政府》一书，1910年，他当选为美国新泽西州州长，1913年被选为美国总统，1924年去世。

威尔逊是一位杰出政治学教授、行政学者、历史学家、教育家、改革家和政治家。

他1887年6月在美国《政治科学季刊》第二期发表了其精华论文《行政学研究》（《TheStudyofPublicAdministration》），在这篇论文里，威尔逊概述了研究历史，提出要研究国家行政管理，建立行政科学，同时非常令人信服地提出了这种研究必要性和价值，并对行政学研究对象和主要内容提出了设想，指出了应该继续坚持下去研究方法。

这篇文章标志着理论界自觉研究探索公共行政开端，公共行政作为一门系统科学和一个被人认可政府研究领域得以建立起来，是从威尔逊，或者严格地说，是从威尔逊这篇文章开始。

二、威尔逊行政学思想

（一）创立行政科学必要性

威尔逊针对政治学研究状况，提出应从行政学角度来研究政府管理，论证了创立行政科学必要性。

在19世纪以前，政治学家都忙于就宪法、国家性质、主权实质和地位、民权和合法特权及政府目等政治学与法学领域内容进行著书立说。

这一方面表现在“政府构成方式、国家性质、主权本质和地位、人民权力和君主特权、属于政府核心内容最深含义及根据人性和人目摆在政府目标之前更高目标”几乎就是所有政治学论著者进行思考、争辩和论证全部问题，其中君主制与民主制问题更是存在激烈论战中心地区，”另一方面表现在政治哲学对“由谁制定法律以及制定什么法律”进行着理论原则上喋喋不休讨论，却将“如何有启发性、公平、迅速而又没有摩擦地实施法律”这种行政执行问题看作是只需由办事人员进行处理“实际工作中细节问题”。

13）正如威尔逊所言：

“在本世纪度过它最初青春年华，并开始吐放它在系统知识方面独特花朵之前，谁也没有从作为政府科学一个分支角度来系统地撰写过行政学著作。

”

威尔逊认为，这种情况存在原因，在于“早期时代”社会生活和政府职能简单性。

而行政研究之提上议事日程，也是社会逐渐增加复杂性、国家正在发展功能和民主路线上政府职能发展必然结果。

在“早期时代”，全体居民只不过是一些很容易被管理社会成员，国家政治管理中并没有那么多让政府头疼既得利益集团；财政方面，也没有股票、债券、公共收入和复杂公债制度等来麻烦国家财政人员。

从政府职能来看，当时政府靠行政命令驱使着容易被管理人们，在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，麻烦事情几乎都出在政府结构方面，因此，结构问题就成为吸引人们思考焦点。

所有掌握权力与关注权力人思考惟一重大问题就是：

谁将掌握权力?

而对于怎样运用权力，这对任何一个掌握权力人员来说，都不是一个会长期茫然不解问题。

威尔逊指出，随着经济、社会发展，到了19世纪，贸易上复杂性、使人困惑商业投机行为、国家公债产生和管理等问题一一凸现，大大拓展了政府行政管理部门工作领域和工作数量，并使得任何一种政府职责都变得更加复杂和更加困难。

政府活动方面这种困难不断集聚，最终累积到顶点时，政府“如何执行”和“在哪些方面执行”这些持续增长一系列职能，就迫切地需要有科学理论予以指导。

同时，关于国家以及随之而来关于国家职责观念也正在发生引人注目变化，而“关于国家观念正是行政管理灵魂”，摆在学者们面前问题同样是：

国家应该“如何执行”这些职能。

在此种情况下，行政学研究春天姗姗来迟。

威尔逊认为，行政学研究目，一方面在于揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作，以及政府怎样才能以尽可能高效率及在费用或能源方面用尽可能少成本去完成这些适当工作；15j另一方面在于从经验性实验混乱和浪费中总结出行之有效方法，并将这些方法深深地植根于稳定原则之上。

16j威尔逊此处强调“适当”，是对政府职能行使范围理论界定，即政府只须管好应该由政府管理、其他社会组织不能承担公共事务。

如果政府统管包揽一切社会事务，或对应该由政府承担任务不管不问，均为不“适当”。

因此，对政府行政职能研究，成为行政学研究首要目和起点，在此基础上，对政府进行行政管理方式、方法进行研究，以帮助政府有效完成任务、提高管理效率，这是行政学各部分理论应研究内容。

将这些理论用于指导政府行政管理实践，才能使政府做到专心处理公务以减少闲杂事务，加强和纯洁政府组织机构，为政府尽职尽责带来美誉。

（二）法国、德国行政管理“本土化”

威尔逊考察了欧洲各国，尤其是法国、德国政府行政管理历史，以此反观英、美自身情况，从中为美国指出了一条“拿来主义”道路，即要借鉴法国、德国在行政管理方面先进经验，但须将其“本土化”以坚持美国自己政治道路。

威尔逊分析了行政科学首先是在欧洲而不是在美国引起重视原因，认为这与欧洲政府长期属于垄断性质，而美国政府长期以来只是享有一种公共性质授权有关。

按照威尔逊观点，行政研究在欧洲土壤上成长发展原因有两点：

首先，欧洲国家这种垄断性质政府不受民意支配，它所要做更多工作就是统治，因此便能行使更多管制。

其次，想使政府保持这种垄断地位愿望，又使得那些垄断者对于发现尽可能不激怒民众统治方法深感兴趣。

因此，欧洲大陆各国长期以来拼命反抗一切改革，而一直致力于通过缓和专制政府粗暴程度，以及对被统治者利益关心，来使政府措施变得温和，从而使一切起阻碍作用仇恨得到和解。

他们还殷勤而及时地通过这种做法来向一切经营事业阶层提供帮助，从而使国家本身变成一切勤劳人民所不可缺少东西。

最后，他们还给予人民以宪法和公民权利，并使自己变得极有效率，从而变得不可缺少；工作极其稳妥，从而不引入注意；极端开明，从而不会受到轻率质询；极端仁慈，从而不会引起怀疑；极端强大，从而难以对付……在威尔逊看来，所有这一切都需要进行研究，而行政科学首先在欧洲发展起来，就是欧洲学者对此进行认真研究结果。

这些学者对处理政府事务方式和手段进行了深入研究和艰苦考察。

相反，美国作为一个历史很短、没有多少专制历史新兴国家，在政府工作方面没有碰到重大困难，政府也一贯奉行自由主义原则，长期以来，在行政计划和行政手段方面也并没有感到需要特别给以注意，甚至也就对欧洲政府这些成果很少在意。

鉴于此种情况，威尔逊指出，对美国而言，行政科学是一门“外来科学”，它是由法国和德国教授们发展起来，其各个组成部分是与一个组织严密国家需要相适应，并且是为了适应高度集权政府形式而建立起来。

如果要在美国使用欧洲行政管理概念，必须彻底改造欧洲行政学目、思想和原理，使之适合于美国权力高度分散政府形式。

这事实上是一个“外来经验”与“本土化”问题。

威尔逊认为，如果美国要应用这门科学，必须对它进行“美国化”，而且不仅仅只是从形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。

’威尔逊将政府发展经历划分为三个时期：

第一个是绝对统治者时期，是行政系统与绝对统治相适应时期；第二个时期是制定宪法废除绝对统治者并用人民控制取而代之时期。

在这一时期中，由于对这些高级目标关切，因而对行政管理有所忽视；第三个时期是拥有最高权力人民在使他们掌握权力新宪法保障下，着手发展行政管理工作时期。

进一步，威尔逊以普鲁士和由拿破仑建立法国行政管理为代表，阐述其在行政实践中堪为表率方面。

在普鲁士，斐特烈大帝是专断统治者，享有绝对权力，但同时又很开明。

他在父亲所奠定基础上，开始建立普鲁士公共办事机构，并且使之成为极其认真为公众服务机构。

在普鲁士行政学家斯坦因鼓励下，其继承人威廉·斐特烈三世设计了许多内容更广泛组织特征，把这一工作往前推进了一步，从而奠定了今天普鲁士行政管理工作坚实基础和具体形式。

在拿破仑统治期间法国，其行政机制也是通过极权统治者个人意志而达到完善。

在威尔逊看来，这种行政制度也许是很严厉无情，但却又是彻底和完备。

考虑到这些行政管理成果取得都是在宪政时代到来之前，威尔逊在一定程度上将其归功于仅仅完成单一意志所规定任务才可能具有一种简便和效率。

相较而言，美国与其以前宗主国——英国，则因其在它们行政管理受到自由理论影响之前，就已经跨人了制定宪法和进行民众改革时期，因而行政管理改进就处于迟滞和半途而废状态。

威尔逊认为，一旦某个国家开始从事制定宪法事业，就很难从对宪法进行修修补补工作中停止下来，因而也就很难再致力于为公众建立一个能干而又经济行政管理机关工作。

在英国，行政管理发展长期被有关宪法斗争所取代，英国民族在更多程度上是训练自己去控制而不是去加强政府，他们较关心是使政府变得公正、温和而不是使它变得简捷、有秩序和高效率。

美国三权分立与制衡原则，其目标与结果也是如此。

从这一角度讲，英国与美国政治史都不是一部发展行政管理历史，而是一部关心立法工作历史——不是改进政府组织，而是制定法律和政治评论历史。

通过比较，威尔逊指出，美国现在已经到达了政府发展时期中第三阶段，即美国人民经过与专制权力斗争，已经为自己赢得·了宪法，目前首要工作就是发展行政管理以与这种宪法相适应。

然而，威尔逊指出，遗憾是，虽然美国在政治自由、政治实践艺术和才干方面拥有巨大优势，在机构发展顺利和健康状况方面也有很大优越性，但在行政组织和行政艺术方面却落在了很多欧洲国家后面。

美国政府“如同一个身强力壮小伙子一样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却变得笨拙”，“它得到了力量，但却不具备相应行为”，因此，美国政府亟需进行更加仔细行政调整，为此目，也急需具有更加丰富行政知识。

当时，行政学实用科学正在进入美国高等学校课程事实，以及正在进行文官制度改革运动，都表明了这一需求强烈。

为此，威尔逊以开放精神与十足勇气，在行政学研究方面大胆主张“拿来主义”。

但是，威尔逊同时也指出：

“一切通情达理选择都将会是支持英国和美国政治道路，而不是支持任何欧洲国家道路”，美国“决不会为了学会普鲁士行政管理技巧，而愿意具有普鲁士经历”。

最好选择就是，既具有自由精神而同时又具有非常熟练实践能力。

为此目，必须探寻阻碍和耽误美国引进欧洲先进行政管理科学各种因素。

（三）阻碍美国引进欧洲行政管理科学因素

1、人民主权。

威尔逊在比较了单一统治者主权（即君主国家）与人民主权（即民主国家）对改革行政管理影响后指出，对于民主国家来说，组织行政管理要比君主国家困难得多。

因为对君主国家中单一主权统治者而言，他只可能有一种意见，并且他将使这种单一意见包含在单一命令之中，他因此有可能采纳某一个简单决策并且立即加以执行。

这对单一统治者主权下行政改革者来说，也是一种有利条件。

因为即便统治者头脑并不勤于学习或者仅仅学习了很少东西，或者处于某个人影响之下，统治者思想仍然有一个确定发生地，即它只存在于一个人头脑之中，因而这种思想是可以弄清楚。

但在民主国家里，作为统治者全体人民却可能有一大堆不同意见，他们不可能简单、迅速地在任何事情上取得一致。

对民主国家中行政改革者来说，由于统治者思想没有一个确定发生地，而是存在于千百万个投票人大多数头脑之中；这些“大多数”思想又被种种偏见所影响和支配着，在这种情形下，“充分地实现了人民统治这一事实本身，使得‘组织’这种人民统治工作变得更加困难了”。

2、公共舆论被当作政府最高原则。

在威尔逊看来，也正是“充分地实现了人民统治这一事实本身”，将民众公共舆论捧上了帝王宝座，起着统治作用。

主权者要想在执行任务熟练技巧方面或在使政府职能达到完美平衡状态方面进行改革，其实际进程必然是缓慢。

首先，改革者必须对公民进行改革“必要性”教育，力求说服公民愿意进行他所主张那种改革。

也即“他必须首先使得公共舆论愿意听取意见，紧接着就务必做到使舆论愿意听取正确意见。

他必须鼓动舆论，使之起而寻求某种意见，然后经过安排，把正确意见摆在舆论前进道路上”。

威尔逊认为，掌握舆论人总是占绝对优势，而要改变舆论则几乎是不可能。

在威尔逊观念中，单一个人本身，通常都是自私、无知而又胆怯，或者是愚蠢，君主时代君主是如此，现代政治社会中公民也是如此。

但在现代政治社会中，由这些自私、无知而又胆怯、固执或是愚蠢公民个体所构成数以千万计人群，他们中大多数掌握着投票权。

任何一种改革行为，为了能使他们下定决心去执行，改革者必须向他们表明并让他们深信，如果不去做，将会产生重大而且有切肤之痛不便之处。

而这一说服过程无疑是漫长而又劳心劳力。

3、美国社会复杂种族现实。

威尔逊同时指出，在美国社会，由于历史原因，其公民在构成上比任何一个地方都要五花八门，他们思想也就更为复杂。

如果要弄清楚美国国家公众思想情况，不仅要了解作为旧日主要民族美国人思想，还要了解爱尔兰人、德国人和黑人思想，这些思想受种族模式影响，又分别带有产生于各种环境中偏见，这也给美国行政改革顺利推行带来了很大困难。

（四）行政基本规律

威尔逊研究了政治与行政关系与区别，指出行政学主要内容是文官制度、行政组织、行政职能和行政活动，并进行了广泛比较研究，力图找出存在于任何国家行政规律。

在威尔逊那里，行政与政治是密切联系，行政管理是政治生活一个组成部分，行政管理任务由政治加以确定。

但威尔逊同时强调，行政管理本身是置身于“政治”所特有范围之外舶，行政管理领域是一种事务性领域，它与“政治”和“宪法原则”问题有着根本区别。

引用布隆赤里观点，威尔逊指出，政治是“在重大而且带普遍性事项”方面国家活动，而行政管理则是“国家在个别和细微事项方面活动”，因此，“政治是政治家特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员事情”。

进一步，威尔逊强调，行政是“行动中政府”，是政府执行者、操作者，是“政府最显露方面”。

””对在“政府调整”问题上适用“宪法原则”而言，宪法问题关注重点是“政府调整必须适合宪法原则”，行政管理问题关注则是“仅仅为了灵活适应上方便，对于可以改变目标所作政府调整”。

威尔逊考察了行政管理与宪法保障关系，认为对美国这样自由国家而言，虽然只有宪法保障才能维护自由存在，但在有关自由具体实施方面，其方便条件却更多地是取决于行政安排。

公共行政就是公法明细而系统执行活动，以自由统治原则为基础行政管理，其行政行为每一个细微环节，都是具体体现和贯彻这种自由精神。

威尔逊为此探讨了政治分权与行政集权问题。

他指出，从哲学角度看，行政学研究与适当分配宪法权力研究密切相关。

在威尔逊看来，行政管理组织者任务在于使行政管理与职责分明这一条件相适应，而“巨大权力和不受限制自由处置权限”是行政管理组织承担责任不可缺少条件。

与政治上分权理念相较，这是一种主张行政集权理念。

威尔逊认为，如果行政权力被加以分解，使得许多人各享有一份，那它就会变得模糊不清，而如果权力是模糊不清，那它就会被弄成是不负责任。

相反，如果行政权力集中在各部门首脑和部门所属机关首脑身上，那它就很容易受到监督和接受质询。

对个人而言，当他感觉到自己已被授予以任意处置巨大自由权力时，那么他权力越大，他就越不可能滥用此种权力，他就会更加受到鼓舞，更加头脑清醒和更加被这种权力所激励。

而他权力越小，他就越会感到他职位无疑是既模糊又不引人注意，他就越容易堕落到不负责任状态之中去。

为保证这种行政集权发挥是行政管理方面正面效应，威尔逊同时指出了被后来学者们归纳和总结为“金鱼缸效应”问题，即官员们行政行为应该被置身于人民大众面前，由公众舆论来起权威性评判家作用，从而解决行政纪律问题。

威尔逊指出，当公众评论直接关注政府日常琐事和政府对日常工作方法选择时，它会像是一个笨拙乡下人操作一部难以驾驶机器一样让人讨厌，但是无论是在政治还是在行政方面，当对制定基本政策更为巨大力量进行监督时，公众批评则是完全安全而且有益，是完全不可缺少。

美国公共舆论已经广泛觉醒并且特别注意无论如何都要按自己方式行事，重要是要保证其能具有效力。

对行政学研究而言，也应该去发现一些既能保证给予公众评论这种控制监督权力，又能使之与一切其他干扰活动相分离最佳方法。

同时，为了使美国行政管理能在一切方面都对公众舆论有敏锐反应，威尔逊认为必须建立一支受到过充分训练、以良好行为进行服务官员。

也即行政研究更前一步，就是如何为公共服务机关培训后备人员。

对政治教育普及本身，只能够达到某种深度，而对行政管理实践并无太多帮助。

它将会使对政府明智批评大量增加，但决不会培育出一大批能干行政管理人员；它将会为发展对政府一般原则准确理解做好准备，但是它却不一定会对管理政府技能有所促进。

这是一种有可能培养出立法人员，但却不能培养出行政官员教育。

当时美国，正在建立近代文官制度，威尔逊热情洋溢地指出，美国理想模式是通过选举和经常性公开协商，建立一个有文化教养和自立精神文官制度，使它完全能够有理智有力量地展开活动，同时与公众思想保持着非常紧密联系。

并认为，美国当时正在进行文官制度改革，只是为达到更完善行政改革一部序曲，美国还必须继续更适当地调整行政职能，并且规定一些有关行政组织与行政活动更好办法。

（五）行政学研究方法与发展美国特色行政

威尔逊指出，最适合美国行政学研究方法是比较研究方法，并再次强调这种比较研究要立足于美国自身政治环境，即借鉴欧洲良好行政制度必须坚持美国自己特色。

威尔逊指出，对于一切政府，只有一种进行良好行政管理规则，在与行政管理职能有关各个方面，一切政府都具有很强结构方面相似性，甚至，如果各种政府想成为同样有用和有效率政府，他们就必须在结构上有高度相似之处。

同时，所有相类似政府，它们在行政管理方面合法目标也是相同。

这是美国借鉴欧洲行政管理实践理论和事实基础。

一方面，威尔逊主张借鉴欧洲法国和德国行政管理制度，另一方面，威尔逊也强调要从根本原则上认清美国自己与欧洲国家在政治环境与“政治”准则方面全部根本差别。

在威尔逊看来，只有通过比较研究，比较对象最好还是选择环境气氛与美国完全不同，例如法国和德国那些制度，才可能更不带成见地去反观美国自身制度。

也只有在清楚地认识到美国与其借鉴对象——例如欧洲法国与德国，在环境条件方面全部根本差别，美国才能完全和有益地引进他们行政科学。

威尔逊对行政与政治关系划分，也为其引进欧洲行政管理经验不会使美国“民主”旗帜“变色”理念进行了理论上支持。

在威尔逊看来，行政管理既是一种事务性领域活动，那么，对法国、德国行政制度与行政实践活动研究与经验借鉴，就纯粹只是一种“办事方法”上学习，而丝毫无阻于美国对共和主义坚持。

只要美国坚持把这种行政学研究作为使美国政治易于付诸实践一种手段，作为使针对所有人民主政治在行政管理方面实施到每一个人一种手段，那么，美国对欧洲行政管理制度和实践活动研究，就像是对外国政府做一种“解剖学”观察，可以详细解剖外国制度而不用害怕血液中毒，也即，能够学习外国制度中可以为美国所用东西而不犯错误。

对于那些不仅被其他国家肯定性经验所认可，并且也与美国习惯相契合种种安排，则更必须毫不犹豫地优先从理论上进行完善。

总而言之，世界性“做什么”永远应该由美国式“如何做”所支配。