苏公共管理学教案.docx
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苏公共管理学教案
第一节公共管理成为独立学科的内在依据
一、公共管理与私部门管理有本质区别
(一)公共利益目标与私人利益目标
(二)垄断强制性与自由竞争性
(三)制衡性与自主性
(四)多元理性与经济理性
(五)政府机制与市场机制
二、现代社会变迁推动公共管理发展
(一)公共物品的需求和供给在稳定地扩大
(二)社会生活中的公共事务日益增加
(三)公共管理所面临的环境更加复杂多变
三、传统行政学的局限
(一)理论框架局限
(二)管理主体局限
(三)管理理念与手段局限
(四)管理对象与目标局限
第二节公共管理学的内涵与研究方法
一、公共管理的涵义
(一)公共物品、公共事务与公共管理
“公共”指多数人的或关于多数人利益的,公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。
公共物品(Publicgoods)和公共事务(Publicaffairs)是公共管理中的两个重要概念。
1.公共物品
公共物品是和私人物品相对应的概念。
公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。
2.公共事务
所谓“公共事务”,是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动,以及这些活动的实际结果。
(二)管理、公共管理与公共管理学
1.管理
一般说来,可以把管理看作是在一定环境中,管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段,对管理客体加以调节控制的过程。
公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。
2.公共管理
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福祉与公共利益。
涵义:
(1)公共管理的主体是政府和其他公共部门,而不是私人及其组织;
(2)公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征,即与公共利益直接有关,以及公共事务的受益对象是社会公众;
(3)由于公共事务关系到社会成员的利益,这就决定了公共事务及其管理的存在是
永恒的,但具体内容会随着社会变迁不断调整;
(4)公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任,因此,必须依法进行,其工
作绩效也不能简单地以利润或效率作标准;
(5)公共管理的公共性,决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。
公共管理活动具体类型的“三分法”:
(1)公共政策-政府制定公共政策的活动;
(2)政府管理-政府处理公共事务,提供公共产品和服务的活动;
(3)非政府组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务,提供公共产品和服务
的活动。
3.公共管理学
多学科的理论和方法,研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学;是关
于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务,以增进和公平分配
社会公共利益的知识体系。
特点:
(1)公共管理是一个整合性的概念。
(2)公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下,将私部门的管理手段运用于公共
部门。
(3)公共管理重视与外部环境的关系,强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。
(4)公共管理不等于“政府管理”,而意味着一种新理。
(5)公共管理强调价值调和与责任,重视4E,即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness),公平(Equality)。
(6)公共管理关注和重视政府改革与再造。
(7)公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。
当前特点:
(1)鲜明的实践导向性
(2)理论上的包容性
(3)学科的年轻性
二、公共管理的构成要素
(一)公共管理的主体
公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管
理活动。
(二)公共管理的对象
公共管理的直接对象是各类公共事务。
(三)公共管理的资源和手段
公共部门最重要的资源是合法性。
包括合法地组成公共组织和成为管理者,合法地进行管理,以及被管理者对管理者及其行为的认同。
在公共管理的具体资源构成中,强制力和税收能力尤其重要。
公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。
(四)公共管理的环境
在公共管理的宏观环境分析中,人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治
环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。
三、公共管理学的研究内容
(一)公共管理学的基础内容
1、公共管理学从哪里来(公共管理理论与实践的发展)
2、公共管理者是谁(公共管理的主体)
3、管理什么(公共管理的职能)
4、怎样进行管理(公共管理的过程)
5、管理的结果如何评价(公共管理的绩效)
6、公共权力负有什么义务以及如何约束其行为(公共管理的责任与监控)
(二)公共管理学的前沿领域
公共管理中的政府角色,公共管理的非营利组织,公共部门绩效管理,公共
部门战略管理,公共管理的新策略。
四、公共管理学的研究途径与方法
(一)公共管理学的研究途径
公共管理研究大致可分为两种途径,即公共政策途径(Publicpolicyapproach,P途
径)和企业管理途径(Businessapproach,B途径)。
P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系,有如下特征:
第一,着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究;第二,重视非量化和实务的取向,推崇通过个案研究来发展相关知识;第三,强调与政策分析结合,进行具有前瞻性的规范性的理论研究。
B途径的公共管理主张师法企业,B途径的公共管理的特征是:
第一,偏爱企业管理的原则;第二,对公、私部门的差异不作严格区分;第三,除了重视策略管理及组织间的管理外,还强调公共管理的过程进行管理;第四,在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。
与P途径的公共管理比较,目前B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。
作为同一的公共管理的不同组成部分,P途径和B途径的公共管理有很多共同之处,它们的眼光并不局限有行政机关内部,而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上;它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色;它们都重视经验性的材料。
(二)公共管理学的研究方法
1.规范方法
2.实证方法
3.案例方法
4.系统方法
5.比较方法
6.数理方法
第三节公共管理学与中国的发展
一、公共管理学与中国的市场经济
(一)公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能,弥补市场功能的缺陷
(二)公共管理学“亲市场”的学科立场,有助于市场经济的健康发展
二、公共管理学与中国的社会发展
(一)公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展
(二)公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格,将有力地促进当前正在进行的社会转型
第四节新公共管理
“新公共管理”(NewPublicManagement,NPM)一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式,其背景是西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字,均开始了大规模的政府改革。
其共同的特征是引进公共管理的理念、技术及模型。
主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想,以及对近20年来经济与合作组织(OECD)国家行政改革具体做法的理论概括。
新公共管理主要体现了企业管理途径(又称“B途径”)的公共管理理念。
新公共管理的核心思想是:
把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中,其目标不只是在公行政内部作技术上的专业化努力,也不只是对公共部门进行改革,而主要是让公共部门从转换机制入手,从根本上改变政府与社会的关系,最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。
一、主要工业化国家的新公共管理实践
(一)英国新右派的政府改革
主要特点:
(1)视民众为顾客,并强调顾客的选择权。
民众可以市场机制下,选择公共部门或私人部门来提供公共服务。
(2)创造市场或准市场的竞争机制。
以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者,通过纳入私部门来形成竞争机制。
(3)扩大个人及私部门的活动范围,使个人更能够自力更生,自愿性团体可以扮演更积极的角色;增加私部门提供公共服务的机会,政府机构则将注意力放在原先被视为不必要,但却是民众真正需要的服务上。
(4)将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来,防止政府机构利用自己的裁判员地位,为自己谋得额外的好处。
(5)对于公共服务供给者与购买者的关系,强调用契约或半契约的方式来加以控制。
(6)由市场来检测绩效目标。
在部门内,管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合,即管理者的目标在于实现目标,而对部门绩效的评判,则取决于顾客的满意度。
(7)弹性薪酬。
即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬,使薪酬待遇成为一项激励工具。
(二)美国的新治理
特征:
(1)强调与非营利组织建立联盟关系,采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务,以取代过去那种僵化的公共服务体系。
(2)鼓励民间部门参与公共物品的生产,吸引并授权公民团体直接参与者公共方案的设计,并强调决策过程的分权化。
(3)强调公共行动的重点在于任务而非方案,在于实际的绩效而非预算的盲目投入,在于投资而非花费,在于认知顾客的需要而非政府机构自身,同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。
(4)在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。
(三)其它西方国家的实践
1.澳大利亚和新西兰
新西兰的新公共管理遵循下列9项原则:
(1)政府只能在那些非政府机构(如私人企业和志愿者团体)无效率和无效能时才能涉入其活动。
(2)一切隶属于政府部门的事业单位,必须被改制为私部门公司。
(3)必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。
(4)必须尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中。
(5)内阁部长和各部执行长(ChiefExecutive)职责要明确,部长对选择方案负责,执行长则在最少干预下,对该方案的投入及产出负责。
(6)公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争;公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者决定。
(7)制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化。
(8)治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本。
(9)行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。
(四)各国新公共管理实践的共同特点
综合各国行政改革所采取的各种措施,可以总结出以下具有共性的几点。
1.为了解决本国的财政问题,各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。
从实际效果来看,这种做法不仅使政府的财政压力大减轻,而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。
2.为改革政府的传统官僚行政理念,政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。
3.为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整,主要做法是界定决策机构和执行机构的职能,加强执行机构并赋予两者相应的支配权。
这样,一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置,另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。
4.实现政府在公共服务方面的“角色”转变,由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。
5.通过政府改革和由此而取得的成果,使各国执政者产生了一个认同:
要想真正做到精简政府,使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰,政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。
(五)当前西方政府改革的新动向
1.在政府与市场之间作公共选择。
虽然在实践上依然更多地偏向于政府,但更多的市场,更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识,并继续成为世界各国政府改革的指导思想。
2.政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。
虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展,在有的国家甚至有些回潮,但是在放松管制,公共领域引进市场机制,建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。
3.强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。
20世纪80年代强调采用信息技术,90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。
4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善,在新公共管理思潮的影响下,许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革,从而重新塑造了政治(政策)与行政(执行)之间的关系。
二、著名公共管理专家的看法
(一)胡德对新公共管理的理解
1、即时的专业管理;
2、目标明确与绩效衡量;
3、强调产出控制;
4、转向部门分权;
5、强调运用私营部门的管理风格、方法和实践;
6、强调资源的有效利用。
(二)法汉姆及霍顿对新公共管理的理解
1、采用理性途径的方式处理问题;
2、重新设计组织结构;
3、改变组织结构,促进官僚体制更为扁平化;
4、改变现行的政策,转换成为“新公共服务模式”;
5、运用人力资源管理技术;
6、试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织;
7、以契约关系来取代传统的信托关系。
三、对新公共管理的评析
(一)新公共管理的时代特征
1.新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物,也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。
与传统的公共行政学相比,“新公共管理”范式具有一系列的创新,这主要表现在如下4个方面:
第一,新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究,奠定了更广泛、坚实的理论基础;第二,新公共管理开阔了公共行政学的理论视野,具有一系列主题创新;第三,新公共管理建立起一个更加全面、综合的知识框架;第四,新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。
2.新公共管理体现了国家与社会,政府与市场关系的新格局。
20世纪80年代开始,首先在西方国家开始逐渐显现出对市场的回归,90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。
政府从社会制高点上后撤,是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象。
有人认为,近代以来,一直存在着政府与市场关系的争论,人们也在政府取向和市场取向之间左右摇摆,而新公共管理只不过表明这次钟摆又一次摆向市场而已。
但更多的人认为,基于科技革命、新产业革命以及全球化的深刻变化,正在从根本上改变国家与社会,政府与市场的关系,新公共管理体现了这种新的关系格局,并推动其向纵深发展。
3.新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。
政府与市场关系新格局的形成,关键是由政府职能定位的根本性转变引起的。
这种转变就是政府由所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变。
在公共管理中,这种转变具体表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化。
(二)新公共管理的“解题”特色
新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境所表现出来的特色,集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”(目前关注的焦点是政府如何管理)这两个方面。
在“谁来管理”的问题上,新公共管理认为,与市场相比,政府在服务质量和服务效率方面存在着许多先天不足,因而,以往由政府垄断社会管理和公共服务的一切基本方面的做法是不妥当的,政府应该全面后撤,只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情,而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会,让社会实现自我管理。
如何实现传统的政府职能向社会的转移?
新公共管理的一个重要思路是,将政策职能(掌舵)与管理职能(划桨)分开。
在政府“如何进行管理”的方面,新公共管理的基本思路是:
引进市场竞争机制和私营部门成功的管理经验和手段,全面降低管理成本提高管理效益。
具体表现在如下方面。
1.广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。
2.政府服务以顾客为导向。
3.由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。
4.通过多种形式的授权改善公共部门的工作。
5.放松严格的行政规制,实施严明的绩效目标控制。
6.文官与政务官之间密切互动,政策制定和行政管理相互渗透。
7.重视公共人力资源管理。
(三)新公共管理的理论困难与受到的批评
1.新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择。
2.新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义(Marketfundamentalism)。
(四)新公共管理的借鉴意义
四方面的启示:
1.必须加大政府体制创新的力度,切实转变政府职能,尽快改变政府垄断公共物品的供给(或公共物品基本上由政府提供)的局面;
2.充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段,引入竞争机制,用市场的力量改造政府,提高政府的工作效率;
3.必须增强政府公务员的管理和服务意识,重塑政府与社会的关系;
4.注意研究借鉴当代工商管理(企业管理)领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术,实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。
第五节公共管理:
现时代的挑战
一、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题。
安全与秩序是人类社会发展的一个基本问题。
凡是人类存在的地方,人们莫不试图建立良好的的秩序。
作为公共管理者,如何防止政府的崩溃,建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府致力职位关键。
二、关于如何在公共管理与维系并发展民主法治社会的基本价值问题。
政府治理绝非是一个工具——理性价值的追求问题。
公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色,这就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。
三、关于平衡政府与市场的作用,以促进政府治理的有效性问题。
一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。
在公共领域,现阶段又过于崇尚市场机制取向,但市场也不是万能的,它必须与政府有机结合起来。
四、关于回应全球化的挑战问题。
对于政府治理而言,全球化是机会,也是挑战。
五、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要。
面对着人类日益增长的期望革命,如何平衡眼前发展与长远发展的需要,是当代政府治理所面临的挑战。
六、关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题。
七、如何应付越来越多的官僚腐败,重振公民对政府的信任问题。
八、关于重振政府的治理能力问题。
如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣,就必须提供自己的能力,依据世界银行的观点,政府的能力是指政府以最小的社会价格采用集体行动的能力。
九、关于如何发展有效的组织体制的问题。
十、如何构建国家与社会的共同治理模式问题。
问题在于政府能否有能力激发、培养这种责任感;政府是否能够给社会提供这样的机会;政府是否改变自己传统的优越感、自我中心感。
十一、公共管理如何应付复杂、不确定与变革的问题。
社会科学与自然科学都认识到,人类面临的主要问题也是全球的、复杂的和非线性的。
管理的复杂性,需要我们改变传统的机械的管理思维方式,发展一种有机的、整体的、生态的管理方式
十二、重建公共管理的道德秩序。
公共管理,不仅关乎专业技术,也重视公共服务的道德追求。
社会学家涂尔干曾言:
假如没有目标的话,即使我们大步迈向前去,亦将无所寸进。
面对21世纪,我们的确面临着道德秩序重建的挑战。
第二讲公共管理的主体
学习要点:
公共组织与非公共组织的区别
公共组织的基本结构
公共组织的类型和作用
公共组织领导者的领导方式
公共组织的变革
第一节公共管理的主体
(1):
组织
一、公共组织的概念
公共组织是以实现公共利益为目标的组织,它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权,负有公共责任,以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。
政府是典型的公共组织。
此外,以特定的公共利益为目标,为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织,也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。
公共组织的基本要素
与其它社会组织一样,构成公共组织
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