土地利用总体规划实施评价剖析.docx

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土地利用总体规划实施评价剖析

土地利用总体规划实施评价

摘要

土地利用总体规划是依据土地资源调查和适用性评价结果、国家经济与社会的中长期发展规划和年度计划以及国家的产业政策和社会发展政策,贯彻“十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕地”的基本国策,遵循保持耕地总量动态平衡,实现土地用途管制和集约化土地利用方式的原则,对今后一段时期的土地利用进行总体规划。

本文以运城市稷山县土地利用总体规划为例对其实施情况进行了分析,并重点对该规划中耕地保护、基本农田保护及各类建设用地提出对策。

采用定性分析与定量分析，发现耕地保护压力大，农村居民点土地利用效率低下以及基本农田布局出现不适应等问题，并且提出通过对规划进行适时修改、合理调整布局、拓宽用地渠道与建立节约与集约用地机制等建议以解决这些问题，以期为以后的规划提供借鉴。

关键词：

土地利用总体规；定性分析；定量分析；稷山县

LandUsePlanningImplementationEvaluation

ABSTRACT

Landuseplanningisbasedonthesuitabilityoflandresourcessurveyandevaluationresults,long-termdevelopmentplansandannualplansandindustrialpoliciesandsocialpoliciesatthenationaleconomicandsocialdevelopmentofthecountry,implementingthe"treasureandrationaluseofeveryinchoflandandeffectiveprotectionarableland,"thebasicnationalpolicy,abidebymaintainingdynamicbalanceoftotalarableland,torealizetheprincipleofland-useregulationandintensivelandusepatternsfortheperiodaheadoftheoverallplanningoflanduse.Inthispaper,YunchengJishanCountylanduseplanningasanexampleofitsimplementationareanalyzed,andthefocusoftheplanningoffarmlandprotection,basicfarmlandprotectionandvariousconstructionsitestoproposeasolution.Qualitativeanalysisandquantitativeanalysis,foundthatfarmlandprotectionpressure,lowutilizationefficiencyofruralresidentiallandandbasicfarmlandlayoutappearssuitedtootherissues,andproposemodificationsthroughtimelyplanning,rationallyadjustthelayout,tobroadenthechannelsandtheestablishmentofconservationandlandintensivelandusemechanismproposaltoaddresstheseissuesinordertoprovideareferenceforfutureplanning.

Keywords:

Overalllanduseregulation;qualitativeanalysis;quantitativeanalysis;JishanCounty.

目录

一、绪论1

1.1研究背景与意义1

1.1.1研究背景1

1.1.2研究意义1

1.2国内外研究综述2

1.2.1国外研究现状2

1.2.2国内研究现状2

1.3研究内容3

二、稷山县土地利用总体规划概况4

2.1稷山县土地利用总体规划批准情况4

2.2稷山县土地利用总体规划指标控制情况4

2.2.1耕地保有量和基本农田保护面积4

2.2.2建设用地指标6

三、稷山县土地利用总体规划实施定性评估7

3.1耕地保护情况7

3.1.1耕地保有量实施情况7

3.1.2耕地流向来源分析7

3.1.3耕地保有量变化原因分析8

3.2基本农田保护情况9

3.3各类建设用地情况10

3.3.1建设用地规模指标执行情况10

3.3.2新增建设用地指标执行情况10

3.3.3人均城镇工矿指标执行情况（约束性指标）11

四、稷山县土地利用总体规划实施定量评估12

4.1评价指标体系及方法12

4.1.1评价指标及权重的确定12

4.1.2评价方法12

4.2评价结果分析15

五、问题及对策17

5.1土地利用总体规划实施中的问题17

5.1.1耕地保护压力大，土地整治力度亟待加强17

5.1.2农村居民点土地利用效率低下，集约利用程度低17

5.1.3基本农田保护面临挑战，布局出现不适应情况17

5.2对策17

5.2.1对土地利用总体规划进行适时修改17

5.2.2合理调整土地利用总体规划空间布局18

5.2.3拓宽用地渠道，保障经济社会发展18

5.2.4建立建设用地节约和集约利用机制18

参考文献20

致谢21

一、绪论

1.1研究背景与意义

1.1.1研究背景

2010年12月13日，经国务院同意，国家发改委正式批准山西省为“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，这是稷山县发展的又一重要契机。

为完成综改试验区“要通过深化改革，加快产业结构的优化升级和经济结构的战略性调整，加快科技进步和创新的步伐，建设资源节约型和环境友好型社会，统筹城乡发展，保障和改善民生”的主要任务，并配合建设好“黄河金三角”的经济区域，稷山县正稳步向前迈进。

1.1.2研究意义

所谓土地利用总体规划实施评价，是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用规划的执行效果进行分析、比较与综合后所得出的一种价值判断。

进行土地利用总体规划实施评价具有十分重要的意义。

冯建美，陈龙乾等[1]认为是提出规划修编的前提，也是确保规划修编依法有序推进的重要措施；王玉波，唐莹[2]认为进行土地利用总体规划实施评价有利于对土地利用总体规划执行情况的监督和检查，为新一轮规划的编制提供决策依据和理论支持；高希瑞，张永福等[3]认为进行土地利用总体规划实施评价可以发现上一轮规划实施的效果，和实施过程中存在的问题，并为新一轮土地利用总体规划修编提供科学依据。

2006-2013年规划实施期间稷山县经济社会发展迅速，其基础设施和基础产业快速发展，工业化、城镇化进程加快，城市发展、建设对土地需求强烈。

各乡镇加快新农村建设、小城镇建设、农业产业化、工业化和商业化建设进程，加大招商引资力度，项目建设和城镇化发展较快，各项建设用地需求量较大，控制建设用地扩张与建设用地需求的矛盾较为突出。

现行土地利用总体规划的建设用地空间布局已无法满足经济发展的用地需求。

同时，为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央省市“两会”精神，以科学发展观为主题，坚持稳中求进，改革创新的总体要求，立足“三基地一名城”的战略地位，全面深化改革、强化创新驱动力，为把稷山县建成宜居宜业，生态文明美丽新稷山打下更加坚实的基础。

因此合理评估稷山县本轮规划的实施情况显得尤为重要。

1.2国内外研究综述

1.2.1国外研究现状

国外没有类似于我国相对独立的土地利用规划体系，以政策分析为思想基础的城市规划实施评价研究开展较早，以Faludi、Patsy、Heaely等为代表的学者进行了大量的研究，研究成果较为成熟。

1.2.2国内研究现状

国内土地利用总体规划实施评价研究起步较晚，依据已有文献，大致可以分为三个阶段：

第一阶段是起步阶段，（1995年前）。

最早是从规划实施效益评价研究开始的，早在上世纪90年代初，史京文[4]就对土地利用规划三大效益的实质以及三者之间的关系进行了探讨，认为土地利用规划追求的是三者最佳的综合效益；师学义，王云平[5]从三大效益最优结合的角度出发，对土地利用总体规划方案的评价和选择进行了初步探讨；贺小春，李长林[6]针对规划实施效果评价提出了连环替代法。

第二阶段是探索阶段（1995年--2004年）。

孙施文，周宇[7]对有关城市规划实施评价的理论研究进行了综述，并介绍了开展规划评价的基本思路及具体方法；赵晓敏，郭熙[8]明确了土地利用总体规划实施评价的内涵和系统构成，建立了一套操作性强的土地利用总体规划实施评价指标体系和评价方法。

这些研究为以后的研究奠定了基础，并产生了深远的影响。

第三阶段是发展阶段（2004年至今）。

自2004年，国土资源部下发了第133号文件和此后的国办（2005）32号文和国土资发（2005）9号文等相关文件之后，土地利用总体规划实施评价的研究开始逐渐深入。

大多数学者对土地利用总体规划实施评价的研究思路是，将定性与定量分析方法相结合[9]，针对某一具体研究区域，选取富有针对性的指标，构建数学模型[10]，对研究区域的土地利用总体规划实施效果进行评价。

众多学者对土地利用总体规划实施评价分类、存在问题、指标体系构建、评价方法选择、和实证研究等各个方面进行了大量研究。

土地资源肩负着“一要吃饭，二要建设”的任务，越来越艰巨，人地矛盾日益突出，土地利用总体规划实施评价显得尤为重要。

为此，城市土地集约利用成为城市化的必然选择[11]。

下一阶段是完善阶段。

目前的研究虽然取得了一定的研究成果，但是目前还没有一个完善的土地利用总体规划实施评价的机制，规划实施评价的指标体系还没有一个统一的标准，土地利用总体规划时事动态评价还需要加强，另外还有很多方面需要进一步完善。

1.3研究内容

通过对稷山县土地利用总体规划进回顾，并对以定性与定量的方法对稷山县土地利用总体规划进行分析，发现其中存在的问题，提出相应的对策，以期为以后形成一个完整的土地利用总体规划评价机制提供借鉴。

二、稷山县土地利用总体规划概况

2.1稷山县土地利用总体规划批准情况

《稷山县土地利用总体规划（2006-2020）》于2010年9月开始编制，规划期限为15年，规划于2012年7月经省政府批准实施（晋政函【2012】81号）。

继《稷山县土地利用总体规划（2006-2020年）》经省政府批准实施之后，稷山县乡级土地利用总体规划（2006-2020年）也在县级规划下达给各乡镇的指标控制下完成编制，并于2012年12月经运城市政府批复实施（运政函【2012】77号）。

乡级规划批准之后，分别于2013年8月和2014年2月进行了调整，调整内容仅限于乡镇内部用地布局的局部调整，对县级规划中的各项指标均无影响。

2.2稷山县土地利用总体规划指标控制情况

规划采用自上而下的指标逐级控制方法，上级规划下达稷山县14项控制指标，其中3项为约束指标，其它的为预期性指标，规划主要情况如下：

2.2.1耕地保有量和基本农田保护面积

至2020年，稷山县耕地保有量目标为38376.34公顷，比上级规划下达指标多212.47公顷。

规划期内，稷山县基本农田保护面积目标为29833.89公顷，比上级规划下达指标多83.89公顷。

详见表2.1。

表2.1稷山县土地利用总体规划（2006—2020年）指标控制表

规划目标/指标内容

2005年

2020年

一、总量指标类

耕地保有量

（公顷）

37973.63

38376.34

基本农田面积（规划期）

（公顷）

29556.48

29833.89

园地面积

（公顷）

76.91

670.34

林地面积

（公顷）

7602.75

8496.34

建设用地总规模

（公顷）

9857.84

10021.28

城乡建设用地规模

（公顷）

9147.99

9108.43

城镇工矿用地规模

（公顷）

2058.85

2395.80

交通、水利及其他建设用地规模

（公顷）

709.85

912.85

二、增量指标类

（规划期：

2006-2020年）合计

新增建设用地规模

（公顷）

965.09

新增建设占农用地规模

（公顷）

911.88

新增建设占耕地规模

（公顷）

761.26

土地整治补充耕地规模

（公顷）

1163.97

建设用地复垦补充耕地

（公顷）

474.55

三、效率指标类

（2005年）

（2020年）

人均城镇工矿用地

（平方米）

213.10

163.00

附：

上级规划下达的主要指标（目标）

（单位）

面积

指标属性

1

规划期末耕地保有量（2020年）

（公顷）

38163.87

约束性

2

基本农田保护面积（规划期间）

（公顷）

29750.00

约束性

3

新增建设用地规模（指标）（规划期内）

（公顷）

501.00

预期性

新增建设占耕地规模

（公顷）

368.85

约束性

4

土地整治补充耕地规模（规划期内）

（公顷）

694.66

预期性

建设用地复垦补充耕地

（公顷）

5.24

预期性

说明：

①表中“一”、“二”、“三”指标中，均为包含或考虑规划期内拟安排实施城乡建设用地增减挂钩及矿业用地整合后相关用地结构（或指标）调整（依其结果）。

②“上级规划下达的主要指标（目标）”，为上级《规划》下达本县（市、区）的相应指标。

2.2.2建设用地指标

至2020年稷山县建设用地总规模控制在10021.28公顷以内，城乡建设用地规模控制在9108.43公顷以内，城镇工矿用地规模控制在2395.8公顷。

规划期间，安排新增建设用地总量965.09公顷（含城乡建设用地增减挂钩建新区464.09公顷），其中：

城镇工矿新增建设用地指标为652.29公顷（含城乡建设用地增减挂钩建新区419.30公顷），农村居民点新增用地109.80公顷（含城乡建设用地增减挂钩建新区44.79公顷），交通水利新增建设用地指标为191.00公顷，其他建设用地新增指标12.00公顷。

新增建设占用耕地规模控制在761.26公顷以内。

三、稷山县土地利用总体规划实施定性评估

3.1耕地保护情况

3.1.1耕地保有量实施情况

《规划》确定到2020年稷山县耕地保有量目标不低于38376.34公顷（含可调整园地5329.1公顷，可调整林地278.7公顷），上级下达的耕地保有量指标为38163.87公顷。

2013年，稷山实有耕地保有量为37743.82公顷（含可调整园地5370.22公顷，可调整林地245.26公顷），比规划目标耕地保有量少632.52公顷，比上级下达的规划指标少420.05公顷，规划的耕地保有量指标在规划实施期间有较小幅度下降，距离规划目标年耕地保有量指标有一定差距。

3.1.2耕地流向来源分析

规划实施期间，耕地减少606.86公顷，其中建设占用减少330.74公顷（上级下达新增建设占用耕地248.70公顷，“挂钩”建新区占用耕地82.04公顷），其他减少276.12公顷；耕地增加377.05公顷，其中；“挂钩”复垦107.98公顷，占补平衡补充耕地106.38公顷，土地开发整理162.69公顷，8年间净减少229.81公顷。

从2006-2013年耕地变化情况来看，耕地不但没有增加，反而在一直减少，详见表3.1。

表3.12006-2013年间耕地增减情况

单位：

公顷

年份

耕地增加

耕地减少

小计

土地整治

小计

建设占用

其他

挂钩复垦

占补平衡补充耕地

土地开发整理

挂钩建新

上级下达指标

2006-2009年

（261.60）

（207.01）

（54.59）

384.09

107.97

276.12

2010年

33.2

33.2

0

2011年

150.27

35.51

114.76

79.5

27.48

52.02

2012年

72.47

72.47

85.19

54.56

30.63

2013年

121.11

106.38

14.73

58.08

58.08

合计

377.05

107.98

106.38

162.69

606.86

82.04

248.7

276.12

说明：

由于2006年规划基期数据采用的是二调回退数据，上表中2006-2009年期间增加的耕地面积已经包含在规划基期的耕地面积中，故上表计算耕地增加面积时，括号内的数据，即2006-2009年增加耕地面积未计算在实施期间增加耕地面积当中，只是在表中列出予以说明。

3.1.3耕地保有量变化原因分析

由上可以看出，自《规划》实施以来，稷山县耕地保有量执行情况并不乐观，以上情况可归因于以下几个方面：

第一，耕地基期保有量数据与实际情况存在差距。

2009年“二调”稷山县实有耕地面积为32219.90公顷，加上可调整园地、林地面积后耕地面积为37863.67公顷。

2006-2009年回退后确定规划基期年耕地面积为37973.63公顷，二者相差109.96公顷。

如此便使得稷山县基期年实际的耕地保有量面积比规划中基期年确定的耕地保有量面积要少109.96公顷。

第二，规划基期年耕地面积（37973.63公顷）的确定主要是为了从耕地面积总量上与一调变更数据相衔接，但是由于第二次农村土地调查采用的田坎系数与一次土地详查规程要求的田坎系数不同，使田坎面积增加。

第二次土地调查数据库田坎面积是1714.45公顷，一调变更的田坎面积是1178.79公顷，致使耕地面积进一步减少。

第三，土地整治增加耕地面积情况：

2006-2009年土地整治补充耕地面积261.60公顷，而回退新增建设用地指标147.83公顷，且全为耕地。

可知，稷山县在此期间多补充了113.77公顷耕地，说明2006-2009年稷山县土地整治完成情况较好。

此外，2010-2013年土地整治补充耕地面积377.05公顷，其中包括2010-2013年土地整治补充耕地指标和城乡建设用地增减挂中归还耕地的指标。

由于2006-2009年土地整治增加耕地面积在二调时已经调查为耕地，并已经包含在规划基期的耕地面积中，所以从规划基期年至评估时点实际整治补充耕地面积共377.05公顷。

《规划》确定的土地整治补充耕地任务目标为1163.97公顷，截止评估时点，已完成耕地补充任务的32.39%。

综合来看，稷山县土地整治补充耕地完成情况欠佳。

3.2基本农田保护情况

《规划》确定到2020年稷山县基本农田保护面积为29833.89公顷，落实上级下达的29750公顷的约束性指标，并在此基础上多划定83.89公顷基本农田作为预留区（即确定基本农田保护面积为29833.89公顷），防止不确定项目建设占用。

各乡镇多划基本农田情况如下：

稷峰镇33.57公顷，西社镇16.78公顷，化峪镇4.19公顷，翟店镇12.60公顷，清河镇4.19公顷，蔡村乡4.17公顷，太阳乡8.39公顷。

规划实施以来，多划基本农田未核销。

根据土地利用变更调查资料，2013年稷山县实有基本农田保护面积为29833.89公顷，比上级下达的29750公顷的指标多83.89公顷，基本农田保护执行情况良好。

3.3各类建设用地情况

3.3.1建设用地规模指标执行情况

《规划》确定到2020年稷山县建设用地总规模预期为10021.28公顷，城镇工矿用地规模预期为2395.80公顷。

2013年，稷山县建设用地总规模为10198.63公顷，城镇工矿用地规模为2153.93公顷，建设用地总规模超出2020年规划期末的面积为177.35公顷，城镇工矿用地总规模在规划控制规模之内。

3.3.2新增建设用地指标执行情况

《规划》确定2006-2020年稷山县新增建设用地规模预期为965.09公顷，占用农用地规模预期为911.88公顷，占用耕地规模预期为761.26公顷。

新增建设用地中，上级下达的新增建设用地指标为501.00公顷，其中占用农用地455.32公顷，占用耕地368.71公顷，城乡建设用地增减挂钩新增建设用地指标464.09公顷，其中占用农用地456.42公顷，占用耕地392.41公顷。

截止2013年，新增建设用地指标已使用407.38公顷，剩余557.71公顷，新增建设占用耕地已使用330.74公顷，剩余430.78公顷。

其中使用上级下达新增建设用地指标307.93公顷，剩余193.07公顷，新增建设占用耕地指标已使用248.70公顷，剩余120.01公顷；使用城乡建设用地增减挂钩指标99.45公顷，剩余364.64公顷，“挂钩”建设占用耕地指标已使用82.04公顷，剩余310.37公顷。

3.3.3人均城镇工矿指标执行情况（约束性指标）

《规划》确定2006-2020年间人均城镇工矿用地由213.10平方米减少到163.00平方米，年均降低3.34平方米。

2013年人均城镇工矿用地降低到176.12平方米，还需降低13.12平方米，2006-2013年间年均降低4.62平方米，共降低了36.98平方米，完成进度73.81%，总体呈下降趋势，正趋近于目标值。

规划实施期间，稷山县城镇人口增长明显，2013年，全县城镇人口达12.23万人，在2005年7万城镇人口的基础上增加了5.23万人，增幅达74.71%，另一方面，全县的城镇工矿用地总规模增长则不明显，2013年，全县城镇工矿用地总规模为2153.93公顷，在2005年2058.85公顷的基础上净增加95.08公顷，增幅仅为4.62%，因此在规划实施期间，全县人均城镇工矿用地呈下降趋势，反映在城镇化过程中，城镇的集约利用水平逐步提高。

四、稷山县土地利用总体规划实施定量评估

4.1评价指标体系及方法

4.1.1评价指标及权重的确定

规划评估指标体系：

由4个评估目标（一级）和10个评估指标（二级）构成，主要从耕地与基本农田保护、用地规模控制指标执行、用地结构和布局变化、节约集约利用土地等方面对规划的实施情况进行评价。

规划评估定量评价的指标体系及其评价目标、评价指标权重见表4.1。

表4.1土地利用总体规划评估定量评价指标体系及相应权重表

评价目标

目标权重

评价指标

指标权重

耕地与基本

农田保护

0.3

耕地保有量目标实现程度

0.4

基本农田保护目标实现程度

0.4

土地整治补充耕地目标实现程度

0.2

建设用地

规模控制

0.3

城乡建设用地控制规模控制程度