王名扬法学行政法18第五章行政主体的财产2.docx

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王名扬法学行政法18第五章行政主体的财产2

第五章　行政主体的财产（之二）

【类目书名】法国行政法

【类名】行政法

【著者】王名扬

【书名】法国行政法

【出版社】中国政法大学出版社

【版本】19890501

【页号】317—343

【责任编辑】高爱国

【封面设计】丁晓萱

　　　　　　　　三、公产的相邻关系

公产的相邻关系是指公产和私人不动产毗连而产生的法律关系。

由于公产和私人不动产接近，每个不动产必须为了另一不动产的正常利用负担一定的义务，这种相互的义务构成公产相邻关系的内容。

公产的相邻关系可以分为两个方面：

一、邻地不动产为公产利益所负担的义务。

二、公产为邻地不动产利益所负担的义务。

（一）邻地不动产为公产利益所负担的义务

邻地不动产为公产利益负担的义务有两方面：

一为依民法规定所负担的一般相邻关系义务。

二为依行政法规定所负担的义务，称为行政役权。

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1.一般的相邻关系义务　　公产的相邻关系中的义务，是否可以适用民法上私人相邻关系的规定？

学说上有不同的意见。

有些学者，例如热兹，认为公产的相邻关系中的义务，是行政法条文中所规定的义务，或者是由公产的公共使用使命所包涵的义务，都是公法上的义务，和民法上不动产所有者之间的义务没有关系。

（注：

热兹：

公产和不动产的互相独立，转引自德洛巴德尔前书第172页。

）持这种主张的学者大都否认公产可以作为所有权的标的。

法国大多数学者认为行政主体对于公产具有所有权。

当然产生不动产所有者之间的相邻关系。

尽管公产的相邻关系大都为行政法所规定，和民法上的相邻关系不一样，不能因此否认民法上的相邻关系在不妨碍公产的公共使用使命时，民法上的相邻关系可以为公产的利益而适用。

法国最高法院1900年在关于行政机关和私人房屋的分界墙的一个案件的判决中，认为民法典661条的规定（注：

民法第661条：

与一个墙壁相邻接的财产所有人，对墙壁所有权人偿还该墙价值的半数，或其希望成为共有分界墙部分的价值半数，以及筑建土地价值半数以后，有权使该墙全部或一部分成为共有分界墙。

）可以适用于行政机关。

因此，行政机关在偿还分界墙的价值半数以后，有权利将该墙变为共有的分界墙。

相反地，私人无权援引该条规定，使行政机关所建筑的分界墙成为共有的分界墙，因为这种改变不符合公产的公共使用目的。

但是在本世纪50年代以前，法院的判例不一致。

1946年民法改革委员会认为公产具有所有权性质以后，学说上和判例上绝大多数意见才认为民法上的相邻关系，可以为了公产的利益而适用。

因为邻地不动产负担的义务，不仅不妨碍公产的公共使用使命，而且可以加强公产的利用。

除了民法上规定的法定役权以外，法国的判例认为行政主体可以和邻地不动产所有人签定协议，规定为了公产利益邻地不动产所有者负担某些义务。

这些协议可以采取民法合同形式，或者行政合同形式。

2.行政役权　　实际上，公产的相邻关系适用民法规定的只是极少部分。

公产的相邻关系主要由行政法的条文和政府所制定的行政法规规定。

许多行政法规为了公产的利益。

对毗连的不动产规定

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一些特别的义务，这种行政机关的权利通常称为行政役权（servitudeadministratives）。

行政役权也用于更广的意义，包括公产利益以外，为了公共利益对私人不动产所规定的义务在内。

不动产所有者因行政役权而负担的义务，有时为不作为义务，有时为容忍义务，在例外情况下也可能是作为义务。

这些都是公法上的义务。

（注：

1958年以后，根据宪法的规定，行政役权不包括在34条立法事范围内，由行政机关以条例规定。

）

行政役权数目极多，无法详细列举，以下举出几种重要事例，以见一般情况。

（1）为了公共利益而存在的行政役权。

例如私人不动产上的通行权、电报、电话、电力供应线路的架设权，饮水、排水、煤气管道的安置权。

特别是当代的城市规划对私人不动产规定了很多限制。

（2）为公产利益而存在的行政役权　　这类行政役权的数目比上类更多，最常见的例如：

在公共道路两侧不许种植树木的距离，不适用民法上的规定，由省长或市长以命令规定。

在公共道路相交处，转弯处和危险处，私人不动产的利用不能妨碍公共道路的良好可见度。

为了国有道路和高速公路的建设和改良，可以指定保留的土地，对保留土地不发给建筑许可证。

公墓附近100米以内，不许建筑和挖井。

市政府可以规定沿街居民对于邻接的街道和人行道负有清洁义务。

在军事要塞周围，政府划定3个层次，第1层次内禁止任何建筑；第2层次内只能有简单的建筑，军事当局要求时应立即排除；第3层次内，未经允许不得进行某些工程。

飞机场附近一定区域内，不许建设和维持任何障碍物，必须允许架设信号标志等。

以上两种役权中，第一类为了公共利益而存在的役权，实际上只是对私人不动产利用的限制，不是严格意义的役权。

第二类为公产利益而存在的役权，和民法上役权的观念接近，但制裁的手段不同。

行政役权具有警察权力保护，民法上的役权没有这种保障。

（二）公产为邻地不动产利益所负担的义务

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公产在相邻关系中能够享受民法上规定的相邻权利，但不承担民法上法定役权的义务。

这是一种不平等的相邻关系。

因为民法上的役权限制公产的所有权，妨碍公产的公共使用使命的完成。

如果行政主体的某项财产，原来不是公产时已经负担民法上的役权，在这项财产成为公产后，原来的法定役权在不妨碍公产的公共使用范围内，可以继续存在。

行政主体和私人不动产所有者之间，不能用合同在公产上设定私法上的役权。

因为私法上的役权分割公产的所有权，妨碍公产的公共使用的使命。

民法上的相邻关系不能使公产承担义务，并不表示一切公产对于邻地不动产不能承担任何义务。

公产的相邻义务必须符合公产的公共使用目的，只能存在于公法关系中。

在法国，公产对邻地不动产所负担的义务，主要是公共道路对沿途不动产所有者负担某些义务，称为沿途居民的道路便利权利（lesaisancesdevoirie）。

公共道路的这种义务和民法上的役权相似，但是存在的理由不是由于相邻关系，而是由于公共道路所负担的公共使用使命。

因为公共道路的目的不仅限于公共交通，也包括为毗连的不动产交通服务在内。

道路便利权包含的内容有：

1.进入权，公共道路沿途的不动产占有者，可以步行或乘车进入公共道路，不需要任何凭证。

包括停车的权利在内。

2.眺望权，公共道路沿途的不动产占有者，可向道路方向安置窗户等设施，比民法上所规定的距离短（注：

看法国民法典677—678条。

）。

3.排水权，公共道路沿途不动产占有者，在不损害公共道路的情况下，有通过公共道路自然排水和人工排水的权利。

道路便利权的范围只限于公共道路，不适用于其他公产，例如河川公产，海洋公产等。

它不适用于行政主体的私产，也不适用于具有专用目的的公共道路，例如高速公路，自行车道和人行小道等。

前面已经说过，道路便利权是道路公产供公众使用使命的一部

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分，是行政法上的权利。

在道路的公共使用使命没有废除之前，继续存在，行政机关警察权的行使受到道路便利权的限制。

行政机关制定的警察条例，不能取消公共道路邻地居民进入公共道路的权利。

行政机关的决定侵害道路便利权时，受害人可向行政法院提起撤销之诉，请求撤销这个违法的决定。

道路便利权受到其他私人侵害时，受害人可向普通法院起诉维护自己的权利。

公共道路的公共使用使命废除以后，道路便利权不再存在。

道路邻接地的居民认为废除的决定违法时，可向行政法院提起撤销之诉。

享有道路便利权的居民因公共使用废除受到特别损害时，可以请求行政主体赔偿。

公共道路在公共使用废除以后，成为行政主体的私产。

在这项私产出卖时，邻地不动产的所有者有先买权。

　　　　　　　　　四、公产的保护

公产负有公共使用的使命，法律给予公法上的特别保护以维持公产的作用。

保护的内容包括防止公产的毁损，侵占和丧失。

产生损害的原因可能由于管理机关的疏忽，可能由于第三者的行为，所以公产保护制度同时针对管理机关和第三者双方。

下面分3方面说明公产的保护：

（一）公产的维修。

（二）公产的不能转让性。

（三）公产保护的违警处罚。

（一）公产的维修

公产的维修是在物质方面保持公产的存在和处于能够满足公共使用的状态。

这是针对公产管理机关疏忽所进行的保护。

私人对自己的财产不注意维修时，如果不违反警察规则，不受别人干涉。

对这种疏忽的制裁，是在他的财产由于破坏而对第三者造成损害时的赔偿责任。

行政主体由于公产处于破坏状态而对他人造成损害时，当然也要负赔偿责任。

除此之外，对于行政主体而言，还有行政上的强制方法以维护公产的良好状态。

就地方自治团体而言，公产维修的费用是地方预算中强制性开支。

如果地方预算中没有列入这项必要的经费，省长作为国家监督地方自治的代表，

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有权代为列入这项开支，地方政府必须执行。

国有公产以使用单位和保管单位为直接管理机关，对公产的维修负主要责任。

此外，财政部的国产管理局制定管理规则，监督管理单位执行。

除财政部外，其它中央部门，例如国防部对军事公产，装备部对公共道路、河川、海洋公产的管理也有监督作用。

国家在地方上的公产的维修由省长监督。

（二）公产的不能转让性

1.公产不能转让原则的产生

公产不能转让是指：

公产在公共使用目的废除以前，所有权不能转让，不论这种转让出于行政主体自愿行为或非自愿行为，都不发生效力。

这个原则现在规定在国有财产法典第52条中。

它的产生是由学说首先提出，由判例采纳而形成的。

法国在旧制度时，1566年曾经有一个法令规定国王的财产不能转让，目的在于防止国王的浪费行为。

当时没有区别公产和私产的观念，所以没有保护公产的公共使用使命的观念。

法国大革命时期，国王的财产成为法兰西民族的财产。

民族的一切财产都能转让，也没有公产不能转让的观念。

拿破仑法典第537条规定：

“不属于私人所有的财产依关于该财产的特别规定和方式处分并管理”。

关于这个条文的解释，法国学术界的意见不一致。

现在一般的意见认为拿破仑法典没有区别公产和私产，没有明确规定公产不能转让的原则（注：

看本章第一节的说明。

）。

首先提出公产不能转让原则的是19世纪初期法学理论家。

他们在提出公产和私产区别的同时，也提出公产不能转让的原则，作为区别公产和私产的必然结果。

这个原则为法院采纳以后，最初以判例法的形式存在，后来才为成文法所规定。

2.适用范围

公产不能转让的目的，在于保护公产的公共使用使命。

只适用于公产。

不适用于行政主体的私产。

公产在公共使用的使命废除以后成为私产时，不再受不能转让原则支配。

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既然公产在公共使用使命废除以后可以转让，有人怀疑公产不能转让原则是否真正存在。

行政主体可以自由地废除公共使用，所以不能说公产不能转让，只能说公产转让以公共使用废除为条件。

这个论点没有为法国大部分法学家所接受。

因为承认公产的转让以公共使用废除为条件，就等于承认公产不能转让，只有成为私产以后才能转让。

而且有权作出公共使用废除决定的行政主体，如果不是公产所有者行政主体时，公产不能转让原则能够有效地发生作用。

在有权作出公共使用废除决定的行政主体和公产所有权主体相同时，公产不能转让原则的实际意义是对行政主体增加一个在转让公产时必须首先废除公共使用使命的义务。

因此，公产不能转让原则在适用时具有相对意义。

有的学者认为公产不能转让的目的在于保护公产的公共使用使命，所以，公产在不废除公共使用的使命时，可以转让，只要受让人同时接受公共使用使命作为受让财产的一种役权，公产就可以转让。

不是公产不能转让，而是公共使用的目的不能处分。

这个论点没有为法国最高法院接受，也不包含公产不能转让原则的全部法律效果。

3.法律效果

公产不能转让的第1个法律效果是公产的转让行为无效，不发生所有权转移的效果，不问转让的方式是出于行政机关主动的行为，例如出卖，或出于法律的规定，例如公用征收，强制执行以及民法中为私人不动产所有者利益而规定的共有分界墙等都不适用于公产。

公产转让行为无效究竟是相对性质还是绝对性质？

这个问题在认识上有分歧。

主张相对无效的人认为公产不能转让不是由于公产本身的性质，而是出于保护行政主体的目的，所以只有行政主体能够主张无效，相对人不能主张无效。

主张公产转让行为绝对无效的人认为，公产不能转让既是为了保护行政主体，也是为了保护公共

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利益，所以一切人都可主张公产转让行为无效。

法院的判例似乎采取相对无效的见解。

学说上有人认为即使采取相对无效的主张，对于善意的相对人在转让行为无效时，应当给予补偿（注：

德洛巴德尔，前书，第181页。

）。

公产不能转让的第2个法律效果，是禁止在公产上为私人利益设立民法上的物权关系，例如用益权，抵押权等，因为民法上的物权是对所有权的一种分割，不符合公产不能转让原则。

至于公产成立以前所设立的物权是否继续存在？

从理论上说，公产不能转让原则在公产成立以前不适用。

私人在公产成立以前所取得的权利应当继续有效。

最高行政法院认为公产成立以前的权利只在不妨碍公共使用目的范围内继续存在，对于不能存在的部分，可由行政主体给予补偿。

关于这类案件的诉讼，分别由普通法院和行政法院管辖。

物权的设定是否有效成立，由普通法院管辖，物权的继续存在是否和公共使用目的相抵触，以及补偿金额的争端，由行政法院管辖。

公产上不能设立的物权关系，只限于民法上的物权关系，至于行政主体允许私人利用公产的一部分，是行政法上的关系，不适用公产不能转让原则（注：

看本章公产的使用。

）。

公产不能转让的第3个法律效果是公产不能作为取得时效标的。

私人不能由于继续占有而取得公产的所有权。

也不能由于继续占有而在公产上取得所有权以外的其他物权。

因为其他物权是对所有权的分割，为保护公产的所有权起见，当然也禁止私人由于时效而取得所有权以外的其他物权。

取得时效对公产的危害，是行政主体在不知不觉的情况下丧失所有权，这是对公产的公共使用使命极大的妨碍。

法国在旧制度时期，已经认为国王的一切财产不能作为取得时效的标的。

19世纪初期公产理论成立时，公产不能作为取得时效标的是公产理论的一部分。

这个观点以后为判例所采取，现在规定在国有财产法典第52条中。

公产不能作为取得时效标的，只有行政机关在诉讼中能够主

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张，其他诉讼当事人不能主张。

最高行政法院认为行政机关不能抛弃公产禁止取得时效的利益。

（三）公产保护的违警处罚

公产保护的最大特点，是为了保护公产的物质完整、不被损害和侵占，公产管理机关具有警察权力，可以制定公产保管条例，对违反条例的人给以处罚。

这种保护方式和上面所说的公产的维修，目的都是在于保护公产的物质状态不被破坏。

公产维修是针对公产管理机构所采取的保护措施。

公产保护违警处罚是针对一般人的保护措施。

公产保护具有警察权力，显示公产和行政主体的私产，以及私人财产不同的特殊地位。

1.公产保护的警察权力

（1）意义　　公产保护的警察权力是指行政机关为了保护公产的物质完整，可以使用警察手段。

就是说可以制定预防性的规则，并在规则违反时，科以惩罚作为制裁。

这个制度的特点在于它所使用的手段是违警罚，它所追求的目的是保存公产。

（2）和一般治安警察的区别　　在同一公产上面，可能同时存在公产保护警察权和一般治安警察权两种权力。

例如：

在公共道路上，有保持道路完整的公产保护规则，也有维持交通安全的一般治安规则，这两种警察使用的手段相同：

由有警察权限的机关制定具有惩罚制裁的预防性规则。

公产保护警察权的目的是保持公产的物质完整，它和公产不可分离，具有财产权性质。

一般治安警察权的目的是维持社会的安定、和平和卫生。

不具有财产权性质。

公产保护警察所管辖的事项只限于公产，而且不包括全部公产在内，只限于法律所规定的公产。

目前只在所谓道路公产方面实行。

一般治安警察所管辖的事项很广，不以公产为限，私产和私人财产都在一般治安警察管辖范围以内。

公产保护警察权力，由公产所有权的行政主体行使，治安警察的管辖权力，可能由其他行政主体掌握。

行使两种警察权力的机

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关可能不一致的情况，特别发生在一个行政主体利用其他行政主体的公产的时候。

最后，治安警察的惩罚手段，如果没有特别规定时，适用刑法典中关于一般违警处罚的规定。

公产保护警察的惩罚，大部分不适用刑法典中的规定，而适用道路违警处罚的规定。

治安违警的惩罚由普通法院管辖，大部分公产保护违警的处罚由行政法院管辖。

2.道路违警

公产保护具有警察权力只在法律有规定时为限，目前法国法律规定具有警察权力保护的公产称为道路公产。

这里所谓道路，范围很广，包括很多不是道路的公产在内，违反保护道路规则的处罚称为道路违警罚。

道路违警罚和一般违警罚一样，是对客观违法行为的处罚，只要事实上发生违警行为，不问是否有故意存在都受处罚，除非违警犯能证明违警行为的发生是由于不可抗力，或由于行政机关严重的过错，例如错误的道路标志，缺乏必要的情况介绍等才能免除处罚。

道路违警罚分为两类：

一类为次要道路违警罚（contraventiondepetitevoirie），一类为重要道路违警罚（contravention　degrandevoirie），二者适用的事项、受理的机关和程序不同。

次要道路违警罚适用于违反公共道路保护的规则，由普通法院受理，诉讼的程序和一般违警处罚相同。

次要道路违警罚和一般治安违警罚，除处罚的事项不同以外，其他方面没有区别，惩罚的种类是罚款。

没有罚款的规定时，适用刑法典中违警罚的规定。

普通法院有权命令停止损害道路工程的进行，拆除违法的工程，修复道路、停止侵占行为、赔偿损失等。

重要道路的违警罚适用于海洋公产、河川公产、陆地公产中除公共道路以外由法律规定的其他公产，包括：

铁路、军事工程、市镇供水供气设施、排水工程、筑堤工程等。

受理重要道路违警处罚

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的法院是地方行政法庭。

这种管辖权的起源可以追溯到旧制度时期。

当时对破坏道路的案件由地方总督管辖。

大革命时期改由普通法院管辖。

拿破仑第一时期，成立行政法庭以后，由省参事院管辖。

1926年的一项法令，规定违反公共道路保护规则的处罚由普通法院管辖，违反其他道路保护规则的处罚继续由地方行政法庭管辖。

行政法庭在收到省长、或由他授权的人递送的道路违警通知后，传唤违警犯出庭，按照行政法庭的诉讼程序审理。

最高行政法院认为行政机关对于违警犯必须追诉，没有自由裁量权。

行政法院审查违警事实是否存在，违警场地是否属于公产物体，保护规则是否合法制定等。

重要违警处罚包括罚款和修复责任。

罚款的数额较高，同时具有惩罚和恢复损害性质。

损害行为不停止时，罚款可以多次进行。

受罚人可以是违警犯本人或其雇主。

法人、除国家外的其他行政主体都可作为处罚对象。

法律、法规中没有罚款规定时，法庭可以判决恢复损害、赔偿因此引起的其他损失。

法庭也可以命令排除违法的侵占、拆除违法的工事。

道路违警罚的追诉期限为1年。

请求赔偿公产损害的诉讼没有期间限制，不适用时效规则，这是对公产的一种特别保护。

　　　　　　　　第五节　公产的使用

　　　　　　　一、使用的方式和原则

上面已经指出，公产可以分为公众直接使用的公产和公务用公产。

公务用公产的使用方式，主要由行政机关作为执行公务的手段。

公众直接使用的公产的使用方式，可以从不同的观点加以区别：

（一）根据公众同时使用公产的人数，可以分为集体的共同使用和个别的独占使用，前者由一般公众共同使用，毋须指出姓名，

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例如：

道路的通行、海滨的散步等，后者由特定的人独占使用公产的一部分，例如公墓中的坟墓、菜市场内的菜摊等。

（二）根据使用者是否按照公产设定的目的使用，可以分为普通使用和特别使用。

前者是按照公产设定的目的使用，例如：

道路上的通行、河川上的航行、公墓地的坟墓。

后者是不按公产设定的目的使用，但其使用和公产的目的不相抵触。

例如在人行道上设立一个售报亭或饮料摊等。

这两种分类可以互相结合，共同使用和独占使用可以是普通使用，也可以是特别使用，例如，公共道路的共同使用是普通使用，公共道路的独占使用是特别使用，公墓地的独占使用是普通使用等。

公产的使用必须符合下列3个原则：

（一）不违背公共使用使命和公产的管理规则　　公产的使用者和管理者都必须遵守这个原则，使用者必须遵守公产的公共使用目的，同时服从公产的治安警察和保护警察的权力。

管理机构行使权力，不能妨碍使用者符合公产目的的使用，对于普通使用不能任意拒绝，没有自由裁量权力。

对于特别使用是否允许，以及使用的条件具有自由裁量权力。

（二）公产使用权利不稳定性原则　　公产的使用不妨碍行政主体取消和改变公共使用使命的权力。

共同使用的公产，由一般性的规则规定使用的条件，行政主体可以修改这些规则。

独占使用的使用者。

即使取得某种法律上的资格，行政主体仍然可以取消或改变已经设立的使用。

但使用者受到特别的损害时，可以要求补偿。

（三）最佳使用原则　　公产是一种集体财富，行政主体对公产不仅行使警察权力，同时也行使经营管理权力。

行政主体必须为了公共利益尽量发挥公产的经济效益。

在满足公产的公共使用使命的同时，和在不妨碍公共使用使命的范围内，也可以利用公产取得正当的经济效益。

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　　　　　　　二、公务公产的使用

公务公产的目的在于执行公务，由管理有关公务的行政机关使用，但不排除在一定条件下可以由私人使用，和受特许人使用。

（一）行政机关使用

行政机关使用可以分为两种情况：

一、使用单位和公产所有者属于同一行政主体。

二、使用单位和公产所有者属于不同的行政主体。

在大多数情况下，使用单位和公产所有者属于同一行政主体。

这时，只要行政主体就某项公产已有公用设定的行为就可使用。

如果使用单位和公产所有者不属于同一行政主体时，可由公产所有者行政主体单方面决定，为另一行政主体提供某项财产作为执行公务使用。

但一般情况是由两个行政主体通过协商，就某项财产达成某种公用设定的协议，使用单位根据协定使用。

使用单位在执行公务范围内，可以完全利用该项财产。

使用单位就该项财产终止公用使命时，财产所有者行政主体可以收回这项财产。

（二）私人使用

私人能否使用公务公产，因公产的性质而不同。

有些公务用公产私人绝对不能使用，例如军事要塞、兵工厂等。

有些公务用公产存在的目的就是为了提供某种服务，例如：

铁路公产、飞机场公产等。

私人可以利用行政机关所提供的服务使用这些公产，这种使用的目的是利用行政机关所提供的服务，不是利用公产本身，所以和公众直接使用的公产不同。

使用的条件，由行政机关按照有关的法律和法规的规定决定。

（三）公务特许权享有人使用

公务除由行政机关执行外，也可由受特许人执行。

这时，行政主体往往允许受特许人使用公务用公产。

受特许人使用公务用公产的目的是执行公务，所以和上面所述私人使用公务公产不一样，也和后面所述供一般使用的公产的独占使用不一样。

这种使用和公产所要完成的目的相符合，属于普通使用范畴。

受特许人使用公务公

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产，在法国最典型的案例是铁路特许人使用铁路公产。

受特许人对公务用公产没有所有权。

在不违背公产的公用使命和法律规定的范围内，对公务用公产有充分的使用权和收益权，可以取得由公产所能得到的一切经济效益。

例如：

享有铁路特许权的人，可以允许企业单位建立和铁路相连接的分支路线，允许在车站内设立售货站和广告牌等。

但行政机关可以在特许合同中对受特许人的使用和收益权利加以限制。

受特许人对于公产有维修义务，他没有警察权力。

在和行政主体的关系上。

受特许人的权利受公产使用不稳定性原则的支配，行政主体可以改变或取消公务公产的公用使命，收回公产，但应补偿受特许人因此受到的损失。

行政主体在该项公产范围以外